论人民币资本项目可兑换的可行性分析及实施路径——以人民币入篮为视角

(武汉大学法学院 湖北 武汉 430072)

随着经济全球化的发展，各国的货币逐渐向自由使用、自由兑换的方向发展，许多国际规则也对这个问题作出过规定，比如《国际货币基金协定》。目前大多数国家基本已经实现了货币经常项目可兑换。发达国家也实现了货币资本项目的可兑换，于是资本项目可兑换就成为了各发展中国家的任务。

一、货币兑换相关的法律概念

货币自由兑换指的是货币发行国允许本国货币持有人将本国货币自由兑换成外国货币并不限制地用于对外支付与转移。它包括经常项目的自由兑换和资本项目的自由兑换。经常项目指的是国际贸易交易收支中经常发生的交易项目，它反映了本国与外国交往中经常发生的项目。与经常项目相对应的是资本项目，又叫资本账户，它反映的是本国和外国之间以货币表示的债权债务在国际间的变动，是资本跨国界的流动，包括各国间股票、债券、证券等的交易，以及一国政府、居民或企业在国外的存款。

资本项目可兑换指的是不对资本项目的转移支付进行限制，但是目前，国际上并没有关于资本项目可兑换的统一定义。国际货币基金组织则将资本项目划分为7大类11大项，如果一个国家在大多数项目上不存在管制，则可以说是基本了资本项目可兑换，但目前并没有一个国家完全达到这个标准。所以说，资本项目可兑换是一个比较模糊的说法，并没有一个明确的标准来衡量它。

二、国际货币基金组织对资本项目可兑换的规定

国际货币基金组织作为二战后成立的国际货币体系的重要组成部分，其对货币兑换的政策和态度受到极大的重视，甚至可以影响国家的立法。

(一)国际货币基金组织并未要求成员实现资本项目可兑换

国际货币基金组织自成立以来，其宗旨一直是维护国际货币体系稳定，促进国际贸易发展并以此提高和保持高水平的就业和实际收入。①

《国际货币基金组织协定》关于资本项目的规定集中体现在协定的第六条。其要求成员国除在储备档内购买货币，作为资本转移之用，或者是为了夸大出口或进行正常贸易、银行业务或其他业务，将基金组织普通资金用于必需的合理数额的资本交易和为了成员国自有资金的资本流动外，不得将基金组织的普通资金作为大量的或长期的资本输出之用。并且，成员国可以采取必要的管制，以调节国际资本流动，只要这种管制不限制经常性交易的支付或者不适当地阻滞清偿债务的资金转移。《国际货币基金组织协定》第七条规定，成员国在与基金组织协商后，可暂时限制稀少货币的自由汇兑。

可以得出，国际货币基金组织从未将促进成员国资本项目的开放纳入其章程中，其规定只是在适当的时候授权成员过对资本项目进行管制。

(二)国际货币基金组织对资本项目可兑换的态度

以布雷顿森林体系解体为界，国际货币基金组织对待资本管制的态度有了明显的转变。在布雷顿森林体系解体前，国际货币基金组织是资本管制的维护者。那时他们希望把国际货币体系从大规模资本投机活动的不可预测、负面的影响中解脱出来，让国际货币体系成为一国制定经济政策的工具而确保经济政策的安全性。②所以在这个时期国际货币基金组织支持成员国实行资本管制。

但是，布雷顿森林体系解体后，华盛顿共识被提了出来，其中有关于资本流动的内容。在这种背景下，国际货币基金组织也向其成员国提出资本项目自由化的建议。在亚洲金融危机后，国际货币基金组织建议国家谨慎地、与其他措施相配套地实施资本项目自由化。③

三、我国资本项目开放的进程

中国是IMF的创始会员国，有义务遵守基金协定的规定。1996 年 12 月 1 日，中国宣布实现了经常项目下的可兑换。

自2001年加入WTO后，我国就加快了资本项目开放的历程，逐渐减少行政审批事项、完善经常项目外汇管理、促进贸易投资便利化。2002年推出合格境外机构投资者制度(QFII)。2003年允许购汇境外投资，2004年经批准可将资产汇出境外。2006年推出合格境内机构投资者制度(QDII)。2007年试行境内个人直接对外证券投资业务。2009年实行人民币跨境贸易结算试点。2011年推出人民币合格境外机构投资者制度(RQFII)，为境外人民币回流提供通道。

