行政主体的演进：从统治到治理

2019-03-27陈朝东

法制与社会 2019年8期

摘要从统治到治理，是人类政治发展的普遍趋势。我国正在推进国家治理体系和治理能力现代化，这便要求行政法学应该随之发生系统性的调整，其中“行政主体”如何适应治理理论的要求成为行政法学研究的首要问题，为此从治理的视角对行政主体的概念及其范围、特征进行初步探讨。

关键词行政主体治理行政法学

作者简介：陈朝东，四川大学公共管理學院博士生，主要从事行政管理研究。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.122

一、前言

人类社会发展从个体走向集体，伴随社会分工，集体中分化出不同类型的“组织”，其中对集体起到统治与引领作用的组织逐渐成为权力中心，在不同时期对集体中的个体发挥着不同性质的作用。当今世界各国政治发展正在经历着从少数人的统治走向社会广泛参与的治理，这是人类政治发展的趋势，体现了“权力从人民中来，到人民中去”的客观规律。21世纪，“多一些治理，少一些统治”作为世界主要国家政治变革的主题，深刻转变着政府与人民的关系，深刻改变着社会组织、集体与个体的关系，深刻体现了“以人民为中心”的思想。中国也正在治理道路上积极探索与实践，党的十八届三中全会明确提出了全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” ，党的十九大报告中也提到“治理”44次，包括国家治理、社会治理、全球治理、乡村治理、政府治理、社区治理、生态环境治理、基层治理等，并明确指出了“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式” 。“治理”已经成为我国政治变革的重要工具，已经深入到国家经济社会发展的方方面面。国家治理体系主要由治理主体、治理机制、治理效果三要素组成。其中，“治理主体”与行政主体具有天然联系，一般而言“行政主体只能是组织，而不是个人”。行政主体多数情况下是指行使权力的具体组织或个人，即行政机关及其公务员，或法律法规授权其或接受委托实施公共行政管理活动的组织及人员。然而，治理理论的权威格里·斯托克（Gerry Stoker）认为，政府并非国家唯一的权力中心，非政府组织也具有成为权力中心的可能性，关键在于其行使的权力得到公众认可，这与组织机构的公私属性无关。所以，除政府以外，社会公共机构及其行为者都可以成为治理主体。可见，正如让-彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）认为，治理与统治的概念从源头上便有差异，应予以区别。从统治到治理，其发号施令或运用权威的主体已经发生着变化，传统意义下的行政主体已经越发不能体现治理视阈下的需要，对其进行研究显得尤为必要且迫在眉睫，对建构国家治理体系，认识与发展国家治理能力具有基础性作用。本文主要从统治到治理的视阈下，行政主体的界定、范围及其特征三个方面初步探讨。

二、 “主体”的概念演进

（一）哲学上的“主体”

“主体”属于哲学概念，是指具有主观精神特征的自然人。主体所表现的首要特征是具有自由意志，能实现自我表达。关于“人的主体性”是人类社会发展过程中不断认识与实践的重要主题，这关乎着人的自我认识与定位，决定着国家与个人的关系。当今世界多数国家都肯定人的主体性，如我国非常明确的“人民当家做主”。人的主体性体现了个体的独立性，具有自我意识、独立人格等;人的主体性还体现于个体的差异性，即个体特殊性，每一个个体都是独立的具有差异的个体，换言之，每个个体都是具有独立思考和行为的个体;同时，“独立性”“差异性”延伸出了人与人的关系是“自由”，个体的独立性与差异性决定了每个个体的主体性，换言之决定了个体存在的意义与价值。因此，人的主体性要求对个体价值予以充分尊重，每个人都有其存在的价值与作用，这是社会价值构成的基本单元;人的主体性要求对个人独立人格和自由意志予以认可，认可每个个体都是独立的，不属于或被属于另外的个体，每个个体都具有表达自己思想或行为的权力;人的主体性要求社会发展应以不断扩充人的自由空间为目的，每个个体只有其在思想与行为等表现形式下才能体现其独立与自由，社会发展便是要为人的主体性发展提供时间上、空间上的可能性。

（二）法律上的“主体”

法律上的主体概念首先体现在民法领域（即民事主体）。在古罗马时期，法律上出现了两种法律并存（即市民法与万民法），但是并非所有人都具有民事权利，而只有罗马市民才属于完全的民事权利主体。18世纪以后，民事主体逐步扩展到法人。正如莱昂·狄骥（L閛n Duguit）所言：“法律主体的意义一般是指可以成为主观权利执掌者的分子。”“法律”与“权利”紧密联系，“法律主体”与“权利主体”也是密不可分。17、18世纪，法理上认为权利根源于自由意志，权利主体便应来自于具有自由意志的个体;自由意志是享有权利的基础，一个不具有自由意志的个体是不能享有权利;由此，“权利”为“法律”与“自由意志”之间的关系搭建起了桥梁，法律主体应该以自由意志为基础。所以，法律成为法律主体自由意志的集合，也成为影响法律主体表达其自由意志的工具。所以，近代法学认为，“人的权利的存在是对人的尊重，源自于对人的自由意志的尊重” ，法律不是为了约束人的自由，而应该保护每个人的自由，并创造更大的、更多的自由，因此每个人都具有自由权，法律应该尊重人的自由权，并由此建构出复杂的社会权利体系。所以，法律的进步空间便是在扩充人的自由空间。

