党内法规体系建构的理论思考——基于相对合理化的体系化进路

姚尚贤

内容提要： 形成完善的党内法规体系是中国特色社会主义进入新时代阶段建设中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。在推进党内法规体系建设过程中，受体系功能定位与建设现状影响，参考借鉴社会主义法律体系的成熟经验既是实践必须也是学界共识。基于党内法规的属性特点与体系构建要求，必须在构建过程中协调好体系的规范性与功能性、灵活性与稳定性、主观性与客观性关系以解决相关问题。对此，以相对合理化作为体系建构方向，通过党内法规的全面系统公开与全流程监控、相应技术标准规范与典型案例汇编的出台等方式来加强其可预期性与可计算性，更具适应性、操作性与积极意义。

一、问题的缘起

党的十九大报告指出，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载 《人民日报》2017年10月28日第1版。是中国特色社会主义进入新时代坚持全面从严治党、增强党的依法执政能力的重要方式与必然要求。因此，继续推进党内法规体系建设，形成 “完善的党内法规体系”并实现 “内容科学、程序严密、配备完善、运行有效”，②《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （2013-2017年）》，载 《人民日报》2013年11月28日第10版。成为了实践习近平新时代中国特色社会主义思想、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作任务。回顾过去党内法规建设的讨论，学界主要围绕党内法规的概念内涵、党内法规与国家法律关系③参见杨小军：《国法与党规关系》，载 《法学杂志》2017年第8期；陈柳裕：《党内法规：内涵、外延及与法律之关系——学习贯彻党的十八届六中全会精神的思考》，载 《浙江学刊》2017年第1期；王勇：《再论党内法规与国家法律间的关系》，载《理论与改革》2017年第3期；张立伟：《法治视野下党内法规与国家法的协调》，载 《中共中央党校学报》2011年第3期等。等问题进行争论，目前已逐渐聚焦于党内法规体系构建的相关理论与具体实务问题④参见周叶中：《关于中国共产党党内法规体系化的思考》，载 《武汉大学学报 (哲学社会科学版)》2017年第5期；莫纪宏：《党内法规体系建设重在实效》，载 《东方法学》2017年第4期；张立伟：《党内法规体系的理论建构》，载 《理论视野》2017年第4期；肖金明：《论党内法治体系的基本构成》，载 《中共中央党校学报》2016年第6期；施新州：《中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能论析》，载 《中共中央党校学报》2015年第3期；王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，载 《中国高校社会科学》2013年第2期等。的探讨。在未来党内法规体系构建过程中，除了需要明确体系构建的目标与意义外，还需要就党内法规体系构建的相关理论进行讨论并予以全面阐释，明确其体系化的方向进路与建设方法论。毫无疑问，这些基本理论问题的梳理对党内法规体系的完善必不可少。

二、党内法规体系的定位与建设现状

（一）关联与参考：党内法规与国家法律的体系关系

为实现依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的总目标，党中央将党内法规体系与国家法律体系作为下位体系共同纳入 “中国特色社会主义法治体系”⑤《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载本书编写组：《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第4页。之中。由于 “法治体系是描述一国法治运行与操作规范化有序化程度，表征法治运行与操作各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调状态的概念，也是一个规范法治运行与操作，使之充分体现和有效实现法治核心价值的概念”，⑥张文显：《建设中国特色社会主义法治体系》，载 《法学研究》2014年第6期。因此，这种体系框架实际上是以 “趋向于目的，设定所期功能，将知识或事务根据其存在上之关联、作用组织起来的方法”⑦黄茂荣：《法学方法与现代民法 （第五版）》，法律出版社2007年版，第561页。来安排三者关系，即运用体系化的思维方式来建设中国特色社会主义法治体系。

在此体系中，加强党内法规体系建设旨在促进党内各种关系理性化、规则化和程序化，将党的政治行为和组织行为纳入到法治轨道，以实现党内法治和依法执政；完善国家法律体系则以形成形式理性化的法律体系为导向，通过科学立法、严格执法、公正司法等环节来规范政府与公民的行为，推进依法治国以达致法治国家建成。实践中，虽然党内法规体系与国家法律体系在具体目标和预期功能上存在一定差异，但两者所追求的根本目标及功能是一致的，即为实现中国特色社会主义法治提供制度化的保障。在当代中国的党政体制结构中，这种相互区别并列又互相支持、最终统一于中国特色社会主义法治体系的关系让两者呈现出高度关联的特点。

