国土空间开发保护的制度体系构建

吴贤静

内容提要： 当前有关国土空间开发保护的法律规范和制度存在碎片化问题，亟需按照统一的逻辑进行归纳、梳理和整合。国土空间开发保护制度体系构建的基本思路是：以生态文明体制机制改革为基本路径指引，以国家层面机构改革为契机，以国土空间开发保护理念为中心整合不同性质的、散见于不同立法中的法律制度，构建统一的和体系化的国土空间开发保护制度。国土空间开发保护制度的主要内容包括以国家公园为主体的自然保护地制度、主体功能区制度和生态红线制度。

一、问题的提出

国土空间构成生态文明建设的空间载体。国土空间包含基本的自然资源要素和生态因子，国土空间开发保护法律制度构成自然资源法和生态保护法的核心内容。完备的国土空间开发保护法律制度设计是环境资源法学基本理论趋于成熟，以及环境资源法学科体系、环境资源立法体系和环境资源法律制度体系臻于完善的体现。顺应当前保障国土安全的现实需要，以现有规范为基础构建和完善国土空间开发保护制度体系，契合我国深化生态文明体制改革的要求。

当前，我国国土空间开发保护存在的问题可以归结为：国土空间占有和开发利用过度导致自然资源无法持续更新、生态系统受损，国土空间开发利用效率低，国土空间要素安排不合理。国土空间问题的来源、表征、对生态环境的深远影响，以及党中央和国家层面的规范性文件演变思路为构建国土空间开发保护法律制度体系预设了法理，决定了国土空间开发保护法律制度构建的路径、制度体系的价值和实践导向。其一，完备的国土空间开发保护制度体系，应当致力于优化国土空间结构、促进国土空间高效率利用、扩大绿色国土空间，为促进区域绿色协调发展和生态文明体制机制改革提供可资借鉴的实践模式；其二，生态文明体制改革的历程为国土空间开发保护提供了路径指引，为国土空间开发保护制度预设了制度原理；其三，2018年机构改革组建的自然资源部内部机构和职责都进行了重大调整，为国土空间统一开发保护提供了体制和机制基础；其四，国土空间开发保护的制度架构围绕三大类制度展开，分别是以国家公园为主体的自然保护地制度、主体功能区制度和生态红线制度。这三大类制度从制度功能、制度实践方面互相协调，共同助力国土空间的综合开发保护。本文对国土空间开发保护制度的实践和问题导向所作归纳，是实证层面的探讨；同时对于生态文明体制改革、自然资源部组建和国土空间开发保护制度原理的阐释，具有法理探究的维度。

二、生态文明体制改革为国土空间开发保护提供路径指引

全球视野之下，建设美丽中国，推进生态文明，形成绿色发展方式和生活方式，是国土空间开发保护的基本价值导向。因循我国生态文明相关政策、规范性文件以及生态文明立法的演变轨迹，对于我国政府治理思路的考察为国土空间治理、国土空间开发保护制度构建和法律实践提供了基本路径。①石佑启、杨治坤：《中国政府治理的法治路径》，载 《中国社会科学》2018年第1期。对国土空间开发保护制度的系统研究，是生态文明制度保障理论的极大丰富，有助于形成完备的生态文明制度体系。

（一）生态文明体制改革轨迹为构建国土空间开发保护制度提供思路

中共中央、国务院于2015年印发的 《生态文明体制改革总体方案》对 “建立国土空间开发保护制度”的要求包括四个方面：完善主体功能区制度、健全国土空间用途管制制度 （核心内容是划定和完善生态红线）、建立国家公园体制、完善自然资源监管体制。②《生态文明体制改革总体方案》中提到 “三、建立国土空间开发保护制度”，中华人民共和国中央人民政府网：http://sousuo.gov.cn/s.htm?t=zhengce，2019年5月1日访问。党的十八大报告提出 “健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”，③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载 《人民日报》2012年11月18日。要点是国土空间开发保护和自然资源节约、生态环境保护是一体的，国土空间开发保护构成生态文明体制改革的重要内容。这两份文件对于如何健全国土空间开发体制机制的描述稍显粗略。在此基础上，党的十九大报告要求对所有国土空间要素进行统一管理，对多样的国土空间要素的不同用途进行统一管制，统一行使对各类环境要素的监管和各类污染物的防治权力。党的十九大报告提出构建国土空间开发保护制度的重点在于完善主体功能区制度和建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

