改革开放以来的慈善法制建设研究

(聊城大学 山东 聊城 252500)

一、改革开放以来慈善法制建设的回顾

(一)发展历程

改革开放以来，伴随着经济体制改革以及经济建设的快速发展，包括社会弱势群体的增加等社会问题随之凸显，加之政府财力有限，迫使其将目光投向民间。在此背景下，国务院相继颁布了《基金会管理办法》《社会团体管理条例》等以慈善组织建构为内容的慈善立法。1993年10月通过了红十字会法以专门规范红十字会这一慈善组织，保障其依法履行职责。中华慈善总会于1994年2月24日成立，标志着中国慈善事业走上了正轨。值此之际，《人民日报》发表了一篇特殊的社论——《为慈善正名》①，翻开了我国慈善事业发展的新篇章，是慈善事业发展进程中的重要转折点。1999年实施的公益事业捐赠法，对捐赠和受赠、捐赠财产的使用和管理、法律责任等慈善捐赠问题作了原则性规定，成为我国慈善立法的标志性成果。进入21世纪以来，中共十六届四中全会首次将“慈善事业”纳入社会保障体系，极大提高了慈善事业的地位。2016年，慈善法的正式实施使我国的慈善事业有了基本法的规范，为我国慈善事业发展法治化奠定了基石，在我国慈善事业发展过程中具有里程碑作用。此后，基金会、社会团体、社会服务机构(民办非企业单位)三大条例相继修订，地方政府也在逐步完善相关配套措施，我国的慈善法律体系得到进一步健全和完善。

(二)成就

1.慈善事业基本法的颁行。2016年3月16日，十二届全国人大四次会议上表决通过的慈善法，是我国首部规范慈善事业的基本法律，开启了我国以法促善新时代。慈善法的正式实施，为我国慈善领域的法律建设确立了基础性的框架，肩负起构建整个慈善法体系的重任，是我国慈善事业发展新阶段法治化的奠基石，为我国慈善事业健康快速发展注入新的活力与生机。

2.慈善组织认定制的确立。关于慈善组织的界定，慈善法明确规定采取登记制与认定制，即新设组织可以直接申请登记为慈善组织，也可以先登记为一般社会组织，待条件成熟时再申请认定为慈善组织，本法公布前的非营利性组织可以申请认定为慈善组织。

3.慈善税收法律体系基本建立。税收激励是对慈善活动和慈善组织发展规范化的主要激励手段，是慈善立法不可回避的问题。因此，慈善法呈现给我们的是包括慈善组织、慈善捐赠税收优惠等方面在内的，较为全面的税收优惠内容。

4.完善了慈善信托制度。慈善信托具有创设和运营成本低、灵活性强等制度优势，能够更好的满足捐赠人的需求，丰富公众参与慈善事业的路径和模式。信托法首次规范了公益信托，并在慈善法中单独成长，从而完善了慈善信托制度，明确了慈善信托的备案制度，确定受托人的范围，明确受托人、监察人的权利和义务，明确慈善信托备案的效力与税收优惠挂钩等，全面激活了信托制度在慈善领域的应用。

二、当前我国慈善法制建设存在的问题

(一)慈善组织权利保护不健全。慈善法中关于慈善组织的条文大都规定了慈善组织的义务，并采取严格的规制手段，但是对于慈善组织权利的规定相对缺乏，尤其是特别需要保护的名誉权等并未涉及，缺乏对慈善组织的柔性关怀。慈善法不仅要站在规制的角度对慈善组织的行为进行引导，更要避免由于对慈善组织的过于规制而忽视对慈善组织正常权益的保护。

(二)慈善募捐监管法律体系不全面。慈善法虽然以专章的形式规定了慈善监管制度，相交之前有了质的飞跃，但仍有不完善之处。一方面，缺乏专业的第三方评估机构，由政府主管部门和行业自律组织完全承担监管责任，势必导致监管不到位等问题；另一方面，捐赠人对慈善活动进行监督是世界各国慈善监管的普遍做法，但我国慈善法并没有规定捐赠人可以对募捐活动进行有效的监督。

