“后补贴”背景下新能源汽车推广应用的监管机制研究

(四川省社会科学院 四川 成都 610072)

一、问题的提出

2016年12月，国务院印发《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》。“十三五”规划明确要大幅提升新能源汽车和新能源的应用比例，实现新能源汽车规模应用，尤其是全面提升电动汽车品质和性能，提升市场竞争力。为保障新能源汽车在我国汽车行业广泛应用，中央和地方政府出台了诸多补贴政策，新能源汽车出现“井喷式”发展。然而，“试水期”的补贴力度大，使政府承担了高额补贴费用，而且诱发了生产销售企业骗补获利，企业自主研发积极性降低，不利于提高新能源汽车性能，进而影响消费者市场。自2013年9月，我国不断调整补贴政策，呈现分阶段退坡趋势，我国新能源汽车补贴政策进入“后补贴”时代。

“后补贴”背景下，国家对新能源汽车产业的补贴逐渐降低，着力淘汰缺乏核心技术和创新技术的汽车生产企业。在“后补贴”背景下，补贴政策退坡是必然趋势，政府将着力于监管职责，避免监管缺失。如何发挥政府监管，实现新能源汽车产业良性竞争的监管目标是“后补贴”背景下的主要问题。

本文认为，“后补贴”背景下，应加强政府监管职责，同时，大力强调行业自律和企业自治，构建以政府监管为主导，行业自律、企业自治相结合的监督机制。虽然各国在国情、经济实力、资源状况等方面存在差异，但补贴方式、政策体系、政府监管、法律保障等方面仍有规律可循。因此，本文将立足于本国国情，借鉴域外规制方法，试图在 “后补贴”背景下，提出我国新能源汽车推广应用规范化发展的对策建议。

二、推广应用的监管现状分析

(一)推广应用阶段的监管现状

在新能源汽车推广初期，国家对生产、销售企业及购买新能源汽车的消费者进行高额补贴。然而，随着补贴金额的提高，进入新能源汽车产业的企业增多，国家高额补贴政策易诱发“骗补”现象。我国曾有5家新能源汽车生产企业妄图通过非法手段骗取国家财政专项补贴，涉案金额达到10亿元。

为规制财政补贴的申领发放，我国监管呈现出以下特点：

1.开展新能源汽车行业的专项督查、核查活动。2016年初，财政部牵头组织核查新能源汽车推广应用补贴资金的使用管理情况，核查范围包括25个省市，共计90家新能源汽车企业。核查结果上报后，国务院及相关部门对违反规定的企业进行了处罚，甚至吊销了严重违规企业。此次检查活动虽然有效整治了企业违规使用政府补贴的现象，但抽查活动消耗了大量执法资源，加重了国家财政负担。

2.利用信息化手段形成系统性的监管平台。目前对新能源汽车行业的日常监管处于耗费大量的人力、物力现场检查阶段，与新能源汽车产业智能化、信息化、网络化的特点形成鲜明反差。工信部正牵头搭建中央政府、地方政府和汽车生产企业三级监管网络平台，利用信息化手段实现新能源汽车充电、运营状态的实时监控。同时，建立整车和电池一致性抽检制度，以遏制新型“骗补”情况。2016年11月，工信部装备工业司发布《关于进一步做好新能源汽车推广应用安全监管工作的通知》，要求各地建立新能源汽车的地方检测平台，并与国家监测平台相衔接，实行不定时抽检制度。

3.发挥行业监管的重要作用，形成监管合力。新能源汽车行业协会以及行业主管部门研究新能源汽车技术标准，积极制定新标准，开展产品一致性抽查等行业自检制度。

(二)政府监管缺失的原因分析

1.补贴政策的内容不完善，企业“骗补”成本低

分析新能源汽车补贴政策的规定可知，补贴政策执行中的主体责任和问责机制尚未落实，出现行政部门权责严重不对等情况，导致行政机关权力寻租，企业“骗补”。部分补贴政策因设定、调整阶段的任意性而影响市场正常运行。2018年，《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》生效，补贴政策内容有所完善，提高了技术门槛要求，并且对行驶里程进行分类。然而，企业造假成本低、法律威慑不足，企业套现补贴等骗取补贴行为并不会因为补贴额降低而减少。