生态文明体制改革的轨迹为国土空间开发保护法律制度类型化和体系化提供了思路。类型化的国土空间开发保护法律制度显示出各种零散复杂的制度之前后一贯和统一性，为现有多样的国土空间开发保护法律制度划分典型类型、形成具有逻辑关联和理论建构面向的制度体系、厘清不同类型制度的功能是完善国土空间开发制度体系的基本思路。考察生态文明体制改革的轨迹和主要文件，可以将国土空间开发保护制度的类型界定为：以国家公园为主体的自然保护地制度、完善主体功能区及其配套政策以及构建完备的生态红线制度体系。

（二）生态文明体制改革方向为国土空间开发保护确立制度目标

自然生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间。涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。④参见 《自然生态空间用途管制办法 （试行）》第二条。我国的国土空间要素，呈现多样化特征，且分布广泛，地形地貌复杂，山地多、平原少，生态环境脆弱，生态脆弱区和敏感区分布面积大。尤其是由于人类活动范围的不断扩大，对国土空间的破坏加剧，导致沙尘暴、泥石流等自然灾害频发，对国土空间要素的统筹管理和生态安全造成了极大影响。

遵循生态文明体制机制改革的思路并考虑我国国土空间要素的现状，国土空间开发保护制度的目标是：优化国土空间结构、促进国土空间高效率开发利用、保障国土空间安全和拓展绿色国土空间。为了达到这个目标，国土空间开发保护的基本原则是分级分类管控、保护生态系统优先、有限度地开发、多元共治。生态文明体制机制改革强调国土空间整体性治理，应将此思路贯穿到国土空间开发保护全过程。遵循国土空间整体性治理所需的协作行动逻辑，将政府国土空间治理的协调、监管、督查、考核、补偿五大法律制度相结合。国土空间规划、政府间协作、公众参与、多元治理、区域流域治理的制度变革或创新设想，是国土空间开发保护制度最突出的难点。从这个基本点出发应认识到，推进生态文明建设、优化国土空间结构、实现美丽中国的目标，需在制度上做出系统的安排，做到城乡的全域覆盖和中央——省区——市县分级管理和紧密衔接，跨越宏、中、微观，大到区域层面的人地关系，小到城市和乡村的土地使用、空间布局、基础设施支撑和人居环境品质。国土空间规划体系应当具有体系的完整性、功能的系统性、治理的有效性，通过不同层级的国土空间规划逐层落实国家重大战略部署。国土空间治理应具有政府、市场、社会的多重维度，强调不同治理主体内部和层级之间的协同，逐步实现整体性的国家空间治理目标。

国土空间开发保护制度的重点在于划定和管理生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。三条控制线旨在处理好生态、生产、生活的空间格局，实现自然生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，统筹三条控制线划定工作，充分发挥国土规划的 “底线”效应，为美丽中国建设提供有力保障。拓展绿色自然生态空间，需要充分考虑环境、资源和生态的承受能力，严守生态红线，改变高强度开发、高密度建设、大面积硬化、成片区污染的状况，加大城市公园建设，推广屋顶、墙体、桥体等场所的立体绿化，推进生态旅游，加快海绵城市建设。

三、自然资源部组建为国土空间开发保护提供体制基础

就国土空间开发保护的内核而言，其着力点在于 “两个统一”：对多样的自然资源要素进行统一管理；对国土空间要素的不同用途进行统一管理。对于这两个方面的统一需要稳定的机构设置和明确的职能配置，这便是2018年国务院机构改革组建自然资源部的初衷。以统一自然资源管理为基础，自然资源部统一国土空间用途管制，其本质在于实现自然资源、生态、社会、经济效益的综合化和最大化。⑤杨治坤：《论分权式行政主体制度的构建——以大部制改革为探讨背景》，载 《中南民族大学学报 （人文社会科学版）》2018年第2期。

（一）组建自然资源部着力于国土空间统一开发和保护

为何必须统一自然资源管理？原因在于自然资源要素作为生态系统和国土空间的组分存在普遍联系。我国2018年机构改革前沿用的自然资源管理模式是分部门管理，这样的模式具有显见的部门导向，很容易将普遍联系的自然资源要素割裂开来。新组建的自然资源部是统一国土空间要素管理和统一国土空间用途管理的部门，将统一行使国家对于自然资源的所有者职责，以及国家对于自然资源的使用者职责，这充分体现了对于自然资源的集中和统一管理。自然资源部在推进主体功能区以及配套政策实施、统一编制和执行国土空间规划方面发挥核心作用，从而有力地推动国土空间治理的现代化，促进国土空间格局优化。⑥董祚继：《从机构改革看国土空间治理能力的提升》，载 《中国土地》2018年第11期。

