农村宅基地闲置凋敝问题及其对策研究

穆鹏云

摘 要：随着我国经济社会的不断发展，在日益城市化的过程中，农村宅基地闲置凋敝的问题日益凸显。由于制度、政策、经济、文化等各方面的原因形成了农村宅基地闲置凋敝问题，这一问题极大地影响着我国农村经济社会的发展，同时也造成了资源的极大浪费。因此，要重视农村宅基地闲置凋敝问题，从各个方面努力去盘活这些被闲置的隐形资产。

关键词：农村;宅基地;闲置凋敝;现状;原因;对策

中图分类号：F323.211      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）02-0016-02

作为一个农业大国，土地对我国政治、经济的发展极为重要，因此我国土地制度的发展受到了各方的关注。近年来，连续几年的中央一号文件都提及了关于农村宅基地制度的改革，从2015年以来“三块地”改革试点工作的不断推进，到2018年国家最新发布的中央一号文件中明确提出要深化农村土地制度改革，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，都使人们越来越认识到农村宅基地的闲置凋敝问题的严重性和盘活利用的重要性。

一、农村宅基地闲置凋敝现状及问题

农村宅基地在《土地管理法》中是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。关于农村闲置宅基地，许多学者都曾对其进行了深入的探讨，但是并无统一的概念界定。农村闲置凋敝宅基地一般是指由于多种原因造成农村宅基地及宅基地上所建房屋在长期或一定时期内处于闲置未利用的状态。当前，我国农村闲置凋敝的宅基地已经成为了一个严重的问题。

我国农村宅基地闲置凋敝的数量很大。许多学者都对农村宅基地的闲置率进行过调查，其中，李剑阁在对全国2 749个村庄进行调查后认为，宅基地闲置率为10.4%;苗清在调查研究后提出闲置荒废宅基地比率为20%;2004年中国土地勘测规划院地政研究中心在对四川省双流县中和镇新民、朝阳、化龙三个村进行调研后得出宅基地闲置率为14%。由此可见，当前我国农村闲置凋敝宅基地在农村宅基地总数中所占比率较大，闲置凋敝现象严重。同时，农村宅基地闲置凋敝现象呈地区性差异。在多次调研后发现，农村宅基地闲置凋敝现象与其所属地区的偏远程度有着密切的联系，农村闲置凋敝宅基地随着地区的偏远而不断增加。此外，农村宅基地的闲置凋敝率与这一地区的经济发展也有着一定的关系。

一些问题也伴随着农村大量闲置凋敝宅基地的存在而产生。首先，土地资源的浪费是闲置凋敝宅基地的问题之一。随着城市化的发展，城市不断向外扩张，在城市化的建设中对土地的需求量不断增加。同时，由于我国经济社会还处于高速发展的状态，所以在未来的几十年中，城市建设对土地的需求将会只增不减。然而，在许多农村出现大量宅基地的闲置凋敝问题，尤其是在偏远的山区，一些废弃的宅基地几乎不知所踪。这些闲置凋敝的宅基地如果无法在一定时期内得到很好的利用，就极容易造成土地资源浪费。其次，农村宅基地的闲置凋敝直接影响着村容村貌。由于农村有的宅基地长期无人管理，破败不堪，有些房屋甚至已经倒塌一半，严重影响村容村貌，在某种程度上影响着农村的卫生整洁，不利于给当地农民营造良好的人居环境。此外，闲置凋敝宅基地的增加也给农村的安全形成隐患。同时，一些农民有可能会因为閑置凋敝的宅基地产生纠纷。

二、农村宅基地闲置凋敝的原因

近年来，我国农村宅基地闲置凋敝的问题越来越突出，而形成农村宅基地闲置凋敝问题的原因有许多，主要体现在制度、政策、经济、文化等方面。

第一，宅基地制度方面。农村宅基地制度包括农村宅基地所有制、农村宅基地使用制度、农村宅基地管理制度。随着社会经济的不断发展，现有宅基地制度与现实发展存在一些不相适应的地方。首先，农村宅基地流转难。我国农村宅基地制度建立之初是为了保障农民的住房，所以农村宅基地农民只有使用权，同时在现有宅基地制度下，禁止农村宅基地的流转，因此一些闲置凋敝宅基地很难进行流转，最终造成资源的浪费。其次，宅基地产权关系不明。我国农村宅基地制度规定农民对宅基地只有使用权，所有权归村集体拥有。但在现实中，农民一旦申请获得宅基地，就几乎没有在其本人迁出或离开后将宅基地归还给村集体的行为。此外，农村宅基地闲置凋敝现象严重的原因还在于宅基地的管理制度不完善。在大多数农村，农民拥有宅基地以后，宅基地的具体使用却无人监管，这就造成许多宅基地在闲置以后也没有依法收回，只是一直处于闲置凋敝的状态。同时，宅基地审批过程不严格，形成“一户多宅”的现象。

