论中国溢油污染索赔机制的完善

(华东政法大学 上海 200042)

一、康菲溢油污染事件与美国墨西哥湾溢油污染事件

1.康菲溢油污染案情介绍

2011年6月4日，康菲公司开发的渤海湾蓬莱19-3油田作业区B平台，出现少量溢油。6月17日，该作业区C平台发生小型井底事故，使周围海域840平方千米的1类水质海水下降到了劣4类。7月6日，国家海洋局依据《海洋环境保护法》对康菲公司做出了20万元的行政处罚。由于康菲公司溢油处置缓慢，未能在8月31号前完成溢油的排查、封堵和处置工作，国家海洋局对其发出“三停”的指令，即整个蓬莱19-3油田停止回注、停止钻井、停止油气生产作业。直至11月1日，作业区C平台仍有油花溢出，5个多月来，漏油仍未停止。卫星、飞机、船舶现场监视监测及油指纹检验鉴定结果显示:所造成的污染面积从840平方千米扩大到5500平方千米。主要集中在蓬莱19-3油田周边海域和西北部海域，其中劣四类海水海域面积累计约870平方千米。康菲公司漏油事故污染面积已经超过渤海湾三分之一，中国唯一内海渤海湾，将有可能就此变成一片死海。事发4个多月来，新的漏油点不断出现，康菲公司不仅没有采取根本性的措施来治理泄漏和清理油污，而是将大量的精力放在收集事故损失的证据上，忙着为自己减轻处罚和赔偿金额。康菲公司对在中国领海上造成的污染事故处理的如此的默然，其态度可谓傲慢。群体性纠纷解决机制的不足，实体法律的缺失、举证上的困难、巨额的诉讼费用让索培康菲的道路变的异常的艰难。

2.美国墨西哥湾溢油污染案情介绍

2010年4月，英国石油公司租赁的海上石油钻井平台在墨西哥湾水域爆炸并沉没，引发美国历史上最严重漏油事件。原告方代表超过10 万人的权益，包括因为漏油事件而失业的渔民、参与油污清理致病的工人以及声称因为漏油事件而受到伤害的其它个人。2012年，美国墨西哥湾原油泄漏事件的集体诉讼与原告方达成和解协议，预计向受事件影响的渔民、清理工人等个人支付总额大约78亿美元赔偿。使之成为美国历史上涉及赔偿金额最高的和解集团诉讼案例之一。赔偿资金将由这家企业先前设立的200亿美元墨西哥湾石油泄漏事件赔偿基金支付。根据协议，大约10.9万名公寓所有人、酒店和度假村运营商、餐饮业者、捕虾船主及其他个人将有资格获得经济和物业赔偿金，还有大约1.6万名个人原告将可获得医疗赔偿金。这标志着 BP了结了与 2010 年墨西哥湾原油泄漏事件有关的经济、物业和医疗索赔诉讼。2015年10月，美国联邦法院判决认定英国石油公司在此次事件中存在重大疏忽，最终处以208亿美元的罚款。

二、我国溢油污染索赔机制中存在的问题

1.群体性纠纷解决机制的不足

美国墨西哥溢油污染索赔问题的成功处理，得益于其对私益诉讼和公益诉讼的明确划分。对公民、法人和社会组织提出的环境侵权诉讼这类私益诉讼运用集团诉讼给予解决。将基于同一事实引发的多种类索赔诉讼通过分类合并，选举一个或数个代表人，为了集团成员全体的共同的利益，代表全体集团成员提起诉讼。法院对集团所作的判决，不仅对直接参加诉讼的集团具有约束力，而且对那些没有参加诉讼的主体，甚至对那些没有预料到损害发生的相关主体，也具有适用效力。对于溢油引发的自然资源的损失，生态环境的修复费用的索赔，通过公民、社会团体或州政府提起“公民诉讼”这类环境公益诉讼的方式来解决。

2012年康菲公司与中海油和中国农业部达成了一项协议，康菲公司出资10亿元人民币，用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题。这份协议是十分可笑的，首先，这项协议是在没有任何人授权农业部作为代表的情况下做出的，其次，赔偿数额仅10亿元人名币，与渔民的损失相比实在是九牛一毛，最后在达成的协议里，赔偿的对象里遗漏了山东省渔民，作为损失最为严重的山东省渔民竟然不在赔偿之列。