（三）政治上的“主体”

政治上的主体概念是以哲学上的主体概念为本质，由法律上的主体概念为基础，其首先表现为个人在政治上的独立地位予以肯定，追求政治权利与政治自由。进而，使得“国民主权”受到现代民主国家的承认，民主国家得以建立与发展。民主国家尊重个体的政治主体地位，尊重个体在法律允许的范围内享有并行使各项政治权利，尊重个体追求政治自由、實现政治目标、达成政治目的。“国民主权”是将人在政治上的主体性置于中心，让个人的政治主体性、法律主体性与哲学主体性统一起来，让人民意志与国家意志统一起来。政治主体只有通过行使政治权利才能实现其所需的价值，所以，国家发展与政治主体性的实现程度密切联系，个体的自由意志是实现国家意志的基础，国家意志是个体的自由意志的价值取向，其中，个体作为自然人的自由意志应体现法律主体性的要求。

（四）行政上的“主体”

“主体”的概念逐步从政治领域渗入到行政领域（即行政主体）。行政主体作为行政法律制度的重要范畴，无论在大陆法系的法国、德国，或在普通法系的英国、美国，都采用了行政主体制度，他们认为行政主体是行政组织的法理基础，是一种法律技术，使行政活动具有统一性、连续性。 20世纪80年代末，国外行政主体理论传入我国，最早出现于《行政法学原理》《中国行政法学》，主要基于行政法学界研究行政组织变化及行政诉讼实践的需要。 90年代中期，大多数行政法学教材都介绍了“行政主体”相关内容，逐步形成独特的行政主体理论，相关研究也已成为行政法学研究行政组织的主流。

伴随20世纪90年代“治理”在西方社会科学的盛行，我国也逐步引入治理理论并流行于社会科学各领域。改革开放40年来，治理理论逐步渗透到我国行政管理各方面，使得我国从一元治理到多元治理、从集权到分权、从管制到服务。治理与统治有共性和差异，二者“主体”的差异集中表现在统治主体只能是政府权力机关，而治理主体可以是政府组织、非政府组织，或政府与民间联合形成的组织。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代，传统视域下的行政主体应该进行系统性调整，尤其是从法理角度进行基础性、根本性调整。这便要求行政法学与行政管理的学科衔接，尤其是治理科学的发展，全面深入可持续的进行系统性研究，以适应新时代我国经济社会发展的需要。

CNKI中以“‘行政主体并含‘治理”为主题关键词搜索得到924条结果。如图，自1995年相关研究出现，直至2003年后相关研究逐步增长，尤其是2012年党的十八大以来研究持续增加，显示出了越来越多学者关注治理视角下的行政主体。根据关键词网络共现图可知，行政主体、行政权力、公共行政与治理之间都有较为明显的联系，并且治理、非政府组织等均直接或间接的与行政法有联系，行政执法与公众参与也有明显的联系，这都说明行政主体的研究开始关注治理，或者说治理视阈下行政主体已逐步引起行政法学学界的重视与关注。

三、行政主体的概念及其范围

“行政主体”的概念来自西方，我国较早认为“行政主体是一个法律概念”。从法律上看，行政主体是行使行政权力、实施行政职能的组织，并负担所产生的权利、义务和责任的主体。这种表述源自法国对行政主体的界定，明确了行政主体的形式为组织，以及所具有的权力，强调了行政职能及职务。日本学者将行政主体界定为行政权的归属者。这明确显示出了行政主体与行政权的关联，一旦成为行政主体那么其便应该具有行政权;反之具有行政权的组织（或个体）也应该是行政主体。德国学者认为，行政主体是指在行政法上享有权利和义务，具有统治权，并可通过设置机关行使权力来实现行政任务的组织。这种表述突出了一种权力中心，即“统治权”与“机关”，强调了行政主体具有产生行政组织机构的权力，而实现行政目标、达成政治目的是行政主体行使权力的出发点与落脚点。我国学者张树义认为，行政主体是指享有行政职能，能以自己的名义行使国家行政职权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能对外承担行政法律责任的组织。这强调行政主体与国家权力的关系，并突出了行政客体（即行政相对人）作为被影响方的地位，这显示了自上而下的行政主客体关系。大陆法系国家的“行政主体”范围主要包括国家、地方行政团体及其他行政主体。

