治理理论视阈下的残疾人社会融合策略研究

2019-03-26

福建质量管理 2019年7期

(江南大学法学院江苏无锡 214122)

一、我国残疾人现状及社会融入障碍

根据第二次全国残疾人抽样调查数据推算，中国目前各类残疾人总数为8296万人，占全国人口总数的6.34%；全国有残疾人的家庭户共7050万户，占全国家庭户总户数的17.80%；其中有2个以上残疾人的家庭户876万户，占残疾人家庭户的12.43%。有残疾人的家庭户的总人口占全国总人口的19.98%。有残疾人的家庭户户规模为3.51人。残疾人群体的福祉问题，是民生问题的短板，正如十九大报告中所指出的，我们要发展残疾人事业，加强残疾康复服务。我国残疾人具有总量大、分布广的特点，作为我国的公民，他们享有和我们普通人同样的权利，但是在现实生活中，由于种种原因限制，他们的权利常常难以实现甚至受到侵害。与欧美等发达国家相比，我国残疾人总数多，但在社会生活中，却很难见到残疾人的身影。这不难看出，在我国经济社会日益现代化的今天，残疾人的社会缺位却非常严重。经研究分析发现，残疾人融入社会面临着来自政府、社会和其自身等多重阻碍因素。

(一)来自政府的阻碍因素

在处理残疾人问题的时候，政府僵硬的行政方式无形中就成为了妨碍残疾人融入社会的一大因素。具体表现为以下几点：

1.政府对自治组织过渡干预

根据2003 年民政部、中国残联等14 个部门联合下发的《关于加强社区残疾人工作的意见》指出，要按照社区组织建设的要求,依托社区居民委员会,建立社区残疾人组织。2005 年8 月11 日国务院残疾人工作协调委员会批准的《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见》再次重申,加强基层残疾人组织的建设,要“城市抓社区,农村抓乡镇”,在社区成立残疾人协会。

许多地方在建立残疾人协会的时候，没有依据自治组织的组建原则来建立，而是通过政府行政的手段，直接加之于残疾人群体。比如，残疾人协会的主席由居委会主任或副主任兼任，残疾人组织的管理由本来就人手不足的居委会负责，缺乏残疾人群体的参与。因此，残疾人协会在残疾人群体中的认可度不高，他们只当它是政府部门，与他们无关，残疾人协会名存实亡。

2.补贴政策不够精确

对于贫困残疾人，政府给予的政策优惠和补助力度是很大的，但是在实际执行中，限于政府补贴政策的“一刀切”标准，以及在政策执行过程中基层人员的贪腐行为，导致很多真正需要帮助的困难残疾人无法得到政府补贴，生活条件难以改善。

3.表达诉求渠道缺失

我国残疾人群体虽然数量较多，但由于其自身条件的局限，残疾人群体影响力弱，话语地位缺失，缺乏向外界表达诉求的合适渠道，导致政府和社会无法及时了解并满足残疾人的需求。此外，残联及政府部门由于行政式的工作方式以及工作人员数量不足的限制，无法去及时主动、深入地了解残疾人群体的需求，从而导致政府在解决残疾人问题时都有很大的滞后性。往往是在某一问题特别突出，引起社会关注之后，政府才意识到去采取行动解决残疾人的需求。

(二)来自社会的阻碍因素

由于残疾人群体在社会生活中的缺位，导致社会上大部分人对残疾人群体的固有“残废”观念仍未改变，不能将他们视作是和普通人一样拥有平等权利和地位的合法公民，从而使得残疾人在社会生活中得不到应有的尊重与平等的待遇。同时，残疾人群体作为弱势群体，社会对其给予的帮助少之又少。来自社会方面阻碍残疾人社会融合的因素有以下几点：

1.社会观念陈旧

目前，社会对残疾人群体并未给予充分重视。虽然政府出于各种目的为残疾人修建了一些基础设施，然而，这些设施在实际投入使用时，要么成为摆设，处于闲置状态，要么被社会大众以各种方式所占用，残疾人群体并没有机会去使用。同时，由于社会上广泛存在的对残疾人的陈旧观念，导致残疾人外出时，总会遭到异样的目光。这对残疾人来说，会造成心理上的阴影，甚至会伤害到他们的自尊心，导致其从心底里抵触外出、疏远社会。