受上述在目标价值和功能定位上的 “价值同向性关系”⑧付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，载 《中共中央党校学报》2015年第3期。引导，党内法规体系在与国家法律体系共享法治价值的同时，也必须在形式表征与实质内容两方面满足法治价值对于一般行为规范的最低限度的规范性要求。这种基于法治价值而产生的规范性要求，美国学者富勒将其归纳为 “法律的一般性、法律必须公布、法律不溯及既往、法律的明确性、避免法律中的矛盾、法律不应该要求不能实现的事、法律的稳定性、官方行为和法律的一致性”⑨沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第463页。八个原则。对于党内法规体系而言，要达到 “内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的建构目标，上述原则同样适用并应贯穿于建设过程中，以实现党内法规体系在目标任务方面的一致性、制度统筹方面的整体自洽性、法规实质内容的统一性以及体系形式结构方面的层次性⑩参见前引④，周叶中文。要求。这种党内法规体系构建的规范主义进路，内在性地要求构建过程中参考其他合理化程度更高的规则体系的成熟经验，以达到自身体系的完善并与其他体系的有效互动。相对于党内法规体系而言，中国特色社会主义法律体系无论在门类结构，抑或体例技术上均较为成熟。因此，选择与自身存在关联关系的国家法律体系作为参照，成为了完善党内法规体系过程中的必然选择。

（二）成效与不足：党内法规体系的建设现状

运用体系化思维方式、参考借鉴国家法律体系建设经验的取向自党的十八大以来明显加强，成为了目前党中央推进党内法规建设的重要导向并且取得了显著的成果。

这种党内法规建设的规范主义⑪秦前红、苏绍龙：《论党内法规与国家法律的协调衔接》，载 《人民论坛·学术前沿》2016年第10期。路径的典型代表是近期出台的 《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称 《制定条例》）与 《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称 《备案规定》）两部党内法规。考察 《制定条例》可以发现，其不仅在体例上采取了 “总-分”结构，对党内法规的概念、层次、效力位阶、制定原则等进行了规定，而且还按照国家法律的制定流程规定了党内法规的规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等具体流程内容。由于在表达技术、体例结构安排等方面与 《立法法》相似，因此与 《备案规定》共同被称为 “党内立法法”。⑫田飞龙：《法治国家进程中的政党法制》，载 《法学论坛》2015年第3期。这两部 “党内立法法”对各类党内法规的概念界定、层次与效力位阶的划分等事项进行了明晰化，为党内法规体系提供了框架基础。随后由党中央组织的两次党内法规清理、⑬2013年、2014年中央相继发布 《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》与 《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，集中完成了中央层面的党内法规清理工作。《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （2013—2017年）》与 《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》的颁布，都不同程度推进党内法规体系的规范化水平，并提出了构建 “1+4”的党内法规制度体系的目标。⑭即形成以党章为顶、下辖党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四类型党内法规的制度体系。

此外，上述进路还表现为从微观层面参考借鉴国家法律的具体立法技术经验来加强党内法规建设。如近期重新修订的 《中国共产党纪律处分条例》就进一步借鉴国家法律体系的建设经验，对过去表述不清、操作模糊的内容进行了明确化，并且删除了多条与国家法律 （如刑法、治安管理处罚法）存在重复或者冲突的条款，以求实现条例的规范化并与国家法律体系统一于法治体系。客观而言，虽然目前借鉴国家法律的一般条款结构形式来进行制定或者修订而成的党内法规在数量上并未占多数，但是此种导向逐渐加强，具体表现为通过强调责任与行为后果的方式来实现党内法规的体系化与党的各项决策与任务的落实。与此同时，通过其他方式对党内法规内容进行清晰化、明确化的尝试也不断进行，如新近修订的 《中国共产党党内监督条例》《中国共产党廉洁自律准则》的条文内容虽然并不完全具有一般规范条款的完整形式结构，但是与修订前相比，其在体例结构与表达方式的逻辑性、层次性、清晰度上均获得了较大提升。

从整体上而言，党的十八大以来，通过对规范性的强调与体系化思维方式的引入运用，由不同效力位阶的党内法规系统组成的党内法规体系框架基本形成。然而，目前党内法规体系的建设依然存在系统性、协调性、规范性等方面的不足。一方面，诸如 “基础主干性党内法规不够齐全，存在不少法规制度空白；配套法规制度跟不上，无法形成上下紧密衔接的制度合力；一些法规制度冲突重复、叠床架屋；一些法规制度老化严重明显滞后于实践”⑮中共中央办公厅法规局：《以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板》，载 《求是》2017年第3期。等情况仍然存在，成为了完善党内法规体系过程中不可回避的问题；另一方面，在党内法规体系化过程中，除了部分以责任规范为主的党内法规 （如 《中国共产党纪律处分条例》）外，其他党内法规并非以完整的 “假定条件—行为模式—法律后果”结构形式呈现。这些党内法规大多包含政治性、道德性要求与宣示性术语，在体例结构上也区别于一般国家法律 （如近期修订的 《中国共产党党内监督条例》）。在此情况下，能否完全以及如何借鉴一般法律条款的结构形式来对其进行规范化，不仅需要在实务中直接面对并加以解决，而且还直接触及到党内法规体系化的方向与方法等理论问题。因此，除了要从实践层面着力解决上述问题、完善党内法规体系，还应围绕党内法规体系化的理论问题 （尤其是体系化过程中的体系特性关系问题及相关理论框架）进行讨论，以求为党内法规的体系建设提供理论引导。