我国现行 《土地管理法》确立的土地用途管制制度针对建设用地、耕地和未利用地三个类型，然而这三类用途的土地并未完全覆盖所有的国土空间要素。国土空间要素的开发无序，土地用途之间缺乏协同和衔接，生态红线划定和严守等问题仍然存在。⑦自然资源部的主要职责是：对全民所有的关系国计民生的重要自然资源统一行使国家所有权的职责，以及对所有自然资源统一行使用途管制职责。⑧《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条，自然资源部网：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t20180912_2188298.html，2019年5月1日访问。自然资源部设置了空间用途管制司，其职责主要有：制定和实施土地、海洋年度利用计划；制定和实施各种类型的土地、海岛、海域、滩涂等国土空间要素的开发利用政策。⑨《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》第四条第九项，自然资源部网：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t201 80912_2188298.html，2019年5月1日访问。可见，自然资源部的职责关涉到所有的国土空间要素，对这些空间要素实施统一和综合管理。此次组建自然资源部和调整自然资源部的职能为国土空间统一开发保护奠定了坚实的职权基础，构成了我国自然资源统一综合管理和国土空间开发保护的体制基础。⑩王金南、秦昌波、田超、程翠云、苏洁琼、蒋洪强：《生态环境保护行政管理体制改革方案研究》，载 《中国环境管理》2015年第5期。

（二）自然资源部职能配置致力于国土空间要素统一管制

第一，为了落实对全民所有自然资源的管理，作为实际行使自然资源国家所有权的机构，自然资源部设置了自然资源所有者权益司，统一行使国家作为自然资源所有者的职能。自然资源所有者权益司的职能主要包括：对全民所有的自然资源执行管理政策、对全民所有的自然资源制定和实施统计、资产评估、登记、核算制度；编制全民所有自然资源的资产负债表；制定全民所有自然资源的出让、租赁、划拨等政策。为了强化自然资源部行使自然资源国家所有权的职责，自然资源部设置了自然资源确权登记局，负责对各类重要自然资源进行确权登记、权籍调查、颁发权属登记和权属许可。为了提高对全民所有自然资源的使用效率，自然资源部还设置了自然资源开发利用司，其主要职能是：制定实施重要自然资源的有偿使用制度；制定和实施自然资源价格体系；建立自然资源市场交易平台和交易规则。自然资源部设置所有者权益司和开发利用司，有利于清晰地划分自然资源部作为自然所有者和管理者的职责。

第二，自然资源部设置国土空间规划局，致力于对国土空间进行统一规划、推进多规合一。国土空间规划局的职责重点是：制定和实施国土空间规划相关政策；对各类国土空间要素进行统一规划；对国土空间规划实施监测、评估和预警体系。⑪《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》第四条第八项，自然资源部网：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t201 80912_2188298.html，2019年5月1日访问。国土空间规划是国土空间统一管制的基础，对国土空间问题的预防应当坚持源头防控，国土空间规划即是贯彻源头预防的基本制度。当前，我国国土空间规划是对各类国土空间要素分别规划，涉及职能部门众多，职能交叉重叠严重，纵向和横向职能衔接不充分。设置国土空间规划局、统一行使对各类国土空间的规划职权，对于解决突出的国土空间问题、推进多规合一具有显见的功能价值。