2.不公平待遇凸显

“就学就业”作为社会生活中的两大重点内容，是每一个人社会定位和提高社会地位的基础。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》实施以来，特殊教育进步明显。但一些地方仍出现这样的情况：将国家专门为特殊教育而建的学校改为普通学校。部分地方对特殊教育的地位认识不足，没有给予充分的重视，没有认识到特殊儿童享有和普通儿童同样的受教育权，仅仅将其视作慈善事业。在部分开展融合教育试点的学校，残障学生也遭到了其他学生及家长的歧视，甚至出现了辱骂、驱逐等校园暴力。此外，为了获取残联及政府的专项补贴资金，部分职业技术学校只拿项目，不认真办事，他们往往是随意招来少数残疾人学生，草草了事；而且在培训时，政府优惠政策里面提出的各种待遇，如改善饮食，残疾人学生都难以享受到。

3.辅助器具价格昂贵

残疾人群体大部分本身就是家庭经济条件较差的，而他们要进行正常的生活必须使用辅助器具，但是目前，国内的辅助器具价格昂贵，即使是在政策补贴以后，其价格仍然远远超过残疾人群体的经济购买能力。

残疾人群体由于身体障碍，生活不便，只有借助于辅助器具，才能帮助他们逐渐融入正常的生活。轮椅等基本辅助器具对于残疾人而言，就如同鞋子对于健全人一样，是基本的需求，需要根据不同用途，选择购买不同的器具，然而，大多数残疾人面对价格高昂的辅助器具，实在无力承担。因此，他们只能选择价格相对较低、功能单一的辅助器具，用以维持正常生活所需。这严重阻碍了残疾人群体步入社会，参与正常的社会活动。

以上这些心理障碍，有的是因伤病致残的残疾人所特有的，有的则是所有残疾人群体所共有的。这些心理因素是导致其自身无法融入社会的重大阻碍。

二、社会治理与残疾人社会融合的关系

(一)治理理论的含义及其与残疾人社会融合的内在联系

史柏年主编的《社区治理》一书中指出，治理理论的含义包括以下4点：

(1)治理主体上，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体、力量和运动构成的复杂网络结构；

(2)治理基础上，超越国家权力中心论，国家发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；

(3)治理方式上，既实行正式的强制管理，又有行为主体之间的民主协商谈判妥协，既采取正统法规制度，又使所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施约束；

(4)在治理目的上，各行为主体在互信、互利、互存的基础上进行持续协调谈判，参与合作，求同存异，在满足各行为主体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

(二)治理理论促进残疾人社会融合

据指出，治理理论具有以下五个论点：

(1)治理是指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。

(2)治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点。

(3)治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。

(4)治理之行为者最终将形成一个自主自治的网络。

(5)治理理论认为，办好事情的能力并不存在于政府的权力，不在于政府下命令或运用权威。

在解决残疾人问题的实践中，我们发现，在治理理论指导下，残疾人问题将得到更好地解决。具体如下：

(1)切实解决残疾人群体的合理需求，是党和政府的政策要求，也是各种社会公益组织所切实关心和希望实现的目标。

(2)在帮助残疾人群体恢复功能、融入社会的过程中，政府当然负有不可推卸的责任，同时作为社会公益组织及其他社会团体，帮助残疾人融入社会也是他们的价值追求。

(3)我们从以往的“帮残助残”实践中，能够发现，任何一项政策的实施都依赖权利的运行；同样，在治理理论的视角下去助力残疾人融入社会，也需要依赖权利的运行，才能够通过各种项目的审批。

(4)实践证明，残疾人群体问题的解决，不是单靠政府行政手段就能完成的，它需要政府、社会组织、残疾人群体的相互合作与协商。

三、治理理论视角下的融合策略研究

接下来将以上述治理理论为基础，探讨如何助力残疾人融入社会，实现平等的权利与地位。

(一)通过自治消除政府阻碍

根据治理理论，达到成功治理的治理方式，既需要实行强制的正式管理，也需要行为主体之间的民主协商谈判妥协。以往单靠政府行政来解决残疾人群体的问题，总是会出现各种弊端，是因为缺乏与残疾人群体的互动协商。因此，为了更好地解决问题，要鼓励残疾人群体积极参与协商。这里，特别指出残疾人协会作为残疾人自治组织，在促进残疾人融入社会，破解来自政府阻碍中发挥的重要作用。

1.依据自治原则重建协会

残疾人协会作为残疾人群体的基层自治组织，应该严格按照自治原则来组建。只有这样才能达到自治的目的，才能发挥协会应有的作用，协助政府解决好残疾人群体的福祉问题。

由于残疾人群体本身能力欠缺，完全靠其自身来组建协会是缺乏可行性的。因此，政府与社会的指导、协助是必不可少的，但是，绝对不能过度干预。正确的做法应该是，社区派专业社会工作者去指导社区残疾人，按照自治原则重新组建残疾人协会，与其共同完善协会的章程及组织架构。此外，社区及社会工作者还应在尊重和充分考虑其自身意愿的基础上，持续协助残疾人处理协会事务，帮助其培养管理能力。在其有能力进行自我管理后，逐步减少对协会的干预。

