内涵式发展下高校预算绩效评价体系研究

夏丹 杜国良

【摘 要】 党的十九大报告明确指出要实现高等教育质量与效益并重的内涵式发展，高校不仅要从教育体制上规划“双一流”大学的建设目标，还需注重办学效益、效果，预算绩效评价是高等院校合理配置教育资源、提升教学质量以及培育特色学科的重要手段。文章以高校的职能为基础，从人才培养、教学教改、财务管理、资源配置、社会服务等维度筛选评价指标，基于AHP构建了一套多层次、立体的高校预算绩效评价模型，对高校预算绩效进行科学、客观的评价，旨在为加强高校预算绩效管理，合理配置教育资源，提升高校办学质量，促进高等教育从外延式扩张向内涵式发展的转变提供参考。

【关键词】 高校财务; 内涵式发展; 绩效评价; 层次分析法

【中图分类号】 G475;F235.1  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）05-0104-06

目前我国高等教育从致力提高大众化教育水平的“外延式扩张”，向注重提升教育质量的“内涵式发展”转变，学校既要立足于传统的教学体系，又要建立适用于当今时代发展的教育管理系统。虽然国家财政也在逐步提高教育资金拨款，但其拨款幅度仍然无法满足高校运营对资金和资源的需求，教育资源不足成为制约高校内涵式发展重要因素。一方面高校招收更多的学生需要更多教学资源的投入，师资力量不足使高校的教学质量受到威胁。高校为了扩张发展，大量招聘引进人才、新建教学楼、实验室等基础建设都需要资金支撑。另一方面，中国进入人口老龄化阶段，不久的将来高校生源不足可能会导致部分高校资源配置不当等浪费现象。高校的预算绩效管理也在随着国家经济体制的转型而不断自我发展和完善，由传统的统一管理发展到现在的分级管理，由关注投入经费的数量延伸到预算资金使用的效率、效果。完善的预算绩效评价有助于高校将预算支出的运营效率作为预算管理工作重心，从“投入——产出”视角合理配置高校教育资源，把评价结果作为学校预算资金的分配依据，进一步强化财政资金使用主体的责任意识。

一、高等教育內涵式发展

党的十八大以来，我国高等教育大众化水平有了显著提高，我国已经成为名副其实的教育大国，但是距离国际化的教育强国还有一定距离。党的十八大报告提出“推动高等教育内涵式发展”，到十九大报告明确“实现高等教育内涵式发展”[1]，高等教育发展方式从柔性转变到刚性，是我国高校转型升级的必然路径。“外延式扩张”强调的是为适应外部需求在规模上的扩大，主要表现为数量的增长以及空间的拓展等。“内涵式发展”则更加注重内部结构的优化、产品质量的提升与综合实力的增强，其核心是教育质量的提高[2]。实现高等教育内涵式发展，是我国经济发展下高校科学创新发展的时代要求，也是高校自身健康持续发展的内在需求。

（一）人才培养是高等教育内涵式发展的根本任务

为国家培养高素质人才是高等院校一切工作的出发点，把提高人才培养质量渗透到高校运转的各个环节，探寻适合自身发展的人才培养模式。既要培养创新型领军、拔尖人才，又要根据社会经济的发展需求培养不同类型和层次要求的专业技术人才，为社会经济的发展提供人才支撑。

（二）教育质量是高等教育内涵式发展的核心

随着社会对高端人才需求的多样化，高校也应不断探索提高自身的教育教学水平，以多样化的教育供给满足社会大众日益个性化的需求。通过建立创新课堂、翻转课堂等新型教学模式来加快教学改革，用理论指导实践，在实践中不断完善理论，提高教育质量。

（三）结构调整是高等教育内涵式发展的切入点

我国高等教育在大规模扩张的过程中，已逐渐发展为办学目标相似、学科结构趋同的综合性大学，没有特色导致发展后劲不足。高校应根据自身的发展方向与总体目标，调整学科专业结构，摒弃生源不多、就业率低下等学科专业，构建以优势学科为主线引领，以特色学科、需求学科为辅助支撑，协调发展的交叉学科体系。

（四）师资建设是高等教育内涵式发展的立教之本

学校能否培养出高素质人才，师资水平是重要指标和关键要素。建立素质优良、结构合理的高层次师资队伍，通过多种方式持续提升教师教学育人水平，对高等教育的改革与发展至关重要，也是推进高校内涵式发展的根本保障。

二、高等院校预算绩效管理的现实意义

预算绩效管理是将绩效理念融入到高校日常业务运行各个环节，通过设定绩效目标、实施绩效评价、开展绩效监控以及评价结果的应用整改等环节，贯穿到预算编制、预算执行、预算监督与预算调整的全过程，对其进行科学的流程体系和信息化系统的有序衔接融合，来优化高等教育资源配置、节约办学成本、提高教育质量。