综上所述，笔者认为与美国墨西哥溢油污染索赔问题的成功相比，中国康菲溢油事件处理失败的一个重大原因就是群体性纠纷解决机制的不足。

2.立案受理的审查标准过高

康菲溢油事故发生以来，众多受害渔民开始委托律师向天津海事法院、海南省高院、青岛海事法院递交诉状，提出环境侵权诉讼。最后法院均因 “举证不足”而无法受理。“举证不足”主要有两点，无法证明损失和无法证明损失关联。虽然按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，在环境污染侵权案件中，因果关系适用举证责任倒置，应由康菲公司来举证。但在实际操作中，还是需要原告能提出一定的鉴定证据才能立案:第一就是确实有石油泄漏并漂到海边;第二是证明是这些石油直接导致了海产损失。

立案受理的审查标准过高，剥夺了当事人的诉权。诉权是当事人享有的宪法上的基本权利，当公民认为自己的合法权益受到侵犯而要求法院对民事争议进行裁判的时候，只要符合起诉的条件，法院就应当受理。很多法院曲解《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第1条的规定(即原告向人民法院起诉或者被告提出反诉，应当附有符合起诉条件的相应的证据材料)，要求当事人提供对案件事实有“直接证明力”的主要证据方可受理案件，是对程序基本逻辑的违反，须知庭审才是查明案件事实真相，判断当事人证据证明力有无和大小的正当场所，案件受理阶段只要提供初步的证据证明有石油飘到海面上，并且海产发生了损失就应当受理，而不需要当事人提供鉴定证据，充分的证明案件事实后方可受理案件。这种舍本逐末的做法把本已深陷于纠纷之中的当事人拒之于救济的大门之外。

3.诉讼成本高

生态环境破坏是一种影响范围大、受损主体多、时间延续性长的行为，索赔额度很难界定，量化数据的支撑也非常困难。受损范围和侵权行为与损害结果间的因果关系都需要一个专业的第三方的鉴定评估机构，目前国内具备这样实力和资质的机构还比较少，且成本较高是受害者难以承担的诉讼成本。专业鉴定机构的费用约是150元/亩，5000多亩则意味着75万元左右，渔民很难承担这个费用，而这个认定主要就是鉴定海产死亡原因，以及和漏油间是否存在直接因果关系。而要鉴定每家养殖户的损失范围和程度，则无疑需要更长时间和更高成本。辽宁绥中地区的养殖户曾去海边拍照和留取油污样本，但大部分一手资料、权威的鉴定报告都在国家海洋局等相关部门手中，他们需要通过这些资料来进行责任认定和损失程度的确认。

4.罚款数额过低

《中华人民共和国海洋环境保护法 》第85条,“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动,造成海洋环境污染的,由国家海洋行政主管部门予以警告,并处二万元以上二十万元以下的罚款。”也就是说,如果我们要向康菲公司就此次事件进行的话,最高罚款数额是二十万。一方面，对于本国来讲,二十万对于康菲这个跨国大型企业来说是区区小事,不值一提。正因为如此康菲公司在事发后的态度才如此傲慢,事故发生三个月后仍然有油花冒出,如此嚣张的气焰正是罚款过低助长的。另一方面，对于我国因此次事件所受损失来讲,也不值一提。

5.原告适格问题

无独有偶，2010年也发生了一起海洋原油泄露事件，反映了我国海洋原油泄露索赔中存在的原告适格问题。2010年7月16日，位于辽宁省大连市保税区的大连中石油国际储运公司原油库管道发生爆炸，继而引发大火与原油泄漏，有约1500余吨泄漏原油流入附近海域，造成大连湾、大窑湾、小窑湾和金石滩等多地海域受损，多项海洋生产也受到严重影响，因此导致巨大经济损失。2015年6月5日，公益社团法人大连市环保志愿者协会提起海洋环境污染公益诉讼，将中石油燃料油公司等七名被告诉至大连海事法院，诉讼请求包括：(1)海洋生态环境直接损失4.96亿元人民币；(2)恢复海洋生态环境费用1.49亿元人民币；(3)公开登报赔礼道歉；(4)承担原告支出的合理费用；(5)承担诉讼费。