三、党内法规体系化的内部关系命题

加强党内法规体系建设，一方面是中国特色社会主义法治理念在党内法规领域形成的内在必然要求；另一方面，随着中国特色社会主义建设的推进，中国共产党优化自身组织结构与功能以回应国家治理的需求同样促使党内法规体系不断完善。因此，作为一种 “新制度模式”⑯参见前引④，张立伟文。的党内法规体系在构建时，必然无法完全套用法政领域已有的概念与理论框架，必须通过实践发展出适合的理论体系来引导。基于党内法规的属性特点与体系构建要求，结合实践中的经验与不足，未来党内法规的体系化必须从理论与实践上对以下三方面问题做出完善回应。

（一）党内法规体系的规范性与功能性

“党内法规体系”作为概念及建设对象被提出，除了源于党中央对历史上党内建设经验教训进行总结所形成的法治化要求外，还受到党中央为应对执政环境与党内组织状况变化而进行制度回应的驱动。

在全面深化改革过程中，作为依法治国主体、党政体制领导轴心的中国共产党必须直面各种挑战来推进依法治国的落实。一方面，随着党组织规模的扩大，过去单纯依靠协调和政策为主的非制度化党内管理方式已经引发了效率下降、官僚主义显现、政治活力减弱甚至违法乱纪等问题，无法适应党组织状况的变化；另一方面，随着社会进入转型期，各类矛盾急剧增多，传统的党内治理方式在回应国家治理中的各类复杂问题时存在不足，影响到社会的和谐稳定与持续发展。因此，如何回应目前因官僚化导致的代表性危机以及主体性销蚀引发的正当性危机⑰鄢一龙、白钢、章永乐、欧树军、何建宇：《大道之行：中国共产党与中国社会主义》，中国人民大学出版社2015年版，第9页。成为了党内建设不可回避的议题。

为应对上述挑战，首先需要通过加强党组织及其行为的制度化、透明化和规范化来实现依法执政和领导依法治国，使得党组织作为国家治理体系和治理能力现代化核心领导力量的功能获得有效发挥。上述目标的实现，不仅需要中国共产党按照宪法和法律来治国理政，还需要其按照法治原则来对党内各类关系进行调整，使各级党组织和党员的行为符合法治价值要求，以将自身建设成法治型执政党，⑱姜明安：《论党内法规在依法治国中的作用》，载 《中共中央党校学报》2017年第2期。通过率先实现党内法治来 “带引整个中国稳固地法治化”。⑲王耀海：《党内法规的制度定位——马克思主义法学探索之四》，载 《东方法学》2017年第4期。在此过程中，提供清晰稳定的党内规范体系成为了实现党内法治的前提基础，而对作为核心部分的党内法规体系进行建设与完善则是重中之重。⑳沈国明：《论依法治国、依法执政、依规治党的关系》，载 《东方法学》2017年第4期。具体而言，则是参考借鉴国家法律的体系化经验，从体例安排、表述概念与形式结构等方面完善党内法规以提高其理性化与规范化水平。

受中国特色社会主义法治体系目标内在价值引导而产生的党内法规法治化追求，促成了对党内法规的规范性与体系性要求的提高，进而使党内法规建设的主导价值发生了从功能主义向规范主义的转变。㉑党内法规建设的规范主义导向萌芽于党的十一届三中全会，该次会议提出要健全党规党法、严肃党纪，恢复党和国家正常政治生活。党的十八大以来这种价值导向超越了过去的功能主义导向成为了党内法规建设的主导价值。参见侯嘉斌：《中国共产党党内法规建设的价值导向：从功能主义到规范主义的嬗变》，载 《中共中央党校学报》2017年第4期。然而，这种规范主义的转向并不意味着对党内法规体系功能性面向的忽视或舍弃。从功能主义视角考察，相对于对传统党内管理方式的技术性优化而言，通过加强党内法规建设实现党内法规体系化、运用制度化和规范化方式来管党治党、加强党组织的制度化水平，不仅能够降低党内自我治理与领导国家建设的成本、提高治理效率，而且能为党组织在规模扩大与内部结构复杂化后继续保持政治活力与高水平动员能力提供了制度性保障。正是基于重构政治生态、㉒陈柏峰：《党内法规的功用和定位》，载 《国家检察官学院学报》2017年第3期。加强党的执政能力等功能性考虑，使得借鉴国家法律体系建设经验、使用体系化方法论来建设与完善党内法规体系具备了紧迫性与可接受性。因此，在党内法规体系构建过程中，应当重视体系对于规范性与功能性的双重追求，而如何协调两者关系、实现其动态平衡与有机结合直接影响着党内法规体系建设过程中其他关系问题的处理以及体系建构目标的实现程度。

