北洋政府时期安徽省卫田缴价升科工作研究

刘 巍

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030）

自古以来，幅员辽阔的中国大地一直存在着各种各样的田地种类。以土地的自然形态而论，可以分为田、地、山、滩、塘等；以土地所有权而论，则可以分为民田、官田等。其中，官田是由政府管理的土地，其所有权属于国家，具体包括耤田、学田、马田、囚田、卫田等。在历史的长河中，频繁地市场交易和严重的社会动荡往往造成土地所有权的变动，进而影响政府的财政收入。因此，历代王朝开国之初，往往会对土地所有权进行整顿，以便重新确立产权，为田赋征收提供根据。

北洋政府时期，安徽省境内的“卫田”早已名存实亡，大多转化为民间所有，成为实际意义上的“民田”。在这种情况下，官方决定对已经私有化的卫田进行缴价升科：其中，缴价是指卫田所有者向政府缴纳产权费，在这一过程中，卫田所有者的产权获得了政府的承认，政府也可以藉此登记土地信息，作为征税依据；升科则是指政府向卫田征收田赋。上述工作从民国成立之初即告开始，但是直到全面抗战爆发前也没有办理完毕。造成这种局面的原因是包括土地计量标准的复杂，土地丈量等配套工作的欠缺以及缺乏民间社会的认同与合作；从根本上而言，在于当时政府乡村治理能力的低下。目前，学术界对于这个问题尚未有所关注；因此，笔者拟对此展开初步探讨，以便丰富安徽近代财政史的研究。

一、卫田的起源与现状

卫田全称是“卫所屯田”，是中国历史上卫所制度的重要组成部分。卫所屯田始于元代，是兵士垦种的田地，属于军屯性质。朱元璋定鼎中原以后，卫所制度得到了进一步发展，也成为明代军事制度的重要内容之一。不过，明代中叶以降，由于屯军的逃亡、豪强的侵占和屯地的典卖等原因，卫所屯田逐渐遭到破坏。特别是到了清代，卫田更是买卖成风，逐渐转化为民田性质。在这种情况下，官府决定对卫田做出相应的政策调整。康熙三十四年（1695），清政府下令，除了漕运地方的卫所屯田仍然隶属卫所之外，其余的改隶于当地州县，转化为民屯。光绪二十七年（1901），清政府颁布“停漕谕旨”，决定停止漕运，这些地区的卫所屯田也于次年（1902）宣告裁并[1]。

作为传统的农业发达地区和朱元璋的龙兴之地，安徽的军屯在明代处于鼎盛阶段。据考证，“安徽省军屯田土分布很广,一卫之屯田分散各处,且夹杂着外卫屯田，与民田犬牙交错，这种情况不仅不利于对屯田的管理和监督，从而为后来军占民田或民占军田提供了便利的条件，而且也促使安徽军屯田土的经营方式多采取民佃屯田的经营方式”[2]。从内容上看，民佃屯田仅仅意味着耕种一方可以来自民间，并不涉及产权的变更。但是，如前所述，在现实操作中，卫田国有化的底线逐步被突破，最终沦为历史的陈迹。

民国初年，安徽省的卫田分为两种：一种是省卫，位于原凤前、凤后、凤左、怀远、寿州、颍川、颍上等地，系清朝初年裁并而成；另一种是并卫，位于原安庆、宣城等地，是在光绪末年裁并而成[3]8206-8207。这一时期，安徽省共有卫田500 余万亩，分布在44个县；但是，其中尚未缴价升科的卫田约占总数的60%[4]。由此可见，尽管安徽省的卫田很早就已经开始大量转化为民田，也得到了官方的承认；但是，仍然有超过半数的田地并没有承担田赋，这也就意味着上述土地没有正式成为国家财政收入的来源。这种情况表明，官方的卫田缴价升科工作存在着明显的滞后性。从实际操作来看，官方颁布裁并卫田的告令只是对卫田私有化现状的一种被动确认，并不需要花费过多的成本；相比之下，缴价升科工作则十分繁琐，这需要官方主动地和万千民众打交道，不仅需要大量的人力物力参与其中，也离不开民间社会的认同与合作。因此，清代中期以后，特别是在当时官方基层控制逐渐失序的情况下，上述工作很难有效完成，这就导致到了民国初年，全省尚有半数以上的卫田还游离在国家财政体系之外。然而，问题还不仅仅在此，根据“中央政治学校”地政学院傅广泽的调查，即使是当时已经承担纳税任务的卫田，也仍然存在着以下三方面问题：其一，征收不统一。卫田田赋的经征和造串，一向是和民田分开办理。这就不仅造成了行政上的浪费，也导致征收上容易出现弊端。其二，税则不公平。卫田和民田除了名称不一样之外，其它方面完全相同；但是，二者的税率却不同，这就有失公平。此外，卫田之中也存在着各种各样的名目，税率则因为名目的不同而不同，这就进一步加剧了不公平。其三，产权不确定。如前所述，卫田名为国有，在现实中已经逐渐转化为民田；但是，卫田私有化毕竟是一种民间的经济行为，并没有得到官方的明确授权。在这种情况下，卫田的产权没有真正确定，现实中的所有者也就失去了法律意义上的保障[3]8379-8381。