2012年，中国人民银行发布了《加快资本账户开放条件基本成熟》文章，可以看到截至2012年，我国不可兑换项目有 4 项，占比10%，都是风险极高，缺乏真实交易背景支持，易于投机的项目。部分可兑换项目有 22 项，占比 55%，主要集中在债券市场交易、股票市场交易、房地产交易和个人资本交易四大类。基本可兑换项目14 项，主要集中在信贷工具交易、直接投资、直接投资清盘等方面。

2014年11月11日，中国人民银行正式启动了人民币合格境内机构投资者制度(RQDII)，为境内投资者开辟了新的海外投资渠道。

2015年，我国进一步放松企业发行外债管制，放宽跨境双向人民币资金池业务；合格境内投资者境外投资(QDIE)试点机构在深圳前海正式落地。2 月 28 日，国家外汇管理局取消了直接投资项下外汇登记核准，简化了外国投资者境内直接投资的出资确认登记管理。

2016年12月5日，深港通正式启动。可以看出人民币资本项目已经完成了很大程度的开放。

四、我国与其他一篮子货币国对资本项目管制的比较

根据国际货币基金组织2016年发布的《各国汇率安排和汇兑管制》，可以看出，与其他一篮子货币发行国相比，我国在资本账户汇兑自由度方面与发达国家还有一定的差距。除了在商业信贷上没有管制，我其他12类都存在相应的管制，而其他一篮子货币发行国的管制则较少，尤其是在对衍生工具和其他交易工具、金融信贷、担保、保证和备用融资工具、直接投资的清盘和对个人资本流动等方面，大多都不存在管制。在一篮子货币发行国中，中国正处于人民币国际化的初步阶段，相比英、美和欧洲一些老牌资本主义国家，资本项目开放的起点晚，各项配套的措施也不完善，与这些国家存在的差距是不可避免的。但是人民币已经成为了一篮子货币中的一员，在国际交往中的作用越来越重要，应该重视这个问题，借鉴这些国家已经实践过的有益经验，逐步缩小与他们的差距。

五、人名币入篮对资本项目可兑换的影响

(一)人名币入篮对资本项目可兑换没有硬性要求

一种货币加入特别提款权货币篮子需要满足的要求有两个，第一该货币必须是国际货币基金租住成员国发行的货币或者是成员国组成的货币联盟所发行的货币，而且该经济体在五年考察期内是全球四个最大的商品和服务贸易出口地之一；第二个要求是该货币为《国际货币基金组织协定》第30条第f款所规定的可“自由使用货币”。

在过去几年，中国的商品、服务贸易出口一直位于世界前列，已经满足了SDR货币篮子的第一项要求。对于第二个要求，根据《国际货币基金组织协定》，可自由使用的货币是指被基金组织指定的一成员国的货币，该货币事实上在国际交易支付中被广泛使用，且在主要外汇市场上被广泛交易。在过去几年，我国采取了很多措施来促进人民币在国际交易中的使用量，提升了人民在国际范围内的实际使用情况。

综上所述，人民币之所以成功入篮是因为满足了上述两个标准，被国际货币基金组织认定为“可自由使用货币”。虽然资本项目可兑换可以促进货币的自由使用程度，但资本项目的完全可兑换并不是入篮的要求之一。而且作为国际货币基金组织的成员国，也没有关于资本项目可兑换的要求。所以，人民币成功加入特别提款权货币篮子，并没有给人民币加上资本项目可兑换的硬性要求，这仍然由我国主动决定是否开放以及如何开放。

