从ICPDR看跨国河流管理机制及其对中国的启示

摘 要 本文通过对ICPDR运行机制的阐述歸纳总结出其主要特点及成功经验，认识到ICPDR通过建立风险预警系统和跨国监测网络以及数据共享中心等现代技术提升河流管理的效率。作者认为，良好的河流管理需要以大国主导，各国达成利益妥协，在这一过程中也需要重视区域立法的制定以及国际法律责任。与此同时，公众参与，现代科技的运用也促进着河流管理机制走向成熟。但是，每条河流的差异性决定不同的国际河流需要选择不同的管理方式，中国可以借鉴多瑙河的成功经验，但不可以照搬照抄。

关键词 国际河流 跨国监测 多瑙河

作者简介：黄怡，武汉大学中国边界与海洋研究院，研究生，研究方向：国际法。

中图分类号：D813                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.171

ICPDR是International Commission for the Protection of the Danube River的简写，中文名是多瑙河保护国际委员会。其成立的主要依据是1998年生效的《多瑙河保护公约》，其成立之初的目标是推动生态资源和流域水体（包括地表流动水体、湖泊和地下水）的保护以及可持续利用的跨界合作 。ICPDR不仅在在水管理合作方面取得了成果，在河流管理上也有着突出的表现，因此在2007 年ICPDR被授予享有崇高声望的国际舍斯河流奖 。

尽管多瑙河实行全流域多边管理模式，ICPDR只是整体机制的一部分，但是ICPDR作为最主要的平台，为整个流域统一行动提供支撑。 ICPDR对《多瑙河保护公约》的保障以及各国合作全面执行欧盟《水框架指令》的推动意义均值得其他跨国河流管理组织借鉴学习。

一、ICPDR运行机制以及主要特点

ICPDR依据《多瑙河保护公约》成立，在近20年的运行过程中不断完善，在推动各国开发资源和环境保护方面起到了重要作用。

（一）ICPDR运行机制

ICPDR的运作目标有5个：为下一代保护多瑙河流域水资源，避免水富营养化，减少水体所含有毒物质，建立健康可持续的河流系统，减轻洪水损害。

ICPDR主要由定期会议组，常设工作组和专家组三个不同的机构组成。

定期会议组，按照规定，每年的12月，委员会会举办召开一次例行会议，会议地点多为维也纳，各缔约方均需派出不超过5名的专家代表参会。该会议组是ICPDR的决策机构，如果在质疑期内缔约方没有否决它提出的决议，那么它提出的这个决议就有着约束力，尤其是当该决议涉及财务的时候 。

常设工作组，由代表团团长组成，其下几名成员自定，主要负责对ICPDR内部运作提供行政指导。工作组每年会召开1次会议，时间通常为每年的6月份，地点在ICPDR轮值主席（每年轮流担任）所在国召开，同时解散工作组需要经过ICPDR的批准 。

专家组，委员会现下设有7个常设专家组和1个专门负责行政和法律问题的特别任务组 。

（二）ICPDR主要特点

1.与多瑙河委员会并行推动流域层次的合作

如今，多瑙河流域间的国家间合作通常是在《多瑙河保护公约》《水框架指令》和其他双边或者多边的协定框架下进行的，不同协定和计划之间的协调经验值得借鉴。多瑙河保护委员会和多瑙河委员会并行推动流域层次合作，多瑙河委员会主要负责航运管理而ICPDR侧重于国家间对水资源的保护与开发利用，这二者之间互相补充。比如在2007年，ICPDR和萨瓦河国际委员会、多瑙河委员会针对于生态保护和航运等方面开展了深入的交流与合作，并且发布《关于多瑙河流域内陆航运和环境可持续的联合宣言》 。

2.建立风险预警系统和跨国监测网络

1997年，ICPDR建立了多瑙河突发事件预警系统（AEWS），对洪水等自然灾害采用风险管理。同时为了符合这个系统的要求，参与的国家需要建立国际预警中心，来响应多瑙河及多瑙河的支流的所有应急行动 。

同时，水环境的监测与评估也是ICPDR在管理多瑙河水资源过程中的另一重点。对于规划管理中出现的一些问题，ICPDR能够通过实时监测和评估报告将其及时发现，同时还能够修订规划。多瑙河流域建立了跨境监测网络（TNMN），跨界水质监测网络刚建立的时候拥有着11个跨国界断面，到了现在已经发展到79个断面（含支流），计划最大达到900个监测断面。

3.通过现代化技术实现技术共享

ICPDR开发了多瑙河GIS系统 ，并且成立了信息及GIS专家组，通过GIS数据库的建立，来达到实现数据共享的目的。同时，不同国家的数据被聚集起来，使得ICPDR能够实时收集流域内的所需要的监测数据。如果想要为多种类型的科学模型提供数据，还可以通过国际互联网，实现在线Web GIS服务。用户可以随时登陆相关网站，获得所需要的水资源监测信息，真正体现了数据共享。

4.重视现状调查研究和规划措施分析

目前，如果ICPDR或者其成員国想要制定新的流域规划，就需要向欧盟委员会提交一份详细的流域特性的报告。在报告中要体现出影响水体的环境压力类型和水体的物理特性，同时还要分析流域管理规划中需要解决的问题，对实施措施进行经济评估 。ICPDR在颁布2009及2015年多瑙河流域管理规划之前，都对流域现状展开了调查研究，并颁布了多瑙河流域的分析报告。对于地表水、地下水的现状、人类活动及其带来的压、，保护区的调查在报告中均有体现。同时报告还对水环境监测网络和检测计划的实施情况进行了评估。