四、国土空间开发保护制度体系

（一）建立以国家公园为主体的自然保护地制度

党的十九大报告强调加快生态文明体制改革的重点内容是 “建立以国家公园为主体的自然保护地制度”。⑫习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载 《人民日报》2017年10月19日。为了落实生态环境监管体制改革，有必要从我国推进生态文明体制改革、国家公园和自然保护地改革的进程这个角度来明晰国家公园与自然保护地的内在关系。两者的内在关系涉及到内涵和外延。考察党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及 《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国家公园体制改革总体方案》、党的十九大报告关于国家公园体制改革的基本脉络，不难发现 “国家公园体制改革的部署和政策导向非常明确：是生态文明体制改革的重要组成部分，其推进也是整体性、系统性的”。⑬吕忠梅：《以整体性思维推进国家公园体制改革——关于保护地立法体系的思考》，教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所网：https://www.sogou.com/link?url=DSOYnZeCC_rzCGw-0q5ozKuc3RuRlJoOPDGtp4wyNcjMCYVgY9jTlF6sej M11NHChCooPqGDEkbQGuHk6xSRXg，2019年5月1日访问。党的十九大报告更加突出了生态文明体制改革的系统性和协调性推进理念，提出设立国有自然资源资产管理和生态环境监管机构，特别强调 “构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。尤其是将国家公园与自然保护地的关系从 “代表”变为 “主体”。这一变化澄清了国家公园与自然保护地不是 “替代”关系，而是 “包含”关系。这在一定意义上也确定了国家公园对于自然保护地体系构建和生态文明体制改革的意义之所在。国家公园改革是完善自然保护地体系的 “先行先试”条件，完善国家公园制度的最终目的是建立完整的自然保护地体系。厘清国家公园与自然保护地的关系，有助于自然保护地科学分类以及据此科学地设置自然保护地体系。从自然保护地的内在价值而言，自然保护地是最重要的国土空间要素。自然保护地的管理状况决定着国土空间开发保护的整体效应，其管理理念也影响国土空间的统一开发保护状况。因此，自然保护地制度的完善应当从两个方面着手：一是以国家公园改革为契机明晰自然保护地立法完善的基本思路；二是明确自然保护地管理理念和过程管理制度。

2000年之后，我国一直在探索自然保护地的立法模式。国家政策的衍变轨迹为国家公园改革和自然保护地体系建设指明了路径。我国自然保护地立法的可行思路应该是综合性的立法体系；自然保护地立法的理想模式是 “基本法＋专类保护地法”模式，这种模式以自然保护地基本法为主干、辅以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章构成自然保护地立法体系的核心；这种立法模式要求确定 “国家公园法”的制度类型和制度内涵，作为 “自然保护地法”这部基干法的配套立法。⑭吕忠梅：《关于自然保护地立法的新思考》，载 《环境保护》2019年第Z1期。以国家公园为主体构建自然保护地体系，必须通过国家公园配套立法明确国家公园的保护对象，尤其是原住民的生态利益；国家公园的保护目标方面，不仅仅需要考虑对于国家公园所在土地的权属和开发利用，还需要全方位考虑国家公园生态系统整体性保护和生态服务功能。⑮解振华：《深入推进新时代生态环境管理体制改革》，载 《中国机构改革与管理》2018年第10期。地方立法的实践为国家公园和自然保护地立法提供了可资借鉴的经验。按照 《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》，对古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区及相应的连接地带进行资源整合、功能重组，建立钱江源国家公园管理体制。制定资源保护、游憩管理、特许经营、社会参与等相关制度，探索形成生态资源有效保护与合理适度开发利用相结合的体制机制。

我国目前规范自然保护区的立法主要是 《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称 《自然保护区条例》），这部行政法规最初是在1994年制定实施，最近一次修订是在2017年。该法规在效力范围、效力层级和内容涵盖面几个方面都很难满足对国土空间的主体要素进行综合有效管理的要求。有必要在 《自然保护区条例》的基础上制定 《自然保护地法》，以实现对于自然保护区 （地）的统一和综合管理。国外有很多相关的立法经验可供借鉴，诸如德国 《自然和景观保护法》、加拿大 《国家公园法案》和 《野生动植物法案》、日本 《自然环境保全法》和 《自然公园法》等。日本2002年制定 《生物多样性国家战略》，其目的是推进政府上下实现 “与自然共生的社会”，环境省下设的自然环境局主要职能是 “力争实现自然和人类的和谐共生”“把优美的自然风景区指定为国立公园和国定公园，在对其自然进行保护的同时，还把它作为人类与自然和谐相处的场所加以利用；在园内规范各种行为的同时，还努力宣传和普及自然保护的意识”。⑯The Third National Biodiversity Strategy of Japan,See the website of the Ministry of the Environment of Japan:http://www.env.go.jp/en/nature/,2019年5月10日访问。针对当前我国国家公园和自然保护地管理过程中存在的问题，可以借鉴日本国家公园管理理念，以生态系统综合管理为基本目标，对国家公园和自然保护地生态系统结构和过程进行全面认识，侧重维护国家公园的生物多样性和生态系统稳定性。

