我国民办养老机构“用地难”问题的协同应对

(中央民族大学 北京 100081)

一、“老龄化”与养老“用地难”

《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，60岁以上为老年人。预计到2020年，我国的老年人口将达到2．43亿，2025年将突破3亿，那时，我国60岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%，65岁及以上老年人口比例将达到14%左右，进入到深度老龄化社会。这意味着我国社会结构会随着老年群体的增加而发生改变，由此将引发相关服务和产业的需求，并带动养老事业的发展壮大，给市场带来发展机遇，引发新的经济增长点和社会福利提升。人口和社会经济发展水平已经迫切需要养老机构的相应发展，为老龄人口提供服务，满足老龄人口需要，涵盖衣、食、住、行、医以及精神文化等方面需求越来越要求养老机构在基础设施和配套服务上做出更大的便利性改进。

但是养老机构自身的特殊性使其生存发展与政府政策密切相关，体现在养老机构发展与政府政策的衔接上。老龄化社会问题复杂，涉及面广，老龄群体的生活质量会影响到社会的稳定。老龄问题解决的好坏反映了一个社会的文明程度。我国人口众多，城乡差异、地区差异明显，老龄群体中还存在保障程度的差异。我国 “跑步进入老龄社会”是很多人都能看到的现实。有限的公办养老院资源，远远不能满足群众的需求。国家多次提倡鼓励民办养老院发展，弥补公办养老院资源不足的状况，而部分民办养老机构的发展在当下的行政体制下也是困难重重。

近些年来，民办养老机构发展的速度也并不快。我目前，一个公认的现状是，中国养老服务设施普遍存在用地难题。一方面，一些养老服务设施虽然地处城区，但由于用地限制，缺乏扩建或改造的余地，导致出现床位少、空间少、入驻需要排队的现象，远远不能满足市场需求。另一方面，由于缺乏规划保障，许多养老服务设施不得不建在位置偏僻、交通不便的郊区，不同程度地存在入住率低、效益低等问题。第三，民办养老服务设施基本上无法取得划拨用地，只能通过出让的方式获取，结果过高的地价使得大多数民间资本望而却步，严重影响了养老服务设施的供给。

二、协同治理与养老“用地难”

协同的主要涵义在于协调多个不同资源或者个体，使其能共同完成某一目标的过程或能力。罗斯朗认为，治理主体的关系在实践中有多种可能性，可以是协商、互助、合作等正向的关系，也可以是矛盾、冲突、疏离等负向的关系。各个主体之间的正向关系多用协同治理来表达。进一步来说，协同强调的是治理主体的关系范畴，指涉的是不同的主体为了实现一致的目标而采取共同的行动。协同治理的过程即寻求有效治理结构的过程，在这一过程中，各个利益主体建立在信任的基础上，开展广泛的合作。本文所研究的民办养老机构用地难的问题，正是多方复杂的社会因素所导致的，各种利益矛盾迟迟难以缓和，问题的整治得不到有效落实。在协同治理的指导下，有利于探求解决之道，推动社会各方的共同努力，为民办养老机构的用地难问题寻求良方。

三、“用地难”的协同应对

从社会治理角度看，目前社会养老工作主要是政府的单向推动，即使政府通过购买服务的养老工作，其背后依然是政府。如各地的养老院、老年公寓、康复中心等服务机构，不仅服务对象有限，很大意义上看还是政府的意志力与推动力在起作用，其间协同合作的特征不明显。针对社会养老问题的特殊性，需要从协同治理视角，通过整合、协同制度性支持与康复性、专业性、技术性扶持等多种手段来构成一个系统的实施体系。

(一)政府加大制度供给

要解决养老用地难的问题，主要还需要政府加大引导力度和支持力度。其一，政府应当加强制度保障。做好社会调查工作，充分了解现有的养老机构用地难的现状，了解背后的各种复杂的影响因素，着力推进政策制定和规章制度的出台实施，有效的规范各部门的责任、规范市场行为。其二，政府要适度的给予部分运行艰难的养老机构以资源上的扶持，推进对民办养老机构公共资助，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老机构。

(二)官民监督一体化

“政策一大堆，落实难到位”，是不少养老机构在创立、运行中面临的窘境，因此加强监督管理是极为关键的一步。可以建立起养老院等机构及从业人员黑名单制度和准进、退出机制，实施监管信息常态化披露，但是对于做得好的养老机构应当予以表扬和支持，随时关注养老机构的需求让政府在安排新增用地指标时适当向养老领域倾斜，有序的、适度的扩大用地供给。

其次，鼓励和加强社会监督。在缓解“用地难”方面，2013年的国务院意见就责成国土资源部尽快“制定支持发展养老服务业的土地政策”。民政部相关负责人也同时表示，随着支持发展养老服务业的土地政策的出台，养老方面的土地供应瓶颈有望逐步破除。但是要真正在地方不断落实还是需要社会力量多加强监管和积极反映情况。目前，迫于社会的监督机制的压力，已有部分地方将对养老机构的建设用地供应情况纳入地方绩效考核的指标之列，这是一大改进，也值得在不同地方政府间因地制宜的推广。只有，政府相关部门和社会公众力量担当起应有的监管责任，政策才能真正落地生根，破除养老建设用地难的问题才指日可待。

(三)民间组织的捐助

民间组织应当正视民间的养老机构的用地难问题，自发的承担公民社会的义务，为养老机构进行慈善资金资助、建设资源捐助，主动提供建设服务、寻找建设用地，为养老机构设施建设用地提供实际的帮助。也可以整合闲置资源，将城镇中废弃的厂房、医院等，事业单位改制后腾出的办公用房，乡镇区划调整后的办公楼，以及转型中的党政机关和国有企事业单位举办的培训中心、疗养院及其他具有教育培训或疗养休养功能的各类机构等，经过一定的程序，整合改造成养老机构、社区居家养老设施用房等养老服务设施，使老年人就近就获得养老服务，建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的多层次养老服务体系。