大连海事法院提出了下列见解：《海洋环境保护法》第 90 条第 2 款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该规定赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家就海洋资源(包括海洋环境损害)提起损害赔偿诉讼的主体地位。虽然《环境保护法》第 58 条规定了符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起这种公益诉讼，但鉴于《海洋环境保护法》和《环境保护法》是由全国人民代表大会常务委员会制订的具有同等效力的法律，前者是针对海洋这一特殊资源的特别规定，应优于后者适用。因为《立法法》第 92 条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与 一般规定不一致的，适用特别规定。”据此，大连海事法院认为，本案的主体适用的法律应为《海洋环境保护法》，大连市环保志愿者协会不具有作为提起海洋污染公益诉讼的主体资格。2015年6月17日，法院作出民事裁定[(2015)大海立初字第5号]认为，相较于新《环保法》第58条规定，新《海环法》第90条规定属于海洋环境污染的“特别性规定”，而依据《立法法》第92条规定，同一机关制定的法律应遵循“特别法优于一般法”原则，大连7·16事故案应适用新《海环法》。由于大连市环保志愿者协会不具有新《海环法》规定的民事原告主体资格，故裁定不予受理大连市环保志愿者协会提起的公益诉讼。在裁定送达后的上诉期内，最终原被告双方自愿达成庭外和解并签署和解协议。

三、我国环境侵权赔偿制度的完善

1.如何解决群体性纠纷的不足？

在海洋溢油污染事件中，往往是环境私益与环境公益同时受损，此时环境私益的众多受害者可以通过提起代表人诉讼的方式维护自己的权利。康菲一案中，受损失的渔民起诉都是零零散散的，力量过于薄弱，索赔起来也非常低效。我们应该向美国学习，将基于同一事实引发的多种类索赔诉讼通过分类合并，选举一个或数个代表人，为了集团成员全体的共同的利益，代表全体集团成员提起诉讼。只有这样，公正、高效的索赔机制才能建立，遭受侵害的权利和生态环境的修复才能得到救济，污染者对因疏忽而造成的损失进行赔偿才能得到应有的处罚，受害人在绝望之伤下能够找到一丝重生的希望。

2.重新解释立案受理的审查标准

虽然按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，在环境污染侵权案件中，因果关系适用举证责任倒置，应由康菲公司来举证。但在实际操作中，还是需要原告能提出一定的鉴定证据才能立案:第一就是确实有石油泄漏并漂到海边;第二是证明是这些石油直接导致了海产损失。应通过司法解释补充，此类案件，案件受理阶段只要提供初步的证据证明有石油飘到海面上，并且海产发生了损失就应当受理，而不需要当事人提供鉴定证据，充分的证明案件事实后方可受理案件。

3.通过行政机关支持起诉来改善诉讼成本过高

专业鉴定机构的费用过高，渔民难以承受。由于是否构成环境侵害的第一手资料和权威的鉴定报告在行政机关执法的过程中早已经掌握，基于公民和环保组织弱势地位的考虑，环保部门可以通过支持起诉而帮助他们进行诉讼;环保部门可以利用自身的技术、设备和人力资源优势，通过提供环境监测和环境损害鉴定等方面证据的便利，来实现对环境诉讼原告的支持和帮助。

4.增加罚款的额度,适当引用惩罚性赔偿制度

环境保护法中没有规定具体的损害赔偿数额,相关的特别法中的损害赔偿额都过低,以《中华人民共和国海洋环境保护法》为例,因海洋石油勘探开发活动而造成海洋环境污染的,罚款的上限仅二十万。为了能够更好的保护我国的国家利益，应在立法中增加罚款的额度,适当引用惩罚性赔偿制度。

5.扩大提起海洋公益诉讼的原告

新《民事诉讼法修正案》第一次从立法上将社会团体纳入允许提起公益诉讼的主体。根据法律一致性原则，我国《海洋环境保护法》第90条也应作出相应修改，规定除海洋环境监督管理部门外，环保社会团体也有权提起环境公益诉讼并允许法院将基于同一个侵权事实提起的环境侵权诉讼和环境公益诉讼合并纳入同一诉讼程序中审理。明确规定环境侵权诉讼、公益诉讼中行政机关的技术支持义务。