由于生态学和生态价值观能够保持制度价值的中立性，生态文明制度建设应该以生态学和生态价值观为指导。此处所谓 “价值中立”旨在排除经济主义和消费主义的干扰，形成有利于生态文明建设的价值观。对于国家公园这一国土空间基本要素实施管理也应当贯彻价值中立的生态学规则。⑰卢风：《生态价值观与制度中立——兼论生态文明的制度建设》，载 《上海师范大学学报 （哲学社会科学版）》2009年第2期。基于风景优美或者独特的地理条件建立的国家公园，对生存于其中的野生动植物而言是一个安全的港口和良好的栖息地。在这个安全的港湾之中，野生动植物得到完全的和适当的保护，免于受到人类的大肆捕杀。生物多样性保护理念不仅仅是生态系统管理的要素，对于国家公园保护而言也具有关键意义。为了维持国家公园生态系统良好和国家公园生态安全，必须维持生物多样性，包括基因多样性、种群多样性和数量多样性这三个方面，⑱Mark S.Boyce,Ecological-Process Management and Ungulates:Yellowstone’s Conservation Paradigm,Wildlife Society Bulletin,Vol.26,1998,p.391.在 《环境保护法》确认 “保护优先”原则的基础上实施国家公园管理的 “生态优先”理念。生态优先理念要求生态建设等积极行为优于开发等消极行为，生态环境利益优先于经济利益。⑲马允：《论国家公园 “保护优先”理念的规范属性——兼论环境原则的法律化》，载 《中国地质大学学报 （社会科学版）》2019年第1期。在国家公园体制改革的语境下，为了贯彻生态优先理念，应结合综合生态系统管理方法突出 “自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护”，⑳参见中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月26日印发的 《建立国家公园体制总体方案》。对国家公园内的不特定利益主体利益进行更多的考量和关照；综合运用行政管理、经济激励机制促进国家公园保护行为；推进生态教育，促进更大程度的、实质的公众参与，以发挥公众生态保护的力量，使得社会公众力量与政府主导行为更好地结合。

（二）完善主体功能区制度及其配套政策

2010年国务院印发了 《全国主体功能区规划》（国发 〔2010〕46号），其副标题即是“构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局”。这份文件对于主体功能区的定位是国土空间开发保护格局的重要一环，合理规划主体功能区是国土空间开发保护的基础性条件。根据国土空间要素的类型和用途，主体功能区为国土空间要素划定空间范围，明确开发方向和强度，形成良性的开发秩序，促进形成环境、资源、生态、人口、经济和社会状况相协调的国土空间开发保护格局。推出主体功能区规划的现实依据是我国国土空间要素的自然分布状况、自然资源要素的综合评估以及国土空间要素开发利用存在的问题，在深刻把握和顺应生态文明体制机制改革的基础上，划定和形成主体功能区格局。

主体功能区制度的核心是规划、划定和管理，基本依据是不同区域所具有的、代表性的核心功能。我国生态文明建设相关规范性文件中多次强调完善主体功能区制度，但是我国现行 《环境保护法》对于主体功能区的规定是很笼统的，应完善和细化生态功能区制度，对不同类型的主体功能区实施分级和分类管理。完善主体功能区制度侧重于过程管理，可行的完善思路是依托地方立法对主体功能区全过程管理进行细化。主体功能区制度的目标是确定主体功能区域是国土空间管理的基本单位，保护与建设区域生态环境、维护区域生态安全、促进社会经济可持续发展；尽量保持主体功能区的功能完好，将人类对于自然生态系统的干扰减到最小。主体功能区的四个类型管理各有侧重，优化开发区域管理强调经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等方面；重点开发区域即资源环境承载能力比较强和具备一定发展空间的地区，主要实行工业化和城镇化发展；限制开发区域中的农产品主产区主要强化农业综合生产能力，重点生态功能区主要强化保护其生态功能和生态服务能力；禁止开发的区域，重点强化对自然文化资源的原真性和完整性保护。

根据 《全国主体功能区规划》，主体功能区的配套措施包含区域政策、绩效考核评价和主体功能区规划实施制度。主体功能区制度的主旨在于对国土空间要素加以统筹规划，这其中涉及到的重要空间概念和空间关系即是区域。区域是地理学的概念，标志着地球表面划定出的具有一定范围和边界的空间单位。我国诸多的规范性文件中，将区域和城市群等同使用。㉑杨治坤：《区域经济一体化中府际间利益的法制协调》，载 《广东社会科学》2017年第6期。由于区域发展是一个综合性的概念，主体功能区制度关注区域经济、社会协调发展，关涉区域财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等各个方面。而涉及这方方面面的区域管理制度需要相关立法的相互协调。在主体功能区绩效考核评价和实施方面，结合生态文明体制机制改革进程应重点完善如下几个层面。第一，对重要的国土空间要素和自然资源资产进行登记、普查，重点关注价值较高、与人民群众生产生活息息相关、与地方政府行为关系重大的自然资源资产，按照分布、结构、数量、质量、权属、管理、利用效果等情况；坚持由简到繁、由易到难的原则进行合理分类，从实物量、质量、价值等方面进行统计、核算，编制资产负债表；在此基础上明确自然资源资产负债表的审计目标、内容和方法。第二，加强经济责任审计与自然资源资产审计的协同配合，探索构建领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和指标体系。依法界定领导干部责任，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任。第三，重点关注领导干部任职期间对自然资源开发利用及管理、生态环境保护政策法规贯彻落实、资金管理使用及与资源环境相关项目建设运营等情况。