我国学者已逐步关注治理理论与行政法学的关系，从治理视角开始探讨行政法学。首先，治理视域下治理主体应向多元主体转变。王瑞雪认为治理主体应从政府组织扩展到非政府组织，如跨国公司、企业、社会组织等，关注治理网络中不同主体间的互动协商与合作;行政法基本原则在约束行政机关的行政行为之外，也应该扩展到更多承担公共治理任务的主体，尤其是广泛的非政府组织。 “治理主体”是国家治理体系中首要环节，有学者认为国家治理体系的主体是“六位一体”（即党、政、企、社、民、媒） ;也有学者认为国家治理体系的主体主要包括党委、政府、司法、社会组织及个人。其次，“公权力”是非政府组织成为行政主体的基本前提。杨向东对非政府组织的行政法定位进行相关研究，认为政府组织的权力来源于法律法规等授权或委托，非政府组织的权力也来源于法律法规等授权或委托，因此非政府组织也理应具有一定的行政权力;政府的行政具有国家性，其是国家意志的体现;非政府组织的行政具有社会性，其是人民意志的体现;国家意志与人民意志具有共通性，即公共性。所以，政府行政与非政府行政共同构成了公共行政，非政府组织只要是为了实现公共性，其所具有的权力便是公权力，那么非政府组织便应该纳入行政主体的范畴。所以，我国行政主体资格理论存在缺陷及分歧，问题解决的关键在于进一步发展行政主体理论，使非政府组织也能纳入其中，使得政府组织与非政府组织都成为行政主体的重要组成部分，同时非政府组织的决定及行为应该受到司法审查权的规范。最后，行政组织立法应不断发展以保障治理体系的建立与完善。金国坤认为行政组织法不仅是政府内部的结构法，也是协调党政群关系，体现共同治理的治理主体法，这便要求“党政群”三者共同纳入治理主体的范畴，都是行政组织法的约束和规范对象。因此，不断优化组织结构的行政体制改革中，应充分体现新时代治理理念的发展要求，通过行政组织立法来确立社会组织的行政主体地位，加强社会参与、公民参与的政治角色与作用，为党委领导、政府负责、社会协调、全面参与的治理体系提供法制保障。可见，行政主体的界定不再只是针对政府组织，还包括非政府组织，乃至构成公众的个人。政府主体与非政府主体作为行政主体上具有相似的本质，正如美国行政法学家丽莎乔丹等学者认为，非政府主体一旦承担公共任务，其本质是与政府主体类似的。

四、行政主体的特征

传统的“行政主体”具有四个特征：其一，行政主体只能是组织，而不是个人。其二，行政主体享有并行使公共行政权力。其三，行政主体是能以自己的名义行使行政职权的组织。其四，行政主体是能独立承担责任的组织。这些特征都明显具有统治的影子，并不适应当前国家治理体系的构建，应积极调整以适应时代发展的需要。主要包括三个方面：

首先，行政主体忽略了私人主体，以及个人的“公共性”;应回归哲学、法律、政治上的主体概念，重构行政主体。传统行政主体的特征突出了行政组织的地位，而忽视了社会组织及个体的地位。高秦伟对私人主体的行政法义务进行研究，在认同私人主体承担行政任务（既包括非政府组织，也包括营利性组织甚至私人）的基础上，认为应该对私人主体施加某些行政法上的义务，这便是对私人主体的行政地位予以认可，但同时也要注意规制过度影响民营化带来的收益，以及私人主体在行政过程中对因缺失责任机制而侵犯公民合法权益的问题。同时，个人不仅是个人的个体，更是组织的个体、公众的个体。因此，关于“行政主体”的反思与发展应该重新回到哲学上主体概念的本质探讨，从法律上、政治上的主体为基础，“行政主体”应该充分体现个体的自由意志，这是建构国家意志的基础单元，同时“行政主体”与“非行政主体”的区别在于“公共性”，以及维护公共性所行使的“公权力”，而不是政府与非政府的差异。只要为了“公共性”而形式公权力的组织或个体都应该成为行政主体。