由上可见，北洋政府时期安徽省的卫田状况十分混乱，亟待整理。对于省政府而言，将那些已经转化为民田的卫田进行缴价升科，有助于加强税政体系的建设，扩大政府财源，从而增加财政收入。

二、卫田升科工作的政策安排

北洋政府时期，安徽省一直为财政危机所困扰，最主要的原因在于军费开支庞大。辛亥之后，安徽省军政府都督孙毓筠就抱怨道：“我在安徽实在没有办法，各处的军官都是拥兵自大，不买我的账，各县行政官不交钱粮，财政官不缴税收。我是一文莫名，人家向我要钱，我到哪里去生财呢？”[5]柏文蔚主政期间，安徽省经过裁兵之后，每年还需要军费390 余万元，比清末增加了3 倍以上；倪嗣冲入皖以后，军费开支进一步增加。1917年，倪氏所辖的安武军每年需要的军饷已经超过了425 万元。因此，安徽省每年有一半以上的税收要用于军费开支，这也导致省财政年年收不抵支[6]。

在这种情况下，广开财源成为省政府应对财政危机的首要举措，卫田缴价升科正是其中的重要手段。北洋政府时期曾担任安徽省屯垦局长的汪彭年就认为：“将全省卫田精密测量，饬令按亩缴价，发给执照，永远营业，每亩规定价洋二元四角，总计全省收入，当达二百万以上，即以和县、无为两邑论，亦可得八十万。”[7]因此，早在1912年10月，新成立的安徽省军政府就颁布了《重订各县查办屯田缴价章程》，要求各县续办屯田的缴价工作。该章程指出，全省各县归并新安、宣州等九卫屯田，前清时拟章分则，定价发给印照，饬令缴价；但是，各县查办此项田亩，有全未缴价者，有缴而未清者。因此，此项工作仍应由各地方行政官府，查明照章举办。查办缴价以半年为限，如逾期一个月，照价5%，以一年截止；自截止期满后，一旦查出还有尚未缴价者，则半数充公，剩下的半数照章缴价。在未缴价之前，有私行典卖者，应归受主照章补缴价银；如有冒充民田，请领新契，而不缴价者，一经查出，则全部充公。从前当出屯田并非杜绝者，现在办理缴价，应当由承当之户照章缴纳外，仍然由屯户于取赎时照数补还。此外，省军政府还特别强调，以上各项由各地方行政长官遵照督促赶办，如果理事人有留难需索、巧立名目等情形，准许业主具情诉告，地方官不得丝毫掩饰庇护[8]。1914年，安徽省政府又颁布《卫田升科布告》，明确指出：“照得卫所屯田，原为养军转漕而设，因为卫户有当尽之义务，故其权利亦较优。自募民为兵，而军役免，自漕政改革而转运废，屯田直虚设耳。故前清迭将省外屯各卫田归并所在州县管辖征收，其法甚是。顾卫丁义务虽去而权利犹存，同一田地民税重而卫税轻，同一卫田三津税多而庄帑税少，揆之清理，岂得谓平。况值财政困难，纵不能额外加征，岂安能任听取巧。为平均负担计，为整理国税计，各种卫田均应照民田升科，丁漕并征，方足以昭平允。”[9]按照上述精神，省政府1918年6月正式颁布《安徽卫田升科并整顿简章》，要求各县尚未缴价的屯卫田地，从本年上忙开始，一律按照民田税则升科，免其缴价税契；对于那些已经缴价的田地，则从次年（1919）开始，按照民田税则升科。省外屯各卫赋科则、屯漕、津加等项并计。轻于民赋地丁者，只改照嵌坐县份民田，完纳地丁，暂免漕折；重于民田地丁者，有漕县份，丁漕并征；无漕县份，仍旧只征收地丁。对于卫赋特别沉重，超过民赋者，则另定科则，期无捐国税。各卫田有屯折、津贴并征者，有只征屯折不征津贴者，有只征运津不征屯折者，有征屯米者，还有增津、大造、门关、二军、军三、小科等名目；此后只以地丁或漕折为名目进行征收，其余的名目全部删除。屯卫不论民津、闲津、运津、庄田、币亩，每县均按照同一税则开征。至于赔款加捐和各地的地丁附加捐，卫田也需要和民田一样承担。在处罚规定方面，未缴价者须要请照民田升科注册，以奉令布告之日起，至阳历八月底止；如果延迟到十月一日以后，甲寅年丁漕全完限期以前才开始申报，则加罚纸价（四角五分）2倍，若是被人告发和查出，则加罚纸价（四角五分）5 倍；至于甲寅年地丁全完限期以后，尚未申报者，则将田产没收充公。针对当时各县卫赋花名不确、坐落不清的现状，省军政府要求各县知事在办理注册工作的时候，一定要弄清楚准确的姓名与坐落。此外，为了方便升科工作的开展，官方还决定继续雇用旧日卫署的熟手，担任各县征收或催科的雇员，并给予相当的薪资，除非有舞弊浮收等情事，否则不必更换[10]。