(三)慈善服务实践存在显著问题。一方面，慈善服务发展的外部政策文化环境有待优化。伴随慈善服务事业的发展，虽然政府部门进行了法律政策调整和体制改革，但慈善服务的法律政策环境仍尤待完善；同时，支撑慈善服务事业发展的积极包容的公益慈善文化尚未形成，学者王名也指出，当前我国以慈善服务为业、为职、为生的更是少数，并常常得不到理解和支持，谈慈善服务就谈不得高薪，谈慈善服务就不能提成本。②慈善服务并没有被提升到一个专业的领域来认识，这非常不利于慈善服务事业的健康发展。另一方面，缺乏足够的专业人才和资金支持。慈善服务从业人员普遍缺乏慈善服务领域的能力、经验和专业知识，同时服务型慈善组织资金来源单一且缺乏稳定性和可持续性，严重制约了慈善服务事业的发展。

三、完善慈善立法，推动慈善法制建设进程

(一)健全慈善组织权利保护制度。民法总则规定：“法人、非法人组织享有名称权、名誉权、荣誉权等权利。”而慈善组织是公益性的，有社会团体和基金会的性质特点，所以属于非企业法人。名誉对于慈善组织非常重要，名誉不好的慈善组织没有生存的空间。慈善组织作为慈善活动的主体，应与捐赠人、受益人平等的享有名誉权或荣誉权。因此，慈善法作为规范慈善事业的基本法，应该均衡的分配他们各自的权利义务，明确慈善组织的名誉权以及对恶意侵害慈善组织名誉的相关行为进行处罚。立法应将公民正常合法地履行监督权的行为与恶意侵害慈善组织名誉的行为区别开来，并严厉处罚恶意侵害慈善组织名誉的行为。

(二)完善慈善募捐监管法律制度。一方面，建立第三方评估机构的监管。现行慈善法并未规定第三方评估机构的监管，而独立的第三方评估机构的监管才是最中立和客观地监管方式。因此，为了健全慈善募捐监管体制，应当建立独立的第三方评估机构的监管，通过对慈善组织的内部治理、信息披露的内容和募捐方案进行考核，向社会发布评估报告，捐赠者根据评估报告选择自己信赖的慈善组织进行捐赠。另一方面，明确利益相关方的监督。慈善募捐涉及多方主体，即慈善募捐过程中的利益相关方，捐赠人的监督可以促使慈善组织加强自身管理，高效运作所募集的善款，避免滋生腐败现象；受益人同样享有监督的权利，主要体现在受助人在受助过程中是否享有募捐善款用途所规定的援助标准。

(三)落实慈善服务制度。首先，政府应当配套相关慈善服务管理规定，包括慈善服务的认定标准、慈善服务的监管和评估条例等，同时也要明确政府购买慈善服务的范围、对承接政府购买服务的慈善组织的税收优惠政策等，确保政府对慈善组织开展的慈善事业进行有效的管理；慈善组织也要完善自身的财务管理制度、组织人员的激励机制建设等，以加强自身能力建设，从而提供高质量的慈善服务。其次，在服务型慈善组织的资金来源方面，借鉴西方国家慈善组织的经验，允许慈善组织通过开展营利性慈善服务活动，获得合理的收益，进而推进慈善服务事业的发展；在慈善服务的专业化发展方面，应该重视社会工作者的作用。伴随慈善服务涉及的领域越来越精细化以及慈善服务事业严重缺乏专业人才的现实情况下，应该将社会工作人才纳入慈善服务事业之中，大力发挥社会工作人员的专业性，从而促进慈善服务的专业化发展。

【注释】

①孙月沐.为慈善正名[N].人民日报，1994年2月24日.

②王名.中国公益慈善：发展、改革与趋势[J].中国人大，2016，(7)：43.