(二)人民币入篮有利于倒逼人民币国际化，促进资本项目可兑换

货币国际化是指一种货币的使用超出国界，在发行国境外可以同时被本国居民或非本国居民使用和持有。④

在人民币入篮以前，人民币国际化的驱动者主要是国家政策。由国家政策的支持，在内部的压力下进行改革。而在人民币入篮之后，需要真正发挥人民币贸易支付、官方储备等货币职能，维护国际货币体系的稳定。这就对我国提出了一些要求。首先，需要我国维持高经济增长的态势，完善我国的经济结构、产业结构和消费结构。其次，需要进一步开放我国的金融市场，加快国内金融市场和国际金融中心的建设，健全配套的金融措施，完善人民币外汇市场运行机制和进一步开放资本账户加。如此就对我国的经济、金融发展带来了外部的压力，在国际组织和世界各国的监督下，形成“以开放促改革”的态势，加速实现人民币国际化。

六、人民币资本项目可兑换的实施路径

(一)合理、谨慎地利用负面清单模式

“负面清单管理模式”是指由政府事先规定不开放的领域，除了清单上不开放的领域外，其他行业、领域和经济活动都许可的模式。对与市场主体而言，负面清单的模式更容易让他们判断哪些行为是可以实施的，哪些行为是法律禁止的。对政府而言，其只需要注意行为人有没有负面清单上的行为，其他无需多管，降低了政府的工作量，提高了工作效率。

但是，在负面清单模式下，一旦政府决定开放了哪些领域，之后想要把已经开放的领域列入负面清单是会面临一系列压力的。在这种趋势下，我国若是利用负面清单的管理模式来规定人民币资本项目可兑换，必须持着谨慎的态度。按照直接投资的开放先于证券投资的开放，资本市场的开放先于货币市场的开放，债券市场的开放先于股票市场的开放，本国居民境外筹资的幵放先干非居民到境内筹资的幵放，最后是金融衍生产品市场的开放这样地的顺序，优先放开具有真实交易基础、稳定性较高的领域，切不能一股脑放开。

(二)完善金融监管体系

目前我国在金融领域实行“分业经营，分业监管”的监管模式，由中央银行带头，银监会、证监会和保监会分别监管各自的行业领域。但这种“分业监管”的模式有很多不足。容易造成银监会、证监会和保监会只负责自己行业领域的监管对象，沟通不足，一旦发生金融风险，三家监管机构无法相互协调解决问题。遗憾的是，我国目前还没有专门的立法来协调金融监管机构的职责。而且，在推荐推进资本项目可兑换的进程中，势必会面临各种各样的风险和问题，为了预防和解决这些风险，必须建立起来有效的金融监管协调机制。有效便捷的方法是赋予中央银行进行金融监管的主导地位，其下设立金融监管局，负责协调银监会、证监会和保监会的工作，明确三个机构的权利和义务，建立联系机制，提高办事效率，防止互相推诿现象的发生。

【注释】

①《国际货币基金协定》第一条：(1)就国际货币问题进行磋商与协作，从而促进国际货币领域的合作。(2)促进国际贸易的扩大和平衡发展，从而有助于提高和保持高水平的就业和实际收入以及各成员国生产性资源的开发，并以此作为经济政策的首要目标。(3)促进汇率的稳定，保持成员国之间有秩序的汇兑安排，避免竞争性通货贬值。(4)协助在成员国之间建立经常性交易的多边支付体系，取消阻碍国际贸易发展的外汇限制。(5)在具有充分保障的前提下，向成员国提供暂时性普通资金，以增强其信心，使其能有机会在无需采取有损本国和国际繁荣的措施的情况下，纠正国际收支失调。(6)根据上述宗旨，缩短成员国国际收支失衡的时间，减轻失衡的程度。

②陶婧：《议布雷顿森林体系的成立背景及其对最初计划的偏离》，《贵州大学学报(社会科学版)》第23卷第1期，第43-48页。

③IMF.The IMF’ Approach to Capital Accountant Liberalization[R].Draft Issues Paper for Capital Accountant Liberalization,July 1,2004.

④Kenen,Peter,“The Role of the Dollar as an International Currency”.Occasional Papers No.1,1983,Group of Thirty,New York.