2.依据“摸底”情况制定补贴标准

以往政府“一刀切”的补贴标准常常难以达到预期的帮助效果，导致部分困难残疾人群体难以得到政府补贴，生活仍旧困窘。因此，从上而下统一的标准，是不适合的，需要做出改进。

本文提出的改进措施是，社区和残疾人协会深入调查残疾人群体的家庭情况，摸清残疾人的“底”，而后根据本地的经济状况与调查所得的详细数据，划分一个补贴标准，而后向上级政府提交调查报告，申请补贴资金。上级政府在审查通过后，下发资金，并派人员跟进项目，监督资金的使用情况。

3.发挥自治功能主动与外界沟通

残疾人群体限于自身条件的阻碍，无法通过普通渠道向政府和社会表达诉求，从而导致其与政府和社会的隔阂。因此，作为残疾人群体自治组织的残疾人协会，应当代表本社区的残疾人，向居委会及上级政府表达诉求，向社会表达心声。团结力量大，残疾人协会应充分发挥自治组织自我管理、自我服务、自我教育的功能，积极主动的代表残疾人群体发言，让社会和政府更多地了解残疾人群体的真正需求，让政府和社会真正理解残疾人群体的真实状况。

(二)通过合作消除社会阻碍

因为社会生活的缺位而导致社会对其的负面印象仍未改变，从而更不利于其社会地位的提升，因此，改善残疾人群体在社会生活中的面貌，是亟待解决的问题。根据治理理论，各行为主体为了达到共同的目的，要在互信、互利、互存的基础上进行持续的协调谈判、参与合作、求同存异。要改善残疾人群体在社会中的固有印象，需要社区、社会、政府以及残疾人群体之间的互动与协作。

1.传播新残疾人观

首先，要在社会上传播新型残疾人观。所谓新残疾人观，是指把残疾人看成是能够参与社会财富创造的同健全人一样具有公民权利的人。政府、社会、残疾人协会以及残疾人群体要协同合作，共同做好宣传工作。政府和社会负责教化大众，向社会宣传新残疾人观；残疾人协会与残疾人一道，通过提高自身的能力，积极参与社会活动，让社会重新认识残疾人。只有这样，社会大众才能够从心底里认可并接受新残疾人观。

其次，要为残疾人群体步入社会“搭桥铺路”。目前，我国大部分城市都已铺设便于残疾人出行的基础设施，只是在残疾人社会生活缺位的情况下，社会大众为了自己方便，私自占用了残疾人专用通道。这种现象阻碍了残疾人群体融入社会，参与社会经济活动。因此，需要政府、社会与残疾人协会一同合作，向社会宣传为残疾人让道。政府与社会要花大力气规范、维修现有的残疾人基础设施，同时，根据具体情况，新建残疾人专用通道。残疾人协会则要通过招募志愿者，并深入社会生活中，协助政府和社会，指导并协助社会大众自觉为残疾人让道。

2.加强执法与监督

政府给予残疾人群体的众多优惠，总是在实践推行的时候难以落实到残疾人群体身上，这其中，最大的问题是缺乏有效的监督机制；社会对残疾人群体的种种不公平行为，在很大程度上，是一种侵犯残疾人群体合法权益的违法行为，这是执法力度不够的表现。因此，要加大执法力度，强化监督机制。要达到这一目的，还是离不开政府、社会、残疾人协会的共同合作。

3.优化社会服务机制

辅助器具价格昂贵，导致很大一部分残疾人群体因难以负担费用，而克制消费，尽量选择廉价的辅助器具，因而导致功能受限，不便外出。政府、社会、残疾人协会应积极应对这一问题，为残疾人群体融入社会提供良好的条件。

社区与残疾人协会应主动联系社会相关企业以及其他慈善机构，共同协商为残疾人提供一个分期购买平台；此外，政府应出台优惠政策，鼓励更多企业参与其中。借助这一平台，残疾人群体能够根据自己的需求与意愿去购买各种所需的辅助器具，从而鼓励其更多地走出去，接触社会，甚至从事社会经济活动，进而通过其自身努力提高其社会地位。这对残疾人群体融入社会将起到示范、促进作用。