（二）党内法规体系的稳定性与灵活性

由于在党内法规体系构建过程中存在对规范性与功能性的双重追求，从功能性面向考察，加强党内法规体系建设旨在通过体系化方式优化党组织的结构与功能、㉓参见前引④，施新州文。实现依法执政与国家治理体系和治理能力的现代化。因此，如何通过党内法规的体系化来发挥党领导法治建设的核心作用、应对复杂多变的执政环境成为了中国特色社会主义法治建设的关键。

随着社会主义法治体系建设和依法治国的推进，以形式合理性为理想型导向的国家法律体系已经形成。借助抽象化概念、内部逻辑一致、三段论推理等技术方法，国家法律体系适应了现代科层制国家的理性化、专业化与法治化的要求。对于国家法律体系而言，其首先要求通过体系构建来实现体系的层次结构明晰与逻辑自洽，以提供稳定性与可预期性。与此相似，党内法规体系同样需要在结构形式与实质内容两方面做出相应调整与回应，具备相应的稳定性与可预期性，以满足依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的要求。

这种功能性要求，一方面是法治价值对党内法规建设内在要求的具体表现，因此需要引入体系化的思维与方法来建设党内法规；另一方面则是中国特色社会主义法律体系建设与党内法规建设实践经验积累的产物，要求借鉴国家法律体系的建设经验来提高党内法规体系的规范性水平。受此影响，实务界和学界从制定程序、结构体系和表达形式等方面就如何借鉴国家法律进行了讨论与实践，甚至出现直接与部门法对应的党内 “宪法”和 “民法”体系的观点。㉔潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，载 《南昌大学学报》2007年第1期。这种讨论与实践通过加强党内法规体系的内部自洽程度为其稳定性的实现提供了制度保障，但同时也影响到了党内法规体系在应对社会复杂性时候的灵活性与能动性。

在全面深化改革过程中，中国特色社会主义法律体系的形成与不断合理化促进了国家机构及其职能行为的法治化。但是也带来了对国家权力的刚性约束过度和约束不足、㉕参见前引㉒，陈柏峰文。法律制度的社会回应性低效与不足等问题。这些问题随着风险社会带来的社会复杂性与不确定性增加而日趋明显，反过来制约着全面深化改革的推进。在当代中国语境下，除了通过提高法律体系的明确有效性来简化社会复杂性、塑造法律议论沟通与风险分散机制等方式㉖季卫东：《决策风险、问责以及法律沟通》，载 《政法论丛》2016年第6期。来加强国家法律体系应对风险和管理不确定性的功能外，还需要充分发挥党内法规体系的功能以弥补国家法律体系的不足。

这种解决方式首先取决于宪法规定的党政体制结构。随着全面深化改革的推进，社会问题的复杂化导致以司法为中心的传统法制模式无法完全有效应对，必须不同程度地引入政治过程。㉗[美]尼尔·K.考默萨：《法律的限度：法治、权利的供给与需求》，申卫星、王琦译，商务印书馆2007年版，第16-18页。在党政体制结构中，则需要发挥各级党组织的政治吸纳与动员功能来克服国家机构因科层制条块结构而衍生的效率低下与代表性缺失等问题。另外，党内法规体系的内在逻辑也使其具备弥补国家法律体系不足的能力。由于党内法规体系是建立在党组织的基本属性、结构与功能上的制度体系，㉘在党的严密组织体系、严格政治纪律与高效动员能力的支持下，党内法规在及时性、能动性与灵活性等方面明显优于国家法律。这种功能优势使其能够更为有效地对高度复杂与政治化的治理问题做出回应，如对于央地关系、党群关系或不适宜由法规直接规定的党内政治与决策行为㉙参见前引⑳，沈国明文。等问题，仅依靠程序化等法治化方式是无法获得有效解决的，而必须依靠党内法规来灵活调整与回应。

因此，在党内法规体系构建过程中，应在重视体系建构的同时防止过度形式理性化而削弱党内法规体系的灵活性与政治回应能力，避免脱离现实需要，以适应新时代党和国家事业的发展需要。这种对于党内法规体系的灵活性与及时性的强调并非意味着对于其规范性与稳定性面向的放弃。如果党内法规体系构建过程中缺乏了对可预期性和稳定性的强调与追求，则容易导致党内法规体系建设陷入 “朝令夕改”和 “运动式法治”的窠臼。㉚秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，载 《法律科学 （西北政法大学学报）》2016年第5期。因此，在党内法规体系构建过程中，必须实现体系的灵活性与稳定性的有机统一，以求在满足中国特色社会主义法治体系与法治价值要求的同时，有效应对当代社会的复杂性、不确定性与风险性加剧所引发的治理挑战。

