后“营改增”时期地方税体系的完善——基于地方主体税种建设的视角

(浙江财经大学 浙江 杭州 310018)

一、引言

2012年1月1日，上海交通运输业和部分现代服务业开始实行“营改增”试点。2016年5月1日，“营改增”全面推开，作为地方税主体税种的营业税将退出历史舞台，这意味着在地方税收收入中占比最大的税种收入将不复存在。这是继1994年分税制改革之后又一次影响深刻的变革。虽然在推行改革试点时，为弥补财力缺口和避免地方阻力过大而采取了由营业税改征的那部分增值税仍划归地方财政所有的临时措施，但是这种措施具有明显的过渡性质。

二、地方税种建设的现状与问题

(一)地方税制结构不合理

虽然从税种数量来看，地方税种占据多数，但是大多是税源零星分散，征管困难，税收收入规模小的税种，地方税的收入总额占全部税收收入总额的比重不足二分之一，不合理的税种划分导致地方政府筹集的收入无法满足其财政支出的正常需要，导致过度依赖于中央的转移支付和税收返还。而且从我国目前的税制结构来看，以所得税和财产税为主体的直接税比重较低，而以货物劳务税为主体的间接税则比重较高。这样的税制结构将会导致一系列的问题出现，不仅不利于宏观调控和调节收入分配，也会导致只重视经济总量，忽视经济质量，加剧经济结构的不合理性。

(二)营业税的地方主体税种地位消失

地方税主体税种是地方政府税收收入的主要来源，在地方各税种中，营业税在地方税收收入中所占比重最大，从1994——2015年一直稳定在30%左右，而在2016年，营业税占地方税收收入的比重下降到了15.72%，国内增值税所占比重则一跃上升到了29%(国家统计局)。这一变化背后的原因在于“营改增”结束后，营业税作为地方税主体税种的地位已经消失，我国地方税体系缺乏稳定有效的地方税主体税种，面临着财政收入大幅减少的难题。

(三)地方税种独立性较低

2016年7个纯地方税种收入所占比重仅为24.47%，而7个共享税种收入所占比重为75.53%。其中地方各税种占地方税收收入比重最大的是国内增值税、营业税和企业所得税，分别为29%、15.72%和15.67%(国家统计局)，其他税种所占比重都较小，可见在后“营改增”时期，地方政府主要的税收收入来源是三大共享税的税收分享。因此在新一轮的财税体制改革中，地方政府亟需重新选择主体税种弥补其财政收支缺口，形成稳定的收入来源，保证地方政府具有充足的财力支撑其公共支出需要。

三、地方税主体税种的选择

(一)地方税主体税种选择的总体思路

由于财产税具有税源稳定，税基较宽，征管效率高，符合地方受益原则等优点而成为地方主体税种的普遍选择。随着经济的发展，市场经济体制的完善以及税收征管水平的提高，目前我国财产税的税收收入得到较快增长,人均可支配收入也在不断提高，再加上房地产业的迅速发展,为开征以房产税为主的财产税提供了充足的税源。

(二)构建以房产税为主的财产税作为地方主体税种

1.扩大征税范围

目前房产税的征税范围仅覆盖城镇，而位于农村的房产则无需纳税，导致房产税的征税范围狭窄，税基不完整，不符合税收公平原则。随着城镇化的推进，城乡发展差距逐渐缩小，农村经济得到快速发展，为了扩大房产税的征税范围以公平税负，可考虑从各地的实际情况出发，将农村纳入房产税的征税范围，并规范税收减免，在不增加农民负担的基础上适当扩大税基。此外除了对企业经营用房征税外，居民非经营性自住房屋也应纳入征税范围,根据房产的不同用途和性质做出不同的规定以调节税负。

2.调整计税依据与税率

现行的房产税的计税依据和税率设计陈旧过时，既没有随着经济的发展和房地产价值的增值做出相应的调整和改变，也不利于各地方政府根据本地区的经济发展状况调节收入。为使房地产的真实价值能够准确衡量，应将房产的评估价值作为税基，且评估价值应及时进行调整和更新，可规定几年确定一次。如果房产价值发生重大变化，则需及时重新评估。另外，由于各地区经济发展水平不同，在制定房产税税率时应根据不同地区的实际情况实行差别税率，由地方政府在中央规定的税率幅度内根据本地区的经济状况确定具体税率。

3.对房产保有环节征税

我国房地产市场一直存在着重流转，轻保有的问题，且税收项目繁多，税种交叉重复。流转环节的税负过重，保有环节的税负较轻，前后环节的税负不匹配导致房地产企业承担较重的税负，使居民的购房成本增加，推动了房价的不断攀升。因此可考虑对个人征收保有环节房产税，整合流转环节和保有环节中交叉征税的部分，同时合并现有的房产税和城镇土地使用税，并逐步将土地增值税并入房产税中，建立统一的房地产税，对房产价值和土地价值统一征税，以简化税制。

4.建立相关配套管理制度

为保证房产税的征收能够科学合理地进行，必须建立起统一的不动产评估体系和个人财产的登记管理制度。首先应由政府部门设立相对独立的财产评估机构，培养专门的评估人员并进行严格的资格审查，对财产价值进行专业评估，使评估结果具有充分的权威性。其次推行财产实名制登记和产权登记制度，并积极推动个人申报房产。最后为使征税工作高效便捷，通过建立税务部门和房产管理部门的信息共享系统以减少不必要的重复工作。