2.产业推广忽视环保价值

补贴政策对新能源汽车发展具有引导和驱动作用，但政策的应用缺乏法律强制性规定，未能完全发挥法律应有的调控功能。新能源汽车是一种发展前景广阔的环保型绿色交通工具，逐渐被消费者熟知，但也暴露出潜在的问题。例如，新能源汽车动力电池能否安全回收处理、循环利用，动力电池回收处理不当而产生重金属污染等问题。然而，我国设立新能源汽车补贴政策的目的侧重于促进该行业的推广与发展，却弱化了对绿色环保价值的应然追求。在促进绿色消费市场良性运行方面，我国立法缺乏有针对性的法律规定和具有可操作性的实施细则，法律法规的制定明显滞后于市场发展。

3.补贴政策地方化倾斜

目前我国新能源汽车产业的推广应用呈现“区域化”的特征，地方保护导致分割市场等不公平竞争现象，加速了该新能源汽车产业不均衡发展。推广应用新能源汽车的城市相应推出了有利于本地产业发展的补贴政策，因此，在推广名录上对本地生产企业有所倾斜，不仅不符合公平公正原则，亦阻碍了其他生产企业进入本地市场。据此，全面推广并加强区域间市场互通成为发展新能源汽车产业的内在需求。

4.企业社会责任不足

新能源汽车产业是我国战略性新型技术产业，研发和生产成本高。补贴政策的“退坡”和监管缺失，无疑影响了新能源汽车生产企业积极性。某些城市实行汽车限购、限行制，针对新能源汽车推出不限号、免费停车位等便利规定，引导消费者购买新能源汽车。然而，我国新能源汽车生产技术尚不成熟，消费者维护成本高，补贴政策可能使生产企业产生惰性，不利于产业长足发展。例如，缺乏售后跟踪评估，未形成完备的动力电池回收利用体系，导致投入使用车辆的潜在问题难以解决，企业社会责任名不副实。

三、完善新能源汽车推广应用的监管机制

(一)以法护航：完善政策法规体系

一是加快制定《财政补贴法》。目前，新能源汽车财政补贴以政策为表现形式，但制定政策的主体没有相应立法权限，使得新能源汽车的财政补贴制度缺乏法律制度的支撑。因此，应制定《财政补贴法》，通过专门性立法规制补贴的条件、申领发放、评估等内容。第一，规制行政行为，防止政府权力滥用。第二，规制行政相对人，对“骗补”等违法行为加以防范与惩戒。第三，完善补贴政策的上位法依据，《财政补贴法》还应在行政主体补贴政策的制定、施行等方面，对补贴政策的制定、实施、评估、退出机制等内容进行顶层设计，明确有关主体的职权和职责，促进新能源汽车补贴政策的科学化、合法化。

二是推进相关政策法规之间的协同配套。在加快制定《财政补贴法》的基础之上，应着力于制定新能源汽车产业的行政法规。如制定《新能源汽车补贴条例》、《新能源汽车财政补贴实施细则》，同时，加强与《税法》、《金融法》、《预算法》等法律法规的衔接，并对现行补贴政策中经过市场考验具有可行性的、架构科学合理的部分加以吸纳借鉴，促进新能源汽车补贴法律制度进一步完善。此外，应当加强新能源汽车补贴政策与其他公共政策的协同，合力实现新能源汽车产业综合治理效果。例如，将充电站等基础设施建设纳为新能源汽车财政补贴政策重点，对新能源汽车充电企业、充电场地业主加大补贴力度，推进新能源汽车产业的可持续发展。

(二)严格把关：完善绩效评估机制，建立健全监管机制

完善对新能源汽车企业受领补贴后的绩效评估机制。新能源汽车产业是一项相对系统、复杂的工程。绩效评估机制通过收集新能源汽车财政补贴政策在执行中的信息数据，并通过量化评估，提出具有专业性、针对性的解决方案，对执行过程中出现的偏差进行修正，增强补贴政策的可操作性，有利于提升政策效率，实现执行新能源汽车财政补贴政策的社会效果。为此：一是确立绩效评估目标。绩效评估目标是预算制定部门制定合理预算的基础，也是直观反映新能源汽车产业财政补贴政策效果的标准。二是科学监督绩效评估。从预算与资金用途两方面，以预算决策、预算执行、项目决策、资金使用、财务管理、项目管理、项目绩效完成情况为对象进行动态性、阶段性的跟踪监督，并形成绩效评估监督报告，及时纠正不足，以督促评定，也为日后总结经验、公开信息提供必要的材料。三是健全评估事后审查机制。应对新能源汽车补贴政策绩效评估结果依据、使用目的、主体等标准进行科学分类与整合，最终形成评分或评级的绩效评估报告，并公示。公示后，限定一定期限收集相关主体的反馈意见，并将反馈意见进行整理汇总，对确有问题的情况进行处理。