二、ICPDR以及多瑙河流域治理对中国的启示

多瑙河从上世纪80年代被严重污染的河流发展演变成为今天各国互相协作的对象，ICPDR的存在与其付出的努力功不可没。

（一）重视大国主导，利益妥协

回首多瑙河流域国际合作的历史，不难看出，大国干涉很大程度上加快了合作的进程。无论是最初的英美俄《巴黎和约》还是后来由苏俄主导的贝尔格莱德会议，都是由大国提出区域治理框架，干预流域争端，同时还提出了各国合作应当在共同使用，自由航行的原则指导下进行。在这个过程中，最先提出解决思路的是美国，而最终执行落实的是苏联。对于区域争议问题的，这些通过大国来主导争端的格局为其破解提供了思路。

中国是一个拥有众多跨国河流的国家，但是其参与跨国河流管理事务的积极程度与其大国地位并不是完全匹配。在流域各国还停留在双边合作和子流域合作阶段时，中国应该承担更多的责任，在地区合作中提出更多务实地意见。目前中国还没有加入湄公河委员会，这确实存在着一定的利益考量，但也确实不利于中国主导湄公河-澜沧江流域的开发与管理。中国应该学习英美俄当年插手多瑙河事务的积极姿态，主动推进流域各国合作，提高流域合作层次和流域开发程度，这对流域各国都是有利的。

（二）重视司法手段，积极促成区域条约

ICPDR的成立得力于《多瑙河保护条约》，ICPDR运行机制的绝大部分都围绕《欧盟水框架指令》展开，而多瑙河的自由航行制度被《多瑙河航行制度公约》所确定。协商和合作开发是21世纪以来各国在处理各种争端上最有效的方法，河流治理亦如是。

由于协商和合作，ICPDR和多瑙河委员会应运而生，并一举成为了河流跨界治理的主体。类似第三方国际组织的存在有利于督促各国执行治理措施，协调各国承担的责任。 反观具有“东方多瑙河”之称的澜沧江-湄公河，目前有重要价值的立法也就只有1995年4月5日，老挝、泰国、柬埔寨、越南四国在泰国清莱签署了《湄公河流域可持续发展合作协定》（《1995年协定》）。虽然成立了湄公河委员会这样的第三方国际组织，但是其至今未开展科学水体情况调研，没有管理规划，更没有类似《欧盟水框架指令》这种明确治理目标和要求的法律文件。这导致各国对湄公河-澜沧江的开发利用缺乏约束和限制，流域生态环境恶化。

（三）重视现代科技，加强生态环境监测与预警

ICPDR不仅成功地建立了多瑙河突发事件预警系统（AEWS）时，对洪水等自然灾害采用风险管理，而且通过建立跨境监测网络（TNMN）并定期开展联合调查 。另一方面，为完全实现数据共享，ICPDR还开发了多瑙河GIS系统，成立了信息及GIS专家组，建立了GIS数据库。通过运用现代科技，加强对生态环境监测与预警，最大化的提高河流管理的效率。

对于我国来说，如今在流域层面的生态环境监测研究方面存在着明显不足，同时对于连续时间序列的监测研究较少，无法达到支撑评估生态系统长期、动态的变化的目的 。而且目前我国还没有建立成熟的GIS系统用以共享流域环境数据和监测数据，突发事件预警机制也并不成熟。所以，我国应当在不断完善流域层面的生态环境监测网络的同时，建立长期监测机制，完善信息共享系统以及突发事件预警机制。

（四）重视和吸纳公众参与流域规划管理

ICPDR是非重视公众参与，不仅成立了公众参与专家组，而且会在管理规划草案出台后向公众发布，寻求公众意见，这一机制反向促进了多瑙河流域管理规划的顺利实施。在我国的流域规划和管理中，基本上没有公众的参与机制，公众既没有了解流域规划的渠道，也缺乏参与管理的热情。这是由于我国的流域规划和管理缺乏公众参与流域规划和管理的法律保障和专门渠道。所以，我国应当吸纳并且重视公众参与流域规划管理，使流域规划所涉及的利益相关者和规划的制订者之间能够进行充分地协商、协调，共同促进流域规划的制订和实施。

（五）重视差异，选择适合自己的管理模式

虽然本文重点阐述了多瑙河成熟的流域管理机制和ICODR这一合作平台所发挥的重要作用，但是我们也必须认识到每条国际河流所处流域的政治、经济、文化情况都有自己的独特特点。这些差异注定我们无法照搬多瑙河的成功模式，如欧盟一体化发展下的完善的地区立法以及欧盟强大的经济实力及其提供的大量经济援助。多瑙河流域合作所具有的自身条件、外部制度条件及经济条件等远远强于亚非等其他地区，所以我们应当认识到差异的存在，在选择管理合作模式的时候，充分考虑到国际河流流域和所在地区的特点及条件。

注释：

多瑙河保护国际委员会官网：ICPDR管理机构.http：//www.icpdr.org.最后访问时间：2019-01-31.

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