监察体制改革背景下的检察机关职能体系重塑

(四川大学 四川 成都 610207)

2018年3月宪法修正案通过，检察机关是国家法律监督机关的宪法定位并未改变，因此，检察机关的具体职能要以定位为前提，正确认识监察体制改革给检察职能带来的各种影响予以重构，增强检察机关的公正性、独立性和权威性。2018年12月4日，最高人民检察院检察长张军在出席最高人民检察院举办的第26次检察开放日活动时介绍道：“检察机关具有刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼四大检察职能，最高检正在推进检察机关内设机构改革，以实现四大检察职能的全面充分平衡发展”。

一、刑事检察

第一，刑事公诉职能。刑事公诉是各国检察机关享有的基本职能，也是我国检察机关的核心职能，监察体制改革后公诉职能的主体性地位愈发凸显，有定罪公诉、量刑公诉、程序性公诉以及违法所得没收之诉四种基本形态。刑事公诉在解构刑事审判监督权方面，要顺应以审判为中心的诉讼制度改革的要求，构建以证据为核心的刑事指控体系，加强取证指导和证据审查。在充分行使起诉裁量权方面，在建立一支高质量的检察队伍基础上，根据2012年修改的刑事诉讼法，重点保障检察官在犯罪嫌疑人没有犯罪事实不起诉、未成年人附条件不起诉、当事人和解后的不起诉三种情形下的裁量权行使。

第二，批准逮捕职能。根据《2019年最高人民检察院工作报告》显示，全国检察机关共批准逮捕各类犯罪嫌疑人1056616人，同比下降2.3%。审查批捕中对群众深恶痛绝的涉黑涉恶犯罪要秉持“从严从快批捕起诉”的方针，坚持严肃追查“保护伞”，最大限度地避免扫黑扩大化、办案下指标的问题。

第三，侦查职能。检察机关的侦查职能分为两部分，审查公安机关移送的普通刑事案件时的自行侦查权和审查监察委员会移送的职务犯罪案件时的自行侦查权，分别规定在刑事诉讼法和监察法中。值得注意的是，职务犯罪案件的自行侦查与一般刑事犯罪案件的自行侦查有所不同，应优先退回补充调查，必要时才由检察机关自行补充侦查，这是出于对检察机关变相夺回职务犯罪案件侦查权的担心。

第四，一般刑事监督职能。刑事监督贯穿于刑事诉讼的侦查、审判、执行全过程，包括：对立案侦查、刑事审判、刑罚执行和监管活动是否违法进行监督，提前介入引导侦查取证重大疑难复杂案件。

二、民事检察

民事检察职能同样贯穿于整个民事诉讼阶段，是指检察机关对法院民事诉讼活动进行一般监督，集中体现在对民事审判活动的监督。其职能内容主要包括：对生效民事裁判、审判人员的审判活动、民事执行活动的合法性进行监督。鉴于检察机关重刑事监督、轻民事监督的传统，新一轮检察职能体系务必要重视民事检察职能的设置和履行，把握好民事抗诉力求精准、严惩虚假诉讼、监督和支持法院依法执行等几个基本点，将民事检察职能落到实处。

三、行政检察

检察机关行政检察职能是指，检察机关对行政诉讼中行政机关的违法行为和行政不作为行为进行一般法律监督的职能。行政检察职能和民事检察职能存在类似的困境，即检察机关重刑事监督、轻行政监督的传统，需要强化行政检察职能内容和效果。内容方面，要加强对社会保障、征地拆迁等领域的案件的监督，施行行政非诉执行专项监督；效果方面，实时监督行政机关依法申请强制执行的情况，跟踪监督确保法院依法裁决。

据2019年2月25日最高人民检察院第七检察厅厅长张相军介绍：“2018年全国检察机关共提出行政抗诉和再审检察建议200余件，对行政审判和执行违法提出监督意见7000多件。”可以说行政检察工作取得了一些可喜的成效。但针对行政检察职能在检察职能体系中是弱项之弱项的现状和问题，为强化行政检察的地位和力度，还须采取一系列措施予以完善。一是要树立精准监督的理念，全力提升行政检察职能的质量，并加强与法院、行政机关的沟通，建立行政监督意见采纳情况的跟踪和通报机制。二是考虑行政检察专家委员会制度，对重大疑难复杂的案件邀请法学专家、经验律师等参与讨论研究、听取建议，对行业性较强的跨专业领域的行政检察案件，邀请各行业专家发表意见，以解决行政检察工作难度大、综合性强的问题。三是要加强行政检察人员整体的业务能力和专业素质，多为其创造自我提升的培训机会。

四、公益诉讼

公益诉讼制度在短短几年时间内，从党的政策经历试点纳入法律规范，说明当今中国社会对公益诉讼的需求很大，检察机关既然光荣承担了提起公益诉讼的责任就应当尽量完善提起公益诉讼的程序、范围、职能和人员配置等，以迎合国家和社会维护公共利益的需要，将其作为检察职能体系新的增长点和检察机关形象的加分项。并且，2018年检察机关履行公益诉讼职能取得良好成效，根据《2019最高人民检察院工作报告》显示，2018年共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件。

为进一步开拓和完善检察机关的公益诉讼职能，应当做到以下两点。

第一，提起公益诉讼应注意其谦抑性，即在没有其他相关主体起诉或者经检察机关督促后仍不依法履行职责时行使，把诉前实现维护公益的目的作为最佳状态。一是民事诉讼法和行政诉讼法明确规定，检察机关的公益诉讼起诉职能须在无有关机关和组织起诉的前提下履行，不可打破司法的被动性原则。二是公益诉讼案件涉及的被告多为代表公权力的行政机关，其违法履职行为既损害了社会公共利益也损害了国家利益，检察机关同时作为社会公共利益和国家利益的代表，为平衡两方面的利益，应优先选择运用法律监督职能监督侵害公共利益的行政机关依法履行职责，而提起公益诉讼作为救济手段行使。

第二，针对公益诉讼案件确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难、法律适用难，与相关行政机关执法之间的协调配合机制不畅等在实践中遇到的问题，很大程度上缘于法律规范不明确、不具体。目前，就生态环境和资源保护类公益诉讼，最高人民检察院已经会同相关行政机关从线索移送、立案管辖、调查取证、司法鉴定、诉前程序、提起诉讼、日常联络、人员交流等多个方面出台司法解释，但就行政机关阻挠调查取证、司法鉴定成本负担等问题依然存在，应当结合最新实践继续对公益诉讼这一新兴司法领域进行立法细化。