第二，经济方面。农村宅基地闲置凋敝问题在一定程度上与我国经济发展有着密切联系。首先，人口的城市化。改革开放后，我国城市化不断发展，大量农民进入城市成为农民工。一些农民为了更好的生活条件、教育资源、卫生保障而选择将农村的家迁入城市，在城市定居，不再回农村，这就导致农村的房屋长期闲置直至倒塌凋敝;而另一些农民则是在农忙的时候回村务农，农闲的时候进城打工，这就造成了宅基地上的房屋在一定时间内的闲置，即季节性的闲置。其次，农民经济收入增多，开始建房兴业。改革开放后，尤其是取消农业税后，农民的经济收入得到提高，许多农民开始新建房屋，他们往往在交通便利的地方重新建房，而建房后仍保留原来的老房，这就造成了老房的闲置凋敝。

第三，政策方面。三农问题一直是国家最为重视的问题之一，所以多年来国家实施了生态移民搬迁、采煤沉陷区搬迁、新农村建设、合村并居等多项惠农政策，这些政策使许多居住在危险和条件较差地区的农民搬迁到交通便利、基础设施完善的地方定居，改善了他们的居住环境，使其能安居乐业。但是，在此之后地方政府却没有对原有宅基地进行重新规划利用，导致这些宅基地常年无人管理，最终房屋倒塌，造成凋敝现象。

第四，文化方面。中国独特的传统文化是农村宅基地闲置凋敝问题产生的原因之一。首先，长子继承观念。在中国的传统观念中，父辈的财产在老人们逝去之后由长子继承，而当他们去世时大多子女都已经结婚并拥有新的宅基地，其子女并不会将从父辈那里继承的宅基地归还村集体，所以就产生了“一户多宅”。其次，我国传统上儿子多的家庭，在儿子成年结婚时要重新建房，这就导致同在一个户口上的一家人拥有多处宅基地。

三、对策建议

农村闲置凋敝宅基地的盘活利用不仅有利于农村社会经济的发展，也有利于对土地资源的优化整合利用，要使农村闲置凋敝宅基地得到有效合理的利用，需从以下几方面入手：

第一，深化农村宅基地制度改革。解决农村宅基地闲置凋敝问题的关键在于农村宅基地制度本身。从2015年开始的“三块地”改革试点，到2018年提出的关于探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，这些都是关于宅基地制度改革不断深化的表现。推动农村宅基地制度改革，首先，要明确产权，明确农民对农村宅基地只拥有使用权，村集体拥有所有权。其次，应该逐步建立合理的农村宅基地流转机制。在坚持农村宅基地集体所有的前提下，国家应该对原有的限制农村宅基地流转的相关法律进行修订，适当允许农村宅基地进入土地交易市场。最后，强化农村宅基地的管理机制建设。应明确在农村宅基地审批、利用、退出等过程中政府和村集体的作用，使各主体单位在各环节都对宅基地起到监管作用。

第二，建立有效的资金保障机制。农村闲置凋敝宅基地的盘活利用工作将需要大量的资金支持，如果没有有效的资金保障，这项工作将难以进行。首先，通过“增减挂”来解决资金问题。可以通过指标交易来获取进行宅基地盘活利用的资金，这样不仅可以增加农民的收益，也可以使宅基地用起来。其次，通过捆绑涉农政策来解决资金问题。可以将国家当前正在进行的精准扶贫、乡村振兴、生态移民搬迁等多项涉农政策与农村闲置凋敝宅基地盘活利用结合起来，这样有利于资金的有效利用，也有利于闲置凋敝宅基地问题的解决。最后，政府财政支持。闲置凋敝宅基地问题的解决不仅有利于农民，同时对国家农村、农业发展至关重要。所以，要想有效解决农村闲置凋敝宅基地问题，就要努力从各方面筹措资金。

第三，建立合理的闲置凋敝宅基地盘活利用机制。解决农村闲置凋敝宅基地问题首先要对现有闲置凋敝宅基地进行盘活利用。盘活利用闲置凋敝宅基地，就是要使这些闲置土地资源利用起来。农村宅基地盘活利用要始终坚持宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜建则建的原则，坚持维护广大农民的合法权益的原则。在农村宅基地盘活利用的过程中，首先要对凋敝闲置的宅基地及房屋进行确权，在确权之后要对凋敝闲置宅基地进行重新的规划设计，根据宅基地的实际情况选择适合的盘活方式。

第四，调动多主体积极性。在使这些农村闲置凋敝宅基地利用起来的过程中，一定要调动发挥多主体的作用。首先，政府要发挥主导作用。由于农村闲置凋敝宅基地的盘活利用是一项重大的工程，关系着我国农村宅基地制度的改革，而且在许多方面都涉及到国家政策问题，因此政府在此过程中必须要发挥其主导作用，积极地协调农民、市场与土地的关系。其次，要积极引导农民参与其中。农民作为农村宅基地的使用者，他们在农村闲置宅基地的盘活利用过程中起着至关重要的作用。要让农民在思想上认识到闲置凋敝宅基地问题的严重性，增强宅基地的权利与权力意识。可以通过一些奖励措施鼓励农民积极自愿地将闲置宅基地退出，可以积极引导农民自愿、自发地将自家的已闲置凋敝的宅基地合理利用起来。此外，在中国特色社会主义市场经济下，要引导市场在农村闲置凋敝宅基地盘活利用中发挥其积极的作用。只有各主体积极配合，才有利于宅基地闲置凋敝问题的解决。

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