（三）构建完备的生态红线制度

作为因应生态文明建设而产生的生态保护制度，生态红线制度对于国土空间开发保护的主要贡献和制度价值在于：第一，生态红线划定最小的国土空间，从微观层面保障国土空间要素得到特殊管控和保护；第二，为最小国土空间设定开发限度，预防国土空间受到破坏；第三，为国土空间安全设定底线，生态红线是不可逾越的 “底线”，一旦突破底线则生态系统和国土空间安全受到不可逆转的损害。㉒吴贤静：《国土空间开发保护的制度应对》，载 《学习与实践》2019年第2期。生态红线制度的初衷是对 “最小生态保护空间”进行特殊管理和保护以维护生态系统平衡和国家生态安全。生态红线制度的目标包含：第一，生态功能区生态系统完整；第二，生态红线区域生态系统不被破坏、环境质量不下降、资源利用上限不被突破；第三，生态红线与整体经济社会发展水平相适应，为国土空间开发保护和生态文明建设维护最小空间要素。

我国国土空间中存在各种生态要素，这些生态要素的组合构成基本生态秩序，生态秩序就是一种空间秩序。人类的生活和发展受制于国土空间中各种生态要素的构成和状况，也即国土空间秩序。在各种环境、资源和生态要素日益紧缺的情况下，集约使用和保护资源要素是人类生产、生活和可持续发展的必然选择。在我国生态红线立法和管理实践不断发展的过程中，生态红线的内涵和外延也得到了不断拓展。就目前的规范和实践而言，生态红线通常在三个意义上被运用。第一，生态功能红线也即狭义的生态红线。生态功能红线是最典型的国土空间开发保护措施，为需要保护的国土空间要素划定一定范围、实施特殊保护。第二，自然资源红线即自然资源利用上限，对重要自然资源要素划定利用总量上限和利用效率下限。第三，环境质量红线，对重要环境要素诸如大气环境质量、水环境质量设置浓度或者总量底线。生态功能红线制度着眼于国土空间的最小范围，保护整体生态系统稳定和安全。从空间红线的角度理解生态红线，生态红线的划定和实施特殊保护的范围包括重点生态区、生态脆弱区和敏感区。与狭义的生态功能红线即空间红线相并列，自然资源红线和环境质量红线同样对国土空间要素管理具有意义。自然资源红线对自然资源要素即国土空间要素实施定量管理，而环境质量红线对特定区域污染实施总量或者浓度管理。质言之，三者发挥功能均基于国土空间结构和分布，具有显见的 “空间管理”导向。

结语

国土空间开发保护相关的法律和政策存在碎片化的问题，亟需按照统一的制度逻辑进行归纳、梳理和整合，以构建完备的、体系化的、逻辑自洽的国土空间开发保护制度体系。㉓刘长兴：《论流域资源配置的基本原则与制度体系》，载 《政法论丛》2018年第6期。国土空间开发保护制度体系构建的基本思路可以归结为：以生态文明体制改革为基本路径指引，以国家层面机构改革为基础和契机，以国土空间开发保护理念为中心整合不同性质的、散见于不同立法中的法律制度，构建统一的和体系化的国土空间开发保护制度体系。建设以国家公园为主体的自然保护地是国土空间开发保护制度体系的核心；厘清国家公园和自然保护地的内在关系，为国土空间开发保护制度体系构建提供立法模式和实践经验。主体功能区制度是国土空间开发保护的基础，主体功能区为国土空间要素明确开发方向和开发强度，形成稳定的国土空间开发保护格局。生态红线制度划定国土空间开发保护的最小空间，从微观层面为国土空间要素提供特殊保护，推动系统的和全局的国土空间开发保护。