（三）党内法规体系的客观性与主观性

尽管目前学界对 “党内法规”的性质、概念界定等理论问题存在不同观点，但都对党内法规的法律与政策二重属性㉛屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，载 《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。特征存在基本共识。这种属性除了要求在构建过程协调好规范性与功能性、灵活性与稳定性关系外，还要求对其主观性与客观性关系做出妥善处理。

回溯党的建设历史，党内法规概念首先是基于党组织的属性特征、以加强党的建设为目标而提出，因此包含了对党组织与党员的思想、行为与制度各方面的要求，使其与国家法律体系存在明显差别。党内法规体系对党员的言行提出了严格要求，如近期修订的 《中国共产党廉洁自律准则》就规定党员要坚持 “尚俭戒奢，艰苦朴素，勤俭节约”“吃苦在前，享受在后，甘于奉献”等。这些党内法规对党员 （尤其是党的干部）提出了远高于普通公民的道德规训要求，实际上是在党内法规建设过程中力图通过融合高标准与底线要求，落实 “坚持依法治国和以德治国相结合”治国策略的表现。与此相对，国家法律基于 “自然法的最低限度内容”㉜[英]H.L.A.哈特：《法律的概念 （第二版）》，许家馨、李冠宜译，法律出版社2011年版，第171页。的立法理念通常不会触及这些领域。

除此之外，在要求各级党组织与党员在行动上与党中央保持一致的同时，党内法规体系还从主观方面对党员思想认识提出了严格的要求。如近期修订生效的 《中国共产党纪律处分条例》要求各级党员不得 “妄议中央大政方针，破坏党的集中统一”，实际上就是要求各级党员在思想认识上与中央保持一致，与国家法律体系对普通公民的思想言论自由进行严格保护的调控逻辑与要求存在区别。虽然国家法律体系在某些情况下也对行为主体的主观方面 （故意或过失）进行考察，但最终要以相应的客观行为表征作为依规。㉝李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，载 《中国法律评论》2017年第2期。从此角度而言，党内规范的调整广度、深度显然更强，而这种对于思想认识的高度整合性要求则是党内法规体系的重要特征之一。

上述这些要求，不仅以 “党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”呈现，还以不同表述纳入 《制定条例》等党内法规中作为体系构建的要求。如此，在党内法规构建过程中如何实现主观性 （党组织与党员思想认识）要求与客观性 （党组织与党员言行）要求的统一成为了重要议题。例如，如何对涉及主观性内容的要求进行规范化以确保适用性和有效性？在同一党内法规中如何对涉及主观性要求的规定与客观性要求的规定实现数量与结构安排上的协调统一？此外，由于作为党内法规体系约束对象的党员行为同时又是公民行为，涉及到两套规则体系的设计与要求如何协调的问题。随着党内法规体系的深入构建，目前实践中秉持 “纪律严于、优先于法律”的从严治党原则将面临如何规范化、制度化的现实，而这无疑又与党内法规体系的主观性与客观性关系命题相关联。

上述问题不仅关系到党内法规体系能否为党组织与党员保持先进性、发挥社会主义事业建设领导核心作用提供制度支持，影响到党内法规体系的规范性与功能性、灵活性与稳定性关系的处理，还触及到党内法规体系与国家法律体系如何统一于中国特色社会主义法治体系等问题。这些问题都必须从党内法规体系构建的基本理论层面做出回答。

四、相对合理化：党内法规体系化的构建进路

（一）作为建构方向的相对合理化进路

一般而言，理想状态的体系化会要求 “将所有透过分析而得的法命题加以整合，使之成为相互间逻辑清晰、不会自相矛盾、尤其是原则上没有漏洞的规则体系”并 “要求所有可以想见的事实状况全都合乎逻辑地摄于体系的某一规范之下，以免事实的秩序缺乏规则的保障”。㉞[德]马克斯·韦伯：《法律社会学》，康乐、简惠美译，广西师范出版社2011年版，第28-29页。这种由抽象明确的概念与规则组成、统摄于抽象规范 （一般表现为法律原则）的自洽规则体系是以高度 “形式合理化”为理念导向而塑造的理想型，中国特色社会主义法律体系也以此理念为导向并在实践中取得了巨大成就。

