从“两权分离”到“三权分置”——我国农村土地制度探析

(中国农业大学 北京 100083)

一、相关制度介绍

(一)土地制度

《宪法》、《土地管理法》与《物权法》等相关法律的规定，共同构成了我国现行的土地制度。我国土地实行社会主义公有制，城市土地属国家所有，农村土地属集体所有，在农村实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。

(二)两权分离

两权分离，是在农村集体经济组织和农户之间，有关农村土地所有权与承包经营权的分离，是我国农地制度的一次创新。同时“两权分离”也奠定了农村的基本经营制度，进而解放了农村生产力，促进了农业农村的快速发展。

(三)三权分置

2016年10月，中办、国办共同印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正式确立农村土地制度的“三权分置”。[1]三权分置，即在农村土地“两权分离”的基础上，土地承包权与经营权的进一步分置，并实现所有权、承包权、经营权的分置并行。

二、个案介绍

(一)“大包干”的先行者——安徽省小岗村

安徽省小岗村，地处长江流域和淮河流域分水岭，历史上旱涝灾害频发。40多年前的小岗村有20户人家，耕地1100亩，但只有300亩适合种庄稼，年人均口粮只有200多斤，[2]村民贫穷落后，吃饭问题难以解决。1978年冬天，小岗村的18位村民按下“红手印”，冒死实行“大包干”。1979年粮食的总产量就达到13万多斤，是过去五年的总和。[3]1984年，这种“大包干”的责任制度被正式定名为“家庭联产承包责任制”，并在全国推广实行，一时间农村的粮食产量得到提高，农民的生活逐渐富裕起来。

(二)“土地流转”改善农民生活——阳谷县S村

阳谷县S村，2011年启动新村建设工程，共建楼房300余户，满足了每户村民的住房需要，改善了村民的生活环境。新村建成之后，村两委班子拜访村子走出去的能人，共同打造生态农业有限公司。公司以土地流转方式承包S村及周边土地3000亩，一年下来每户村民既可以获得略高于土地种植的收益，而且村民节省务农的时间，可以选择务工，进而获得另外的收入。土地流转的方式把村民从土地上解放出来，村民在乔迁新居的同时生产方式也获得了变化，每年的收入得到了提高。

(三)个案比较

小岗村与S村的案例虽然处在不同的历史时期，但都反映了我国农村土地制度变革中两次重要的历史节点。当时的小岗村，冒险实行“大包干”，对我国农村土地制度进行了伟大变革，随着历史的发展逐渐实现了我国农村土地制度的“两权分离”。S村的案例在村两委的领导下同样顺应了农村土地制度变革的发展潮流，通过土地流转的方式实现“三权分置”，并改变了村民的生产、生活方式。

当时的小岗村与现今的S村，“两权分离”与“三权分置”，都顺应了经济社会的发展潮流，对生产关系实现变革并促进了社会生产力的发展。通过两个具体案例的表象，分析其背后反映的土地制度变革，有利于我们更好地理解我国的农村土地制度。

三、“两权分离”与“三权分置”的比较

(一)所有权方面

我国《宪法》规定，农村的土地属于集体所有。从人民公社化运动以来，农村土地所有权一直是集体所有。当时的小岗村探索“两权分离”，现今的S村顺应“三权分置”，都丝毫没有改变农村土地的集体所有制。农村土地集体所有制是由我国社会主义制度决定的，是实现“耕者有其田”的重要制度保障。

(二)承包经营权方面

《土地承包法》、《物权法》等相关规定，土地承包经营权属于集体经济组织成员的资格权，并享有占有、使用和收益的权利。从“两权分离”到“三权分置”，只是把承包经营权拆成了承包权和经营权两个方面，承包土地仍然是本集体经济组织的成员所有，而经营主体可以是承包主体之外的经营者。集体经济组织成员享有的承包权属于用益物权的范畴，可以通过土地流转等方式把土地承包给他人或者公司，并且根据合同约定的价格每年获得土地流转的收益。