其次，在法理上不能为自己的行为独立承担责任的组织或个体不具备主体资格。有学者对行政权社会化的边界进行研究，明确行政与社会的关系以及社会参与行政、行使行政权的范围，尤其对行政权社会化后的责任承担及界定中的立场问题进行探讨。行政权社会化是一个权力由“政府独占”到“社会共享”的过程，这不是简单的政府分权、授权的问题，而是政府将公民委托其行使行政权力的部分又适度的还给公民，其目的不在于推脱和推责，而在于政府意识到国家发展、社会进步不是政府自己的事务，而是每一个公民的责任。“行政权力”本质上来源于人民，人民意志、国家意志集中体现为法律，法律委托给政府的权力，这部分权力应该根据人民意志来行使，当然可以归还给人民来行使，但是前提是必须依据法律来行使，行使权力的特点应该是“公共性”。“治理”便是要让包括政府与非政府在内的组织与个体一起行使治国理政的权力，一起承担国家发展、社会进步、人民幸福生活的责任。国家治理的好坏不仅仅是政府的责任，也是每一个合法公民的责任。这是基于每一个合法公民都是独立的个体，都具有對自己行为承担责任的权利与义务，这也是行政权社会化过程中能够共享给社会的基础条件，政府不仅可以释放权力，社会个体和组织也可以承接权力。

最后，行政主体范围扩大需要政府不断健全、完善，社会不断进步、发展，从而使政府行政职能发生转变，行政权力与责任向社会转移与共享。行政主体不是随意扩大的，从统治到治理也非一蹴而就的，正如集权统治时期如何聚集每一个个体的权力也经历了人类社会漫长的发展过程;同样，如何将政治集中的行政权力又还给社会大众，必然也是需要一段时间，尤其是需要政府不断健全、完善，从统治的定位与作用转变为治理的定位与作用，社会也应该从被统治的服从走向广泛维护公共性的参与。换言之，政府是否准备好了权力转移与职能转变，社会是否准备好了行使行政权力与参与治理、承担责任？行政权社会化也是责任民营化或社会化的一种现实需要，正如詹中原认为，民营化政府责任并不会造成政府角色的消失，而只是减少;民营化的成功必须建立在一个健全的政府功能基础上，同时也必须建立在一个健全的社会共识与广泛行政能力的基础上。政府民营化并非削弱政府行政权，而是要将其功能不断健全、完善，在此基础上具备让非政府组织及社会参与的条件，否则政府将失去其行政地位，社会将面临不稳定。所以，政府不断健全的同时伴随行政主体范围扩大，其行政职能应有相应调整，以实现非政府组织及社会的广泛参与。国家虽然可以从自己的给付责任中解放出来，但取而代之承担可能是监督责任或保证责任或组织化责任等。所以，政府责任转移，反而是促进更广泛的权利获得与责任分担，国家应建构出足以实现此种责任的规范结构，既要确保私部门能带来全面并符合质量的服务来满足公益要求，又必须顾及参与私部门的利益来实现公私部门的互谋利益。综上所述，从统治走向治理，行政主体最突出的特点便是政府职能转变，尤其是责任转移与社会共享，让社会承担起国家治理、社会发展的责任;在此过程中，社会角色转变同样值得引起重视，没有充分行政认识与能力的社会承接必然引起治理失败与社会动荡。

五、结论

我国正在深化行政体制改革，从统治走向治理的过程中，行政法学存在一定的滞后性，尽管有学者对行政法学相关领域的社会化、民营化进行研究，但是关于治理理论视域下的行政法学研究还很少。关于治理视域下行政主体的变化具有基础性，应该成为新时期行政法学研究的重要问题，就当前研究趋势看值得引起学界重视。因此，尽快明确治理理论与行政法学之间的关系，明确新时代行政主体的概念、范围及其特征，对行政法学系统性调整具有重要意义。治理理论视域下，行政主体概念、范围都应有所变化，从只有政府组织走向了既有政府组织，又有非政府组织，应该是能够维护“公共性”，能为自己的行为独立承担责任的组织或个人。政府如何有效激发社会参与、公众参与，关键在于肯定社会非政府组织及个人的行政主体地位，这也是政府职能转变的前提;也只有这样，政府权力与责任才能同步转移给社会及大众。同时，社会各界（尤其是非政府组织与个人）对治理认识及相应能力也必然成为影响行政体制改革的“点睛之要”，将决定着权力与责任转移后的行政效果与治理成效。

注释：

俞可平. 论国家治理现代化.北京：社会科学文献出版社.2014.2，3，20，79-80.

中华人民共和国政府. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.http：//news.cnr.cn/native/gd/20171027/t2017102 7_5 24003098.shtml.

姜晓萍. 行政法学.四川大学出版社.2013.45-46.

格里·斯托克，华夏风. 作为理论的治理：五个论点.国际社会科学杂志（中文版）.1999（1）.19-30.

让-彼埃尔·戈丹，陈思. 现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识[J].国际社会科学杂志（中文版）.1999（1）.49-58.

黑洛尔著. 范扬等译.法哲学原理.商务印书馆.1996.132.

狄骥著. 钱克新译.宪法论.商务印书馆.1959.

康德著. 沈叔平译.法的形而上学原理：权利的科学.商务印书馆.1991.37.

王名扬. 法国行政法.中国政法大学出版社.1989.41，39.

张焕光，胡建淼. 行政法学原理.劳动人事出版社.1989.