受党内法规体系与国家法律体系的关联关系影响及中国特色社会主义法治体系的目标要求，在党内法规体系建设过程中需要参考借鉴国家法律体系的成熟经验已成为各界共识。在此过程中，形式合理化理念直接影响到党内法规体系构建的理论讨论与具体实践。毫无疑问，在过去的建设过程中，以高度形式合理化为理念导向的体系化实践实现了党内法规体系基本框架的构建，并提高了体系内部的层次化、规范化与科学化水平。然而，如上文所述，受各方面因素影响，在党内法规体系建设中依然存在一些问题亟待解决。由于受基础主干性党内法规不齐全、配套法规制度不足、部分法规制度冲突重复或老化严重滞后于实践㉟参见前引⑮，中共中央办公厅法规局文。等因素影响，目前党内法规体系在系统性、协调性仍然存在不足，具体表现为体系建设快慢不一，尤其是关于党的领导工作、思想作风和意识形态等方面的法规建设相对滞后、体系尚未成型。㊱参见前引④，莫纪宏文。这种现象的存在一方面源于实践经验的积累及重视程度的时势制约；另一方面受制于党内法规建设过程中基本理论问题的回答，即如何对带有较强政治与道德要求、涉及调整对象主观层面的党内法规进行合理化以适应法治价值的要求。由于对参照国家法律体系经验的建设思路存在机械化认识，大多数观点认为继续仿照国家法律体系的构建经验、按照形式逻辑结构对上述领域的党内法规进行条款化是解决此类问题的可行之路。虽然此种机械式的认知方式与构建进路受到部分学者批判，㊲参见前引㉛， 屠凯文。但提供系统性处理上述问题的替代方式仍旧阙如。对此，需要回溯党内法规体系构建的基本理论问题，其中以体系化的标准与方向问题最为关键。

如前文所述，引入与运用体系化方法论构建党内法规体系已成为学界共识并在实践中取得巨大成果。受参照国家法律体系成熟经验的影响，目前对党内法规体系构建所运用的体系化方法是以高度形式合理化为理念导向。这种理念导向的体系化方法无疑符合了现代社会的制度功能需求，即一方面通过塑造明确清晰、内部自洽的法律体系为现代社会生活提供了可预期性与稳定性；另一方面，经此体系化的法律体系提供了一套中立化、理性化的治理机制，为现代社会的价值之争提供了纾解方式。㊳苏国勋：《理性化及其限制：韦伯思想引论》，上海人民出版社1988年版，第233-243页。然而，此种体系化进路形成的规则体系亦存在形式僵化、灵活性与回应性不足等问题，㊴季卫东：《法治秩序的建构 （增补版）》，商务印书馆2014年版，第382-384页。无疑有悖于对党内法规体系的灵活性、效率性、严厉性等方面的功能期待。除此之外，此种进路本身蕴含着对内部价值差异的默认，实际上与党内法规体系需要实现的内部政治价值整合与动员目标存在逻辑上的潜在紧张关系。这些问题要求对党内法规体系化的理念导向进行反思。

考察党内法规体系构建的根本目标，其旨在依据规范化的制度体系来调整党组织与党员在党内政治生活与党领导国家建设㊵参见前引⑱，姜明安文。方面的言行，以此落实从严治党、依规治党进而加强党的领导和促进全面深化改革与中国特色社会主义事业建设。这种目标要求党内法规体系构建时必须实现体系在规范性与功能性、灵活性与稳定性、主观性与客观性关系的协调，归根到底则是要为党组织与党员的言行提供具有可预期性和可计算性的规则指引。只要党内法规体系具备了可预期性和可计算性，就能对党组织和党员的言行选择考虑产生约束性影响，通过推动其自我规范与约束来减少言行的恣意性与 “非理性”、提高其合理化水平，从而为党内法规体系的构建与运作实效性提供保障。毫无疑问，党内法规体系构建必然需要实现体系化，通过实现内部的协调性与统一性来为其可预期性和可计算性提供基础。与此同时，其体系化理念与方法也需要适应党内法规体系的自身特点与目标要求，其中提供可预期性和可计算性应作为体系化的首要目标。

这种可预期性和可计算性的提供，实际上并不要求党内法规体系必须成为一个高度形式合理化的 “逻辑清晰、毫无矛盾和漏洞的完善规则体系”。㊶赖骏楠：《马克斯·韦伯 “法律社会学”之重构：观念论的力量与客观性的界限》，载 《中外法学》2014年第1期。从规范性视角出发，只要对各类党内法规进行清晰化与明确化，并在此基础上将各类党内法规关联整合成一个内部无矛盾的具体规范制度体系则可满足上述的功能需要。借用马克思·韦伯关于法律合理化的三阶段理论，㊷参见前引㉞，马克斯·韦伯书，第27-31页。只要实现对各类党内法规的通则化与综合化，上述可预期性和可计算性则获得了保证，而且这种相对较弱的合理化也能够适应党内法规的法律与政策二重属性要求。相对于高度形式合理化的理念导向而言，一种以可预见性和可计算性为核心目标、追求规则性与功能性、灵活性与稳定性以及主观性与客观性统一协调的相对合理化理念导向，实际上更加适应目前党内法规体系化的现实状况与目标要求。值得指出的是，这种以相对合理化为导向的体系化并非摒弃对党内法规的形式合理化要求，而是要求在党内法规体系构建过程中立基于党内法规的属性特点与现实需求，区分不同类型党内法规的合理化方式，尤其是对于无法照搬形式逻辑与规则结构进行合理化的党内法规领域 （如党的领导工作、思想作风建设等），以提供可预期性与可计算性为导向进行规则优化与体系构建，这无疑更符合 “合理化”的理性本质要求。