(三)“两权分离”与“三权分置”的联系

从“两权分离”到“三权分置”的变革，都是基于农业农村的实际需要对农村土地制度进行的伟大创新。通过“三权分置”，使闲置的耕地向种粮大户、专业合作社等新型农业经营主体手中集中，盘活了农村土地资源，使农民获得了收益，更是顺应了我国城镇化发展和农业适度规模经营的趋势。通过土地制度的变革，更好地释放生产力发展的空间，从制度上保障了承包主体和经营主体双方的权利；在新的土地制度下探索土地征收的实现路径，需要更好地平衡国家、集体和个人的利益关系，使各利益主体得到平衡。

四、“三权分置”下的土地征收制度

(一)土地征收的法律依据

土地征收属于行政征收的范畴，是一种依职权的行政行为。我国《宪法》第10条及其他法律，都对土地征收的强制性、公益性和法定性做出了规定，体现了土地征收的法律依据，并且由于土地征收的补偿往往与土地征收创造的价值相去甚远，因而土地征收也带有着无偿性的特征。

(二)土地征收中的制度矛盾

在我国，城市建设用地的取得必须依法向国家申请。在城市扩张的过程中，为了城市发展、公共利益的需要，农村集体所有的土地转化为建设用地，必须通过行政征收的方式转化为国有土地，再由国家出让国有土地使用权。在我国目前的法律下，土地所有权的转变只能通过行政征收的唯一渠道，商业用地的取得也必然需要国家采取行政征收的行为。然而商业用地显然不属于“公共利益”的范围之内，国家对土地进行土地征收与《宪法》《土地管理法》等法律所规定土地征收的公益性的特征相矛盾，这是今后需要完善和解决的制度矛盾。

(三)土地征收中被补偿主体

《宪法》《土地管理法》等法律规定，无论是“两权分离”还是“三权分置”的情况下，对土地的所有权人，即农村集体经济组织进行补偿是毋庸置疑的。在“三权分置”的情况下，享有土地承包权的成员因为国家土地征收的行政行为丧失了其从土地上获得财富的途径，土地对其生活的保障功能丧失，因此也有权获得补偿。而在“三权分置”的情况下，还应该对经营者的直接经济损失进行补偿。[4]因此，对于土地“三权分置”，被补偿的主体就由原来的集体经济组织及其成员两种主体，增加了土地的经营主体，变为了三种主体都应该得到相应的补偿。

五、土地征收存在的问题及建议

(一)土地征收中法律制度的矛盾

正如前面所说，土地征收是目前法律中农村集体所有的土地转变为国有土地的唯一途径，为了城市商业的发展、盈利性的活动在城市自身建设用地不足的情况下，行政主体也往往会采取土地征收的途径提供土地要素，这就与公共利益的前提相违背。为了避免和解决土地征收中存在的矛盾，一方面这就需要政府在城市发展中提前做好行政规划，盘活现有建设用地资源，整合闲置、废弃的建设用地资源，树立集约用地的意识。另一方面对于我国正在进行的土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，试点区县需要审慎稳妥推进，并尽快总结土地征收的经验；全国人大在改革试点的基础上，完善相关法律、解决法律中的矛盾。

(二)土地征收中利益分配问题

土地是农民所占有的生产要素资源，是广大农民获得收入的生活来源，更是农民最基本的生活保障。在土地征收中，政府、开发商和农民之间的利益往往会存在一定的偏差，农民的利益有时容易被忽视。在土地征收中需要切实保障农民的权益，合理分配三者之间的利益，适当地提高农民的实际所得，并保障农民的生活水平不受损。另一方面，需要完善集体经营性建设用地试点工作，促进农村的集体经营性建设用地转变成为农村的资产，让农民和村集体获得更多的主动权，增进农村集体经济组织及其成员的合法利益。

(三)土地征收中的救济制度

农民在土地征收过程中法律意识淡薄，维权意识往往比较弱。在土地征收过程中，农民获取相关信息的能力不足，[5]其自身往往会面临不合法征收的现象。然而，我国在土地征收的救济过程中，农民更加倾向于上访的途径来维权，缺少行政复议、行政诉讼的维权意识。为了避免农民在土地征收中遭受利益损失，一方面政府在土地征收中需要严格进行审批，对行政征收的全过程严格监督。另一方面，需要提高农民的参与意识，了解土地征收中自己的正当权益；提高自身的维权意识，掌握必要的行政复议、行政诉讼等法定途径，即使利益受损也能依法维护自身的合法权益。