推动我国传统城镇化向新型城镇化转型的公共政策研究

(西南交通大学 四川 成都 610036)

一、城镇化与传统城镇化

(一)城市化的概念

城市化是一个国家经济结构和工业化的社会演变形式，是一个国家经济和社会发展水平以及文明程度的主要标志。城市化不仅仅是城乡人口结构的转化，而且是伴随着工业化进程，经济和人口的重心向城市转移，城市在国家经济社会生活中的地位和作用逐步加强的一个过程。城市化的核心在于城市要在和谐有序发展的前提下成为国家经济社会生活的主要载体。

(二)我国城镇化过程中的问题

1.户籍制度影响城镇化的深度。在推进城镇化的过程中，农民进入城镇后，其农民身份并未转为居民身份，不能享受城市居民的各种社会资源。

2.城市规模不合理扩张。土地城镇化与人口城镇化不相适应，其速度远远超过人口的城镇化速度，使一些城市出现“空城”现象，造成大量土地资源的浪费。

3.城镇化的成本过高。房价的飞涨使大量投机性资金进入房地产市场，进一步提高了房价及土地价格，增加了城镇化建设过程中的成本。

(三)传统城镇化

传统城镇化是指过去那种简单的依靠楼房的增多、规模的扩大、粗放式发展的城镇化，它只是形式上的城镇化，只是盲目扩张的城镇化，而不是完全的城镇化。

二、新型城镇化

(一)新型城镇化含义

“新型城镇化是以人为核心的城镇化，必须和农业现代化相辅相成”。本文中将新型城镇化简单的总结为关注公平和效率的城镇化。新型城镇化在发展理念上有一个根本的转变。

(二)新型城镇化的基本要求

追求公平和效率的有机结合是新型城镇化的基本要求，在城镇化发展的各个领域都要遵循自然秩序，首先自然秩序本身就包含了一种自然法的公正性，这种公正性能够保证公正观的树立。树立“程序公正，机会均等”的公正观，在此前提基础上进一步创新能够实现公正和效率的具体制度，以及支撑制度的法制基础和框架。

(三)新型城镇化的三大支柱

1.法治框架。法治框架的含义在于权力非有个人控制，能够避免人治。同时法治又可以保证制度的作用并无特殊情况，适用于普遍。

2.公正透明的竞争性市场机制。新型城镇化仍然是城镇化，仍然依赖市场配置资源去提升资源利用效率，竞争性市场机制的建立不仅能够规范市场主体行为，而且能够对政府越位进行规范，优化政府职能。

3.城市治理。城市治理并非往日所说的城市政府治理，而是城市多主体参与治理，城市多中心公共物品供给。治理的概念应用在城镇化进程中能够避免城市发展过程中的非民主化倾向，避免逼农民上楼此类现象的出现。

三、政府现存公共政策与新型城镇化发展目标的矛盾

(一)公共政策意识导向

政策观念滞后。新型城镇化与传统城镇化最大的不同在于新型城镇化是人的城镇化，强调以人为本，强调社会、经济、文化、环境、政治的协调和综合发展。不再片面追求经济的发展和城市规模的扩张，核心是可持续发展，要把信息化技术创新作为重要推动力，关心环境的保护和承载力，注重社会的和谐，主张以市场为主导，政府来引导的模式。

(二)公共政策制度制约

1.城乡二元结构制约新型城镇化的发展。一是计划经济时代形成的城市户口与农村户口的二元户籍制度阻碍农民的市民化进程，虽然现在社会人口流动很大，农村绝大多数劳动力都涌向了城市，但是农业转移人口难以在城镇落户，无法顺利实现身份转变。而新型城镇化就是要实现人的城镇化，就是要把农村人口转变为城镇人口，实现人的市民化。二是城乡有别的二元社会保障制度，让流动频繁的农民很难异地报销“新农合”、“新农保”等各种社会保险，输出地与输入地之间的衔接制度没有完善。农民工虽然人在城市，但是却享受不到城市居民的社会保障服务。

2.农村土地制度改革不能适应新型城镇化发展的步伐。土地制度改革是提高城镇化质量的重要举措。目前的农村土地制度规定，土地所有权属于集体，农户拥有一定期限的承包经营权，但是农民个人不能进行土地的买卖和私有化，土地流转方面还存在很大的制约性。

3.公共服务政策具有很强的城市偏向。新型城镇化的一个基本内容就是提升公共服务的供给水平和平均质量，实现城乡公共服务供给均等化.我国城市具有政策上的偏向优势，造成城市资源极大程度上优于乡镇。

(三)公共政策规划制定

政策规划目标不明确。整体规划、区域规划和专项规划等方面的统筹和衔接不够，没有形成分工明确、科学合理布局的城镇发展体系和空间格局。同时由于地方领导的个人色彩和换届时间，政策的连贯性往往较弱。

四、公共政策改革方向

(一)建立政府主导、市民参与的政治模式。政策在执行之前必须先征得民意的许可；规范和约束政府行为，弱化行政干预力度，当好“服务员”；学习和运用现代经营城市理念，解决城镇化的土地供给、融资供给和环境保护等问题；不断完善城镇功能，引导各市场主体通过合理有序的竞争，提供质优价廉的服务。

(二)改革城乡二元户籍制度，完善人口管理制度。新型城镇化要真正实现农民到市民的转化，要制定合理的农民。转化市民的政策，完善落户条件和社会保障制度，让新进者享受和市民同等的社会服务。

(三)整合城镇体系，全面调整行政区划。落实省直管县体制，由省级政府直接领导县级政府，使市级政府和县级政府在法律上具有平等地位，改变以往领导与被领导的关系释放县级城市和县城的潜力，带动乡村的发展，促进城乡一体化；三是控制大中城市的发展规模，改善部分城市人口膨胀以及城市病严重的问题，使大城市、中等城市、小城市协调发展。

五、结论

新型城镇化是稳增长、促转型、惠民生的内在要求。城镇化通过大量的人口转移城镇人口，收入的提高可以提高消费水平，城镇规模的扩大可以带动城镇基础设施建设投资增大。如果改革幵放前的经济增长主要是依托人口红利的话，那么在我国将要进入老龄化社会后，人口红利逐渐消失，经济增长的关键就需要找到另外一个驱动要素也就是通过制度创新来释放增长活力。在推进城镇化过程中，相应的推动户籍制度、土地制度、财税制度、社会保障制度等公共制度和公共政策改革，一定可以激发市场经济的创造性，促进产业结构转型升级，提高国内产业的核心竞争力和产业链条分工层次。