城市管理综合执法应急管理工作存在问题研究

(天津师范大学 天津 300003)

随着社会的发展，公民的利益和权利意识不断增强。随着公民权益意识的日渐提升，在管制型城管模式的不断作用下，执法过程中的冲突是日积月累的结果。城市管理综合执法当中矛盾冲突的双方，利益诉求并不一致，很大程度上执法相对人受基本生存需求的驱动。执法部门以“便于管理”为原则，从时间与空间两个维度上限定了城市辖区内社会组织和公民个人的行为方向和活动空间，使相对人表达愿望、要求权利的机会大为缩小，导致利益受损，产生剥夺感和心理挫折感，是这类冲突事件的重要诱因。

加强城市管理综合执法应急管理工作的意义。一是城市管理综合执法工作要坚持“以人为本”的价值取向，尊重大多数市民的意愿；把服务民生当成工作的最高目标，融入城市管理的每个环节，实现商户满意、市民理解、多方参与、市容改观的多赢局面。二是有利于进一步规范城市管理执法行为。预警是应急管理工作的第一道防线，处于“前哨”的地位，是实现政府从被动型应付突发事件向主导型防范突发事件转变的重要前提。三是有利于提升城市管理执法效率。在复杂多变的背景下，要求城管工作者在行使其及时雨，要能够审时度势、灵活及时的处置，从而果断地解决问题，提高行政效率。四是有利于提升政府公信力，重塑城市管理执法新形象。通过理性的思考对法律原则及精神的理解来确保执法成效，才可以扭转城管工作者在人们心中的形象，构建良好的和谐社会。

一、预防机制不完善

(一)信息沟通不畅、协调指挥不力。由于城市管理现行体制的特点，部门联动差，条块分割现象严重，分兵把守、各自为战，应急协调不力，资源整合能力与快速反应能力都较弱。应急事件应对往往需要跨部门通力合作，目前，涉及城市管理的应急管理工作涵盖综合执法、市容环境、环保、环卫、园林、公安、工商、客管办等各部门，它们互不隶属，存在部门分割、条块分割、职责不清、管理脱节、协调不力的问题。①例如，对于城市管理综合执法的冲突事件，如何统一行动、统一调配、相互配合，事先各部门常常缺乏协调。在应急体系建设上，特别是在信息通讯、资源整合、应急队伍等方面，存在资源闲置、互动力差等问题。虽然启用临时性指挥机构虽可在一定程度上弥补这些缺陷，但由于缺乏经常性的沟通磨合，在危机状态下仍然容易出现衔接不够协调困难反应迟缓等问题。不仅在责任、规范方面缺乏统一的标准和要求，在信息平台分析、综合评估、预测预警方面都有很大的欠缺。

(二)公众参与程度不高，防范风险能力弱。目前不少城市的政府部门、非政府组织和公众，都以为应急管理工作是政府和专业人员的事，对社会参与城市应急管理重视不够，缺乏必要对风险的防范和应急处置的教育、培训和演练，社区和组织的应急意识、风险防范、主动参与程度都十分薄弱。例如，在城市管理执法过程中，信息不对称、对城管部门公信力的下滑是造成冲突的直接原因，矛盾关系紧张、缺乏信息对称共享、信任度低，冲突往往一触即发。

二、预案的可行性、有效性不足

(一)应急预案千篇一律，缺乏可操作性。城管执法领域内，应急预案大多在短时间内迅速形成，多数预案的制定主体事前并不具备预案制定的技能和经验，只是以文字为主，以省、市级预案为参考模拟而成，所以各地预案从形式上看都和上级的预案如出一辙，有着“大而全、大而空”以及“一级抄一级、上下同布局”的缺陷。这导致有很多执法应急预案内容简单，篇幅短，更多的是颇具原则性的话句，没有实际措施描述，不易操作。而检验一个预案是否可行，最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。如果一个预案难以操作或者操作过程不顺畅，那就难以起到应有的作用，也无法达到制定预案的目的。

(二)预案演练不到位。一是通过演练，应急预案的各部分或整体是否能有效地付诸实施可以得到检验，应急预案的实施效果可以得到验证，应急措施面对可能出现的各种紧急情况的适应性和针对性、应急通讯的可靠性、应急人员的协同性、应急准备工作的充分性均可得到实际演练的检查和证实。只有通过应急演练，才能真正地发现预案中存在的问题，才有可能对需要改善的地方进行修改和完善，才能确保编制的应急预案更加符合客观实际情况，其可行性和实效性才能得到提高。二是通过公开的演练，不但使执法机构人员掌握了应急应对的知识，还能在冲突发生前暴露预案和程序的缺点，辨识出缺乏的资源(包括人力和设备)，有助于避免突发事件来临时的相关资源不到位的问题。通过提前演练，各相关部门和系统可以各司其职，保证在最短的时间内发挥其职能，提高整体应急反应能力。

三、预警响应不到位

在执法领域，先进科学技术手段的运用还很不足，通过数字化平台建立监测预警系统，收集分析各种信息，进行风险评估和预测还在初步阶段。在建立预警发布渠道、设施和程序，及时通过媒介公布风险信息方面，缺乏应急管理有经验的组织人员，缺乏对执法人员的危机应对技能培训，导致方案不能落地，空有一纸规划，缺乏在突发事件状况下实际应付能力和心理承受能力。

四、执法的现实困境

(一)执法理念陈旧。客观地讲，目前我国城市管理执法观念仍是陈旧和保守的，以命令控制的高权行政为手段，重处罚而轻管理，重管制而轻治理。②这种理论之下的城市管理综合执法遇到诸多难题，一方面，城管部门的执法手段单一，执法简单粗暴所引发的暴力抗法的事件层出不穷；另一方面，城管部门的执法阴力大，而且往往难以得到相对人和社会公众的理解，城管执法的社会认可度低，执法的成效不甚理想。

(二)执法成效欠佳。城管执法并未完全体现服务行政的理念，执法交通低下，公众认可度低，一部分执法扰民，暴力执法与暴力搞法的事件屡见报端。行政相对人往往用“抢”来形容城管执法，这是因为城管执法对行政程序的忽视，为了执法简单快捷，引发行政相对人的不满，甚至引发流血冲突。城管与相对人的矛盾冲突，从某种程度上来说，是城市“面子”和摊贩“肚子”的矛盾。政府希望展现城市优美的环境和市容市貌，而摊贩需要通过摆摊维持续生计，城市一味追求“面子”而不顾摊贩的“肚子”，势必造成相对人对执法行为的抗拒，甚至不惜暴力抗法。

总之，将法的原则性和灵活性结合起来，不断探索、总结城市管理工作的规律和方法，通过理性的思考对法律原则及精神的理解来确保执法成效，扭转城管工作者在人们心中的形象。让执法监督在阳光下运行，规范城市管理执法行为、规范执法过程，重塑城市管理执法新形象。

【注释】

①王佃利.城市管理转型与城市治理分析框架[J].中国行政管理,2006,(11).

②郭正林.城市管理创新导向：从政府管理到公共治理[J].城市管理,2004,(1).