三、卫田升科工作的开展情况

事与愿违的是，尽管安徽省政府在办理卫田缴价升科工作上的心情十分迫切；但是，这项工作的实际进展却异常缓慢，阻力重重。以旌德县为例，该县在1912年就颁行“卫田升科”政令：凡未登记纳赋的新垦和偏僻田地，均须申报办理保障其产权的颁证手续，每亩交产权费一元，并按60～70%折实田纳税。但是，此项工作遭到了民间的广泛抵制，直至1931年才勉强办完[11]。

实际上，从全省范围内来看，旌德县卫田缴价升科工作的办理成绩竟然是最佳的，其他地方则更加迟滞。截止到1933年2月底，全省需要进行缴价升科的卫田有219 万亩，实际办理只有57.8 万亩，办理完成的只有旌德县和当涂县，剩下的各县进度不一：其中，合肥县办理缴价升科的卫田为2872 亩，该县卫田总额为11 万亩；定远县只有787亩卫田进行了缴价升科，而该县卫田总额接近30万亩；更有甚者，拥有46 万亩卫田的寿县，竟然分毫未办[3]8399-8403。

客观地看，安徽省办理卫田缴价升科工作之所以出现上述困难局面，其原因是多方面的：除了由于自然条件导致的地形地貌奇特、土地分布散乱等原因之外，人为因素所起到的作用更加突出。

其一，土地计量标准的复杂。长期以来，安徽省的土地计量标准一直没有统一。按照清代的规定，一亩为二百四十弓，但是“弓”的标准却因地而异：每“弓”小则二尺五寸，多则六尺八寸，相差甚巨。不仅如此，“弓”以下的计量单位“尺”也存在不同类型，具体包括鲁班尺、营造尺和库尺等。上述情形最终导致了各地每“亩”实际面积的不同。如果统一折算为市亩（一市亩等于666.7 平方米），那么，有些地方每亩只折合二分七厘五市亩，有的地方却可以折算为二亩四分二厘市亩，二者之间相差竟然高达十多倍[12]。更为严重的是，在征收田赋的时候，作为纳税依据的“亩”（名曰“册亩”）也不等同于现实中的“亩”（名曰“实亩”）。根据成书于民国年间的《安徽通志稿·财赋考》所载：“粮册所揭之亩，乃系折合而成，大小殊不一致，小或二三亩折为一亩，大或十余亩为一亩，亦称折亩。”[13]以蒙城县为例，“蒙邑田亩向有大、中、小之分，如高处之沙地及涡河两岸，每一亩作大地一亩；其平衍之处，则以中地二亩作大地一亩，至低洼处之湖地、淤泥地，则以小地六亩作大地一亩”[14]。在这种情况下，土地计量标准的复杂程度进一步加大。正如傅广泽所言：“对于折亩而言，迄无详明规定：册亩与实亩二者间，相差极大，果无明确之规定，则标准不清，折亩不同，立呈混淆之现象，是不足以言整理地籍也，明矣。而办理升科，正复如是，其折亩标准，始终未能确定。”[3]8406-8407上述情形大大增加了卫田升科的难度，自然延缓了工作进度。

其二，土地丈量等配套工作的欠缺。从常识来看，获取有效的土地数据是政府征收赋税的前提。但是，自从明末张居正改革以后，安徽省再也没有进行过土地测量；换言之，15世纪的土地数据一直沿用到近代。在此期间，战争和垦荒等行为大规模地改变了耕地状态。19世纪中期，作为太平天国运动的主战场，安徽省的耕地又一次遭到严重破坏；更为致命的是，记载了土地信息的鱼鳞图册也大量毁于战火，剩下的则散落民间。在这种情况下，安徽省的土地信息就成为了一笔糊涂账，长期不为政府所知。北洋政府时期，全省也一直未能进行土地清丈；即使到了南京国民政府以后，相关的土地调查工作也是步履维艰，迟迟没有收到显著成效。[15]在这种情况下，由于没有真实的土地信息作为依据，官方也就无法有效和彻底地整顿田赋征收体系；因此，当时的田赋征收体系一直处于混乱之中，无法得到革新。仍以蒙城县为例，“嵌坐蒙邑之凤阳、长淮、怀远三卫，科则情形各有不同，怀远县尚与民赋相等，而长淮卫特重于怀远，凤阳卫又重于长淮。其中，最难办者，惟怀远一卫。自归并十余年，征收从无串票，虽有老册，年代既远，户口数亩全不相符”[16]。由此可见，政府连田亩数据都无法摸清，就试图在短期内迅速完成卫田升科工作，无异于天方夜谭。

