对土地发展权归属问题的研究

(西北政法大学 陕西 西安 710000)

一、土地发展权的定义

当前,国内学者对土地发展权的定义有不同理解,可分为狭义与广义两方面。

(一)狭义方面

狭义的土地发展权,主张它是土地所有权人将自己拥有的土地变更用途或在土地上兴建建筑改良物(包括建笂物与工事)而获利的权利。有观点在狭义土地发展权的基础上,进一步限定土地发展权即农地发展权,是将农业用地转化为非农业建设用地权。刘国康教授认为,是土地变更为不同使用性质之权。这些观点部仅考虑在时同维度上对土地的发展。

(二)广义方面

广义的土地发展权,土地展权是为土地探求更大发展机会的权利,包括变更土地用途和提高土地利用集约程度两方面,考虑了时间和空间两个维度。有观点则认为土地发展权主要是指土地用途变更或者集约度提高而产生增值利益的权利。这种定义从时司和空两个维度考虑了土地的发展变更,为当前大多数学者所接受。此外,黄梅教授从发展本身应具有人权属性的基础出发,认为目前国内外学者对土地发展权的定义过多考虑其经济价值,提出从人权角度考虑占我国人口多数的农民的生存和发展空间,但并没有就此提出土地发展权的相关具体内涵。

综上，土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利。最早起源于英国，后美国也引进该制度。是在土地利用现状基础上进一步开发的权利，是一种可以与土地所有权分离而单独处分的权利。[1]具体说，就是变更土地使用权性质的权利。土地发展权具有抽象性、潜在性、政策性和工具性。土地发展权是土地所有权诸项权利中的一项。土地发展权的创设可以弥补现行土地使用权制度的缺陷。土地发展权与空中权在产生时期、产生的目的、权利内容、以及权利的实施等方面存在着诸多不同。土地用途管制促成了土地发展权的产生，土地发展权的设立有利于土地用途管制的实施,同时土地发展权制度的有效实施需要合理的土地用途管制制度的配合。建筑容积移转是土地发展权移转的形式之一。土地发展权与保存地役权和最佳管理方案有所不同。土地发展权在土地权利体系中具有独立的意义和地位。

二、土地发展权的归属

(一)集体土地发展权的国家所有制

根据我国《土地管理法》的规定，我国实行土地用途管制制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。此外，该法还规定了严格的耕地保护和用地计划指标制度，从而使得国家基本垄断了农地非农化的途径，即国家成为农村土地发展权的最终掌控者。在我国土地所有权二元结构下，国家必须通过征收这一强制性的法定程序，将农民集体所有的土地转为国有后才能对农村土地进行处分。这实质上是国家通过公权力从农民手中将其完整的使用权全部剥离的过程，土地开发权或发展权在这一制度架构下实际上是公权力的一种，其他土地私有制国家创制上地发展权主要是避免土地所有权的权利垄断，弥补国家士地用途管制的，是公权对私权一定程度上的限制。[2]与他们不同，在我国，如果创设发展权，将其作为一个独立的权能充实于农民土地承包经营权内，并在征地过程中作为补偿的标准进行显化，可作为新的土地增值管理工具为刚性土地利用规划提供一种可能的矫正机制，还“地利”于民。在这个意义上，笔者认为这是国家公权力对农民私权利的一种让渡或补充。在现有宪法秩序下增设土地发展权的主要目的是：一则充分保障农民的土地权益，增加其土地财产性收入；二则保护耕地，约束地方政府滥用征地权促进城乡一体化建设。与此同时，国家事实上拥有着终极的规划权与警察权，农村土地发展权的行使必须依赖于国家的规划权，因而也是有限度的可见，农村土地制度作为我国整个权利制度框架的重要组成部分，必然具有中国特色，农村土地发展权也由此应有本土化特征。我国农村上地发展权并非派生于所有权，而是作为所有权派生权利的使用权的一项重要权能，可与使用权分割而而独立存在。它的创设是我国国家公权力对农户私权利一定程度上的让渡，但同时这种发展权是有限度的，即受到国家基于公共利益规的限制。

(二)集体土地发展权的集体组织有限所有

集体土地发展权按照集体土地的不同可以分为两类:一是将农用地变更为非农用地而获取的发展权，另一种是将非农用地变更现有用途的发展权。农用地指用于农业用途的土地，非农用地则指非农业用途的土地。这两种土地的集约化使用可以做出不同安排。对于农业用地发展权，应在国家保护土地就是保护我们的生命线的精神指导下，实行严格土地用途管制，将土地所有权和土地发展权分离，由国家持有发展权。为防止土地流转权放开之后土地出让的无序性，国家可建立农用地发展权中央强制托管，即把农业用地的发展权由中央掌控，如需变更土地性质，应由国家按照国民经济发展计划和土地利用总体计划，依法定程序办理。[3]如果土地出让的性质为非公益性，对集体和农户的补偿应包括土地发展权的价值，同时国家将对集体土地的增值收益征税，并将这笔钱用于土地整治和基础设施建设。对于非农业土地发展权，应将该权利交给集体所有，因为这种农村建设性用地如何使用并不会对国家粮食安全造成影响。如果国有建设性用地可以出让，那么集体建设性用地的出让权由集体本身实施就是理所当然。市场经济中，只要产权明确，权利人就能主动对资源作出符合自己边际利益最大化的安排，不应加以限制，除非违背公序良俗。[4]其实就算国家想把集体建设用地控制在自己手中也很难办到。由于利益驱动，越来越多的集体组织将冒险出让土地，而经济实力弱小的企业更有与集体在土地使用上进行交易的愿望，以图较低价格获取急需的土地。集体在比较征地所获得的补偿金和自己卖地的利益大小后，自然更倾向于将非农用地出租或出让给他人，集体土地交易隐性市场必将出现。现实表明土地发展权的法律制度建设已经滞后于经济发展需要，集体土地使用权流转不放开，政府与农民的冲突将不会停息，我们应当做的不是比试哪一方的力量更强，而应在承认集体土地发展权的基础上，寻找土地利用和保护的关系协调。[5]

三、研究土地发展权的意义

土地发展权的出现是为了抑制土地价值暴增而带来的暴力，通过设置上地发展权制度，能够达到充分利用上地，保护耕地，维护社会公平的作用。目前，我国对待土地问题还是以命令控制的方式，通过严格管制土地用途变革以达到环境保护、耕地保护的目的。但由于于这一命令控制的方式既存在极大的任意性，又存在极大的不公平，使得在征地过程中问题从生。将土地发展权引入到现实生活中，明确其权利属性，国家作为市场的主体与其他集体组织通过市场化运作对土地发展权进行交易，既能达到国家对土地管制的目的，又能避免因为命令控制方式带来的“副作用”。