（二）通过全面系统公开与全流程监控机制提供可预期性

由于以相对合理化理念引导的党内法规体系构建其核心在于提供可预期性和可计算性，而可计算性必须以可预期性作为基础。因此，实现党内法规体系的可预期性成为了首先要求。党内法规体系的可预期性除了要求对具体党内法规的内容表述进行清晰明确化外，更重要的是实现整体规范预期的稳定性与系统性，即对各类党内法规实现全面系统地公开，实现党内法规体系的公开透明性。㊸目前国外不少政党均以各种方式对政党内部规章制度进行全面系统地公开，如墨西哥的主要政党均注意内部规章的公开性，对基本文件及其修改版本均通过党刊或网络方式进行公开；又如越南共产党就定期对党内规章制度进行系统全面整理后公开出版，2012年就出版了 《越南共产党文件全集 （1978）》，为各级党员与干部全面认识了解党内规章制度、提高其党内规范体系的法治化水平提供了重要媒介与制度支持。参见靳呈伟：《墨西哥政党法规初探》，载 《江汉大学学报 （社会科学版）》2015年第1期；殷啸虎主编：《中国共产党党内法规通论》，北京大学出版社2016年版，第57-58页。因此，应该重视对党内法规的全面系统公开并通过具体方式将其落实以实现可预期性的要求。

在实践中，应该改变过去党内法规资料编撰工作的方式，将其从 “选编”模式转换为 “全编”模式，并通过定期的全面系统整理与公开来实现党内法规体系的透明化与可预期。在公开方式上，可以参考越南共产党、英国工党等国外政党的成熟经验，以 《中国共产党党内法规全书》方式出版，同时利用网络等电子资源传播方式来提高其获取的便捷性。在负责机构上，由于 《中国共产党党内法规全书》涉及到了层次结构与效力位阶等重要信息内容，因此可以考虑由承办各类党内法规备案工作㊹《中国共产党党内法规制定条例》第三十条：“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办。具体备案办法由中央办公厅另行规定。”的中央办公厅负责。在编撰方式上，可改进过去党内法规选编资料仅按照党章的章节体例进行编排的成例，以求反映出各类党内法规之间的效力位阶状况，为各界准确认知党内法规体系提供直观性和简便性。对此，可批判借鉴 《英国工党规则全书 （2013）》以 “调整范围”（包括全党性法规、各组织条例法规和程序性条例法规）㊺施新州：《党内法规：英国工党的政治 “宪章”》，载 《中国社会科学报》2016年4月28日第5版。与 “效力阶层”结合的混合标准指导编排㊻Labour Party:Labour Party Rule Book,London:Labour Party,2013,pp.1-2.的经验，在未来编撰 《中国共产党党内法规全书》时结合 《制定条例》所确立的党内法规体系层次结构与效力位阶来编排全书的结构与内容。具体而言，一方面可延续过去按照党章的章节体例对各类党内法规进行分类编排的惯例；另一方面，在每个部分内部，应该按照效力位阶高低原则来进行党内法规编排，以在提供明确系统的党内法规体系知识的同时传达出其中的效力位阶结构，实现体系在统一权威性、预期稳定性和引导实效性方面的统一。在内容时效性上，由于党内法规体系处于构建与完善的过程中，所以必须根据党的事业需要与时势变化对结构与内容进行调整。

除了通过党内法规的全面系统公开此种方式从静态方面加强其可预期性外，还应从动态方面保证其可预期性水平。对此，必须做到对该全编资料进行逐年定期更新，避免体系内部新旧法规交错产生冲突矛盾而导致可预期性受损，具体则应该建立清晰稳定的党内法规体系监控机制来清除体系内部冲突的风险。首先，应该对 《制定条例》确立的程序流程进行完善，如将评估与清理制度纳入到规划计划过程环节中，形成更为完善科学的党内法规体系全流程监控机制，提高党内法规制定的必要性、新旧党内法规之间的衔接性和党内法规体系建设与监控的全面性。其次，应对党内法规的备案、清理与评估制度进行规定与细化，加强上述制度的明确性与可操作性，促进其实效性的发挥。最后，在监控机制的范围上，还要特别重视试行性与暂行性的党内法规。在目前有效的党内法规中，有不少是属于 “试行”或 “暂行”性的，然而这类规范大多数未对其实施期限进行限制，容易导致不确定性加剧及效果经验反馈滞后等情况，因此需特别注意将此类规范纳入到全流程监控机制的调整范围中。

