关于推动精准扶贫的财政政策研究

(浙江财经大学 浙江 杭州 310018)

2013年11月，习近平总书记在湘西走访时，第一次提出“精准扶贫”。习近平主席于2015年再次强调，中国在今后的扶贫工作中一定要坚持走精准扶贫的道路。自此，我国新一轮扶贫工作的基本战略定为了精准扶贫。在当今如此复杂的社会背景下，对财政扶贫政策进行细致的研究，具有重要的理论与实践意义。

一、精准扶贫的概念

精准扶贫是一种新的扶贫模式，它是相对于从前那种粗放型的扶贫模式而言的，具体情况具体分析，根据各贫困地区的不同状况，通过科学的方法对扶贫对象进行甄别，然后帮扶、实施管理的扶贫模式，解决扶贫问题。简而言之，就是针对特定对象，特定手段来解决扶贫问题。

二、精准扶贫现存问题的原因分析

(一)预算约束体系不规范

对于精准扶贫工作来说，加大财政投入是一个最为直接和有效的手段。然而在现实的工作中，财政扶贫资金的有限性是精准扶贫工作无法回避的一个问题。对贫困地区而言，地方财政收入较少，他们无法在自身的财政收入中，募得足够的资金用于扶贫，因而在一些基础设施和公共服务的供给方面投入相对不足。因此，上级所下拨的财政扶贫资金数目的多少，尤其是如何让有限的财政扶贫资金花在刀刃上并发挥最大的效用，都将对精准扶贫的结果产生直接的影响。而在当前我国现行的财政体系中，针对预算的约束还不充分，并且欠缺对财政扶贫资金的审查评议，财政扶贫资金的作用不能得到充分有效的发挥。

(二)财政投融资渠道不完善

实际上，扶贫资金只靠各级政府部门的拨款是远远不足的，必须获得来自社会上的资本力量的支持，只有将民间资本变为扶贫资金，精准扶贫工作才可能取得应有的成效。然而，尽管各级政府一直致力于扩大对贫困地区的投入，但由于贫困地区投资环境相对较差、扶贫项目规模相对较小等原因，民间资本进入扶贫领域的积极性不高，从而制约了民间资本参与到精准扶贫的工作中来。另外，由于贫困地区经济的落后，即使是像小额扶贫贷款、扶贫贴息此类的扶贫资金，偏好的也往往是那些经济基础与发展能力都优异的对象。这样一来，金融资本参与精准扶贫的积极性也不高，这就使得扶贫资金的募集陷入困境。

(三)财政支出结构不合理

这些年来，虽然地方财政的支出规模不断扩大，但增加的主要是在基础设施建设方面。而在具体扶贫的工作中，对贫困人口更关注的教育、就业以及创收活动等方面的投入却不足，缺少对贫困地区产业发展的支持和贫困人口实用技术的培训。在精准扶贫资金的使用上，到村到户的补助资金投入相对不足。而这个问题实质上就是在精准扶贫的过程中，政府明显存在短期的突击式行为，重“输血”而轻“造血”，没有从根上完成对贫困地区的扶助。

(四)财政转移支付制度不科学

从2015年开始，为了协调各类地区的均衡发展，中央财政进一步扩大了对贫困地区的转移支付规模。但这样是远远不够的，政府要进一步加大对贫困地区基础设施建设的投入，以及重点投入涉及民生的工程项目。现实的情况是，现在的贫困村往往是“空壳村”，即大量青壮年劳动力离开村庄，涌入城市。事实上，贫困地区要实现稳定的脱贫必须要有产业的支撑，没有一个完整的，成熟的体系支撑，对实现长期脱贫不利。尽管中央2015年的专项扶贫资金接近2011年的两倍，但是专门致力于发展特色产业的资金仍然不足。

三、推动精准扶贫的财政政策建议

(一)加强对贫困地区的财政预算监督

首先，要努力将财政预算作为“约束工具”，约束扶贫主体能够把“人家的钱”当作“自己的钱”来花。其次，建立一个公正合理的预算绩效管理机制，对预算编制、执行、评价、反馈的全过程进行考量。第三，在贫困地区坚持支出必有监督的原则，努力完善财政监督机制。最后，扶贫资金必须实现帮扶到户，坚持将特殊优惠用于特殊人群，要求将扶贫资金直接到户，使贫困人口直接受益，严格控制扶贫资金的使用范围，使贫困人口实现真正受益。

(二)增强财政投融资的动力与活力

改革创新财政投融资机制，增强财政投融资的动力与活力。以财政资金作为切入点，努力打造一个能够满足贫困地区贫困人口资金需要的资本提供平台，推动民间资本向扶贫领域的流入。首先，整合贫困地区的各类扶贫专项资金，实现向股权主导方式的转变。其次，用财政扶贫资金引导民间资金进入扶贫领域，即大力推行PPP模式，用以减轻政府财政的压力。最后，在贫困地区打造特殊的融资平台，创新金融扶贫制度，努力增加信贷资金在精准扶贫上的投入，力图让贫困对象能够更快的以更低的成本取得信贷资金。努力提高社会各界的参与度，使得各方资金都能够更快更好地向贫困地区涌入。

(三)合理优化政府支出结构

政府支出应当向各类涉及民生的方向倾斜，要努力扩大公共产品的提供范围，进一步降低供给成本。在医保领域，要进一步落实新型农村合作医疗制度，而对于那些极度贫穷的居民，可以通过一些额外的救助方式进一步加大对他们的扶贫支持，尽力做到当他们遇到重大疾病时可以获得救治的机会。在教育扶贫领域，政府要注重对贫困地区教师资源的投入、学前教育的投入等，其中对于贫困人口的就业技能培训等是重点方向；而在产业扶贫领域，要因地制宜，根据不同地区不同的生产条件，分别制定不同的产业扶助标准，要不断增加政府支出，完善社会保障制度，改变因社会化服务水平不高而导致的脱贫难的局面。

(四)完善政府转移支付制度

首先，财政仍然需要继续扩大对贫困地区的转移支付规模，将各类与人民生活息息相关的专项资金和预算内投资向贫困地区倾斜，将各专项扶贫资金进行统筹管理，使扶贫资金能够更好地发挥应有的作用。其次，政府也要在转移支付的准度和精度上下功夫，完善资金的供给机制，充分发挥资金的作用。第三，根据各地经济发展的不同水平、农民的人均可支配收入以及资金管理使用绩效等各类指标对扶贫专项资金进行管理和分配。而在这些专项资金里，与民生工程紧密联系的那些扶贫资金，则要求围绕它们打造起一个全新的分配机制，即一个由政府牵头引导，社会各界紧密关注，居民积极参与的使用机制。