完善政策补贴执行中的多元监管机制，共同打造公开透明的监管平台，破除地方保护主义桎梏。第一，监管主体方面。监督重点由事前准入监督转向事中、事后监督。以补贴政策的落实情况为抓手完善事中阶段的日常监督机制，加强事后抽检监督，推动实现“双随机一公开”、企业年报公示制度全覆盖。第二，行业协会方面。不断完善新能源汽车行业协会自律管理制度，推动新能源汽车行业标准建设和基础设施建设，规制新能源汽车“骗补”行为，以充分发挥行业协会的服务职能。一方面，行业协会及时向会员传递补贴政策信息，另一方面，发挥政府与新能源汽车企业的桥梁作用。行业协会可以有效传达政府补贴政策并督促企业落实，也可以向政府反映补贴企业诉求，进行沟通协调。此外，新能源汽车行业协会还应协助政府执行补贴政策，为补贴政策的调整提供资料数据与建议。第三，社会监督方面。为便利消费者针对有关企业在补贴政策上违法、违规问题的揭发检举，地方政府在补贴政策具体实施过程中，应拓宽监督渠道，公开举报电话或设立网络监督平台。

(三)双轮驱动：加快公平竞争审查，建立市场化发展机制

对补贴政策的申领发放实行公平竞争审查。新能源汽车产业蓬勃发展的同时，仍然存在着补贴政策地方保护、市场壁垒的问题，影响市场竞争秩序，不利于形成国内新能源汽车统一大市场。因此，新能源汽车财政补贴政策的公平竞争审查制度的重要性凸显。根据2018年下半年新能源汽车地方补贴政策政府对于财政补贴的补贴对象、补贴标准、补贴程序、补贴范围、补贴条件等具有较大的选择权，所以在公平竞争审查中，应避免政府对于以上内容的确定出现选择性、倾斜性，以性能、技术为导向，而不是以注册地、地方税收贡献为导向。此外，一方面，确保审查主体的权威性；另一方面，还应保证审查的广泛性与公开性，通过论证、听证、征求意见等方式广泛听取意见，强化人大代表、司法机关的审查作用，弥补政府内部审查的不足。

推动建立市场驱动机制。新能源汽车这一战略新兴产业做大做强，最终还是要建立市场化的长效机制，发挥市场的决定性作用。对此，应加快推进双积分政策：第一，积分目标上，充分借鉴美国加州出台零排放汽车计划的优势经验，每两年定期进行政策例行审查，广泛吸纳多方主体意见，从经济、环境等方面对双积分政策效应进行多角度、全方位的评估，动态调整积分目标与积分政策，确保新能源汽车产业健康发展；第二，积分依据上，用销量取代产量作为新能源汽车的积分依据，让市场这只“无形之手”检验新能源汽车产产业；第三，适用范围上，推动实现同一企业乘用车和商用车的积分核算，激发新能源汽车企业积极性。第四，制定积分转让、交易等工作细则，推动建立新能源汽车积分交易平台，促进市场机制早日形成。

(四)彰显责任：落实企业主体责任，发挥凝聚协同效应

一是科学确立新能源汽车企业信用评价标准。一方面，完善信息系统交流机制与大数据公共服务平台，制定统一的新能源汽车企业信用标准，推动信用评级并根据信用评级结果进行分类监管，完善守信激励和失信惩戒机制，对诚实守信的新能源汽车企业予以表彰，对失信企业进行披露。另一方面，依法查处存在骗补行为的企业。不仅要承担相应的民事、行政乃至刑事责任，还应对其进行曝光，并通过“黑名单制度”在一定期限内限制其市场准入，甚至完全禁止进入市场，以提高违法成本，加强法律震慑力。

二是强化企业主体责任意识。新能源汽车企业应充分利用新能源汽车财政补贴的政策红利，顺应“后补贴”时代补贴政策退坡趋势的背景，以市场和创新为导向，加大技术研发投入与力度，在掌握核心技术的基础之上不断加强技术创新，兼顾生态环境目标，持续提升产品市场竞争力。同时，以互联网为依托，走多元化、科技化、可持续发展道路，深入推进品牌战略，努力打造自主品牌。

三是配合其他主体进行补贴政策监督。首先，通过搭建内部网络数据库平台对企业产品性能指标进行跟踪，动态监控，定期跟踪反馈，信息分类整理，及时发现并妥善解决问题。其次，可以对接中央、地方的信息数据大平台，接受监管部门、行业协会和社会公众的监督。最后，对于补贴发放后，新能源汽车企业可通过提交资金使用计划书、定期报告项目进度等方式向政府进行汇报，政府可根据情况进行评分或评级，以严格限制后续的补贴发放。