（三）通过技术标准规范和典型案例汇编提供可计算性

在通过上述方式提供党内法规体系的可预期性基础上，实现党内法规体系的可计算性成为了党内法规体系化的必然要求。目前不少党内法规条文呈现出规范性不足、可操作性较低、适用存在差异等状况，很大程度上归因于相应规定标准的缺乏或不完善。㊼《中国共产党党内法规制定条例》第十四条：“党内法规草案一般应当包括下列内容：（一）名称；（二）制定目的和依据；（三）适用范围；（四）具体规范；（五）解释机关；（六）施行日期。”第十五条：“党内法规应当方向正确，内容明确，逻辑严密，表述准确、规范、简洁，具有可操作性。”这无疑不利于各级党组织与党员对自身言行进行规划。

对于此问题，一方面要从党内法规的制定方面进行回应。具体而言，要对党内法规的结构形式、适用范围、构成内容、文体与相关术语表述、修改与废止方式等事项进行明确并规则化，通过制定技术的标准化与统一化，减少由于表达术语与顺序等事项的不统一和不精确造成的问题。另一方面，则应该从党内法规的适用方面进行回应，其中党内法规的解释是关键点。因为党内法规的实效性需求、党内法规的解释同党内法规具有同等效力、党内法规监督机制 （尤其是备案审查机制）均需要解释制度支持才能真正发挥作用。㊽莫纪宏：《建立和完善党内法规的监督机制》，载 《学习与探索》2015年第10期。因此，必须对党内法规解释制度的设计机关与执行机关、解释的形式结构与内容名称、解释程序与时效性等方面问题做出规定。这种规定除了应包括诸如党内法规解释制度的设计权应由党的中央委员会承担、党章的解释权专属于党的中央委员会、其他党内法规解释权归法规制定部门等实体性规定，还应包括党内法规解释的编纂、修改与废止等程序性规定。基于上述两方面的回应要求，可以参考借鉴国家法律的立法技术规范，尽早出台 《党内法规制定技术规范》和 《党内法规解释技术规范》。上述规范应以中央党内法规形式制定与颁布，实现党内法规制定技术与解释技术的统一标准化，提高党内法规体系条文的可计算性水平。

与此相应，对于体系内部不适宜用形式规则结构进行体系化的党内法规 （如关于党的思想作风与宣传方面的党内法规），则可将该类党内法规与其相关的案例进行汇编，在具体内容上应该包括该案件的具体事实、违反的党内法规条文、处理结果与理由等部分。通过对上述党内法规适用于具体案例的状况进行遴选与整理，将其中具有典型代表性的案例集合形成汇编分发，向各级党组织和党员提供该类党内法规的可预期性与可计算性。

结语

随着中国特色社会主义进入新时代，继续推进党内法规体系的构建、加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，是实现全面从严治党、不断提高党的执政能力和领导水平目标的重要内容与制度要求。未来党内法规体系的建设，应处理好党内法规体系构建过程中的规范性与功能性、灵活性与稳定性、主观性与客观性三对关系，避免机械式的构建进路导致体系产生适应性、实效性等方面的不足。上述目标与要求的实现，除了需要在具体的构建过程中做出回应，还需要从体系化方向的等理论问题上进行反思。

具体而言，应选择以类型化方式来形成党内法规体系化的理论框架，在参考借鉴中国特色社会主义国家法律体系的成熟经验的同时应避免对上述经验的机械化、简单化照搬。相对于传统国家法律体系构建中以形式理性化为导向的体系化进路而言，以相对合理化理论作为党内法规体系建构的方向进路更适应党内法规的基本属性特征、功能定位与建设现状。这种更加重视从内部推进党内法规体系法治化的体系化进路，不排斥对党内法规体系的形式性与合理化要求，但并不以达致高度形式合理性的理想型为追求，而代之以提供党内法规体系的可预期性与可计算性为目标。基于此，以相对合理化作为体系化方向成为了中国特色社会主义新时代党内法规体系构建的可选进路，并以党内法规的全面系统公开、全流程机制的监控、相应的技术标准规范与典型案例汇编的出台等为具体方法依归。值得指出的是，上述理论的适用范围应局限于体系构建的过程，在党内法规体系的具体运行过程中则应秉持严格的法治主义要求，杜绝 “有规不依”或 “依规不严”等现象，以切实实现党内法规体系的可预期性与可计算性。