其三，缺乏民间社会的认同与合作。如前所述，这一时期安徽省未能进行土地清丈；因此，卫田缴价升科工作不得不依赖于民间的主动申报。然而，众所周知，卫田缴价意味着要向政府缴纳一次性的产权费；升科之后，该块土地正式成为政府的法定税源，更是需要常年向政府缴纳赋税。因此，与过去相比，卫田所有者的经济负担随之加重。从经济学“理性人”的角度而言，这项工作自然难免引发民间的抵触心态。何况在民间看来，“自前清以来，卫田辗转变卖，纳税升科，实为民产，凡民户营业者，皆以印契为凭证，即以印契为产权；民国又屡经验契，毫无疑义”[17]。他们认为，卫田早已私有化，产权也得到了官方的承认，根本不需要再通过缴价的方式重新确立产权；因此，政府开展的缴价工作，“整顿为名，搜刮是实”[18]。更为严重的是，这一时期，政府社会公共服务职能严重欠缺，财政收入取之于民，而不能用之于民；换言之，政府对民间索取无度，而几乎没有回报。在这种情况下，民间社会很难对政府的征税行为产生认同与合作；因此，人们便想方设法寻找政策上和材料中的漏洞，以便尽可能地减轻负担。例如，“卫田之已垦熟者，与日俱进，而田册上荒芜数额，始终不改，于是实垦而报荒者亟多”[3]8407-8408。因此，尽管政府规定了办理期限，并设置了惩处措施；但是，在政府没有掌握真实土地信息的情况下，上述惩罚性条款的实际约束能力并不值得高估，也没有能够给卫田缴价升科工作的成绩带来实质性提升。

四、余论

南京国民政府成立以后，省政府总结了北洋政府时期的经验，决定继续开展卫田缴价升科工作。但是，上文提及的北洋政府时期存在的各种问题，在南京国民政府治下的安徽省依旧延续；因此，卫田缴价升科工作再一次陷入到困境之中。在当时自然灾害频发的情况下，卫田缴价升科工作还引发了民间更为激烈的抗议[19]。在这种情况下，官方只得在工作制度和政策制定等方面做文章，试图通过采取奖励措施和加强监管考核等方式，加快卫田升科工作的进度。1931年1月，省政府颁布《安徽省卫田缴费升科补充办法》，决定将每亩两元的产权费按照缴纳时间的不同进行区分，以便激发民间的积极性：在第一期内缴纳者，每亩一元；在第二期内缴纳者，每亩一元五角；在第三期内缴纳者，每亩二元；逾期则按照本省垦荒条例第十一条甲等前三则定价缴费（上则每亩十元，上中则每亩八元，中则每亩六元）或公告招领[20]。同时，省政府还颁布了《安徽省各县办理卫田缴费升科人员奖惩规则》，对于办理成绩优异者，给予现金和提拔等方面的奖励；至于办理不力者，则会受到记过、罚俸乃至撤职等不同程度的惩罚[21]。1933年，省政府又决定向各县派出督催委员，负责考查各县卫田情形，并督催和协同县长进行卫田缴费升科工作[22]。

然而，安徽省的卫田缴价升科工作并没有因为上述规定而圆满完成，甚至到了全面抗战爆发前，省政府还在不停地催办卫田缴费：“各县卫田缴费，原有定限，惟各县以民力不胜，一再展期，迄未办竣，兹经通令各属，限于短期内，酌核地方情形，预拟计划，及办竣时期，俾资结束，而裕税收。”[23]

综上可见，无论在北洋政府时期，还是在南京国民政府时期，安徽省卫田缴价升科工作都遇到了同样的难题。土地计量标准的复杂、土地丈量等配套工作的欠缺和缺乏民间社会的认同与合作等因素，固然是这项工作陷入困境的主要原因；然而，这些因素的存在和延续，实际上反映了政府意志在乡村社会面前的困窘与无力。因此，从根本上来看，这一时期卫田缴价升科工作的进程是官方乡村治理能力的真实体现。