（一）合理分配教育资源的需要

我国高等教育办学经费主要来自于国家财政拨款，然而政府对高校教育资源的投入大相径庭，并没有统一的分配标准以及相应的考核体系，以至于部分高校资源投入不足、办学经费欠缺，而有的高校却出现科研设施闲置浪费等现象。全面系统的高校预算绩效管理有助于上级部门正确把握高校的运营状况以及发展趋势，建立对其未来长远发展有利的约束激励机制，实现可持续发展。将高校预算绩效评价结果与财政拨款挂钩，为上级管理部门做出科学决策提供依据，改变教育经费传统的划拨管理形式，逐步转向更科学和合理的按资金使用效益效率分配的方式，使教育资源流向最需要经费的高校，充分利用统筹规划教育资源。

（二）加强高校内部管理的需要

人才培养、教学教改、科学研究是高校快速发展的前提，都需要大量的资金支撑。预算绩效管理采取先制定绩效目标，继而对目标进行分析总结，可以客观地评价高校运行现状及管理效益，为高校管理者提供可量化的、可靠的决策依据，有利于发现并堵塞无效率、低效率项目的资金漏洞，参照考核评价结果对下一年度预算做出合理调整，针对预算执行中出现的问题，及时找到解决措施。同时可帮助高校了解自身存在的问题，防止高校为加速发展而盲目增加活动经费所带来的财务风险。

（三）促进高校内涵式发展的需要

现阶段大多高校比较注重眼前利益，通过盲目扩大招生规模、引进人才、基本建设等规模性扩张，忽视了高校的内涵式发展。科学、系统的预算绩效评价能更好地体现高等教育内涵式发展的导向性，选取能综合反映高校预算管理水平与可持续发展能力的评价指标，设置与高校的类型特色相匹配的指标权重，采用统一的评价方法、评价标准来反映评价结果的横向纵向可比性。根据评价结果来引导和规范高校的管理行为，有助于高校管理者对高校运营活动做出科学的判断，制定高校合理的发展战略规划。

三、高校预算绩效评价现状

近年来国家对预算绩效管理越来越重视，教育部门、财政部门在公共教育领域的资金管理更加规范，但现阶段我国高校预算绩效评价体系发展还不成熟，政府尚未制定强制有效的预算绩效评价相关政策，没有统一的指标体系与评价标准，评价结果监督措施与激励机制的缺失使得绩效评价的动力不足。

（一）高校对预算绩效评价未引起足够重视

我国高校更為重视前期对资金的投入，忽视了后期资金使用的产出效果;高校更多追求规模上的扩张而忽视了办学质量、办学水平的提高，对高校预算缺乏有效的绩效评价考核机制。教育经费争取困难与教育支出效益低下等矛盾日趋严重，面对当前各高校办学经费的不足，虽然近些年来政府对教育经费拨款持续增加，却没有跟踪管理教育经费使用质量，政府对有限的教育资源该如何分配，在重视教育资源增减的同时也要持续关注高校资金使用是否合理，花出去的钱能够取得什么样的成效。目前我国政府还没有把高校预算绩效评价结果作为合理配置教育资源的依据，没有将绩效管理与预算编制、执行、监督、评价相结合，更没有对教育经费的使用支出形成考核追究机制，无论是政府部门还是高校自身，都对高校预算评价缺乏足够认识以及重视。

（二）缺少应有的制度以及法律支撑

预算绩效评价是政府监管高校教育资源使用效益效果的重要手段，政府等相关上级部门可通过评价结果来考核高校管理中存在的问题，提出有据可依的建议意见。我国高校预算绩效评价在具体实施过程中缺乏相关法律法规作支撑，政府部门也没有对其采取监督管理、强制执行等措施，各高校管理者也只是把绩效评价当作某项工作、任务来完成，没有认识到绩效评价对高校内涵建设的深刻意义。其评价结果的真实性、可靠性也难以得到保证，在一定程度上影响了政府对教育资源的合理配置。从预算绩效实施较好的欧美等国家高校预算绩效管理的发展轨迹来看，我国高校预算绩效管理要取得突破性进展，必须加强相关政策、制度建设，以法律的形式保障高校预算绩效管理的制度化、规范化。

（三）缺乏系统、科学、合理的评价体系

高校预算绩效评价是由多种因素组成的有机系统，既要客观公正地保持评价主体的独立性，又要科学灵活运用其评价方法。我国高校采取以财政拨款为主，其他渠道资金为辅的运行模式，资金来源的多元化导致了评价指标的复杂性。高校的产出成果不能直接用数字来量化计算，既包含一些数量化指标，诸如“科研经费增长率”“固定资产增长率”等增长指标，还包含大量非数量化成果如“人才培养质量”的衡量、“学生专业技能”的提升等指标，必须把这类非量化指标科学、合理地嵌入到绩效评价的整体指标体系中，发挥它应有的作用。另外，高校根据其隶属关系、性质类型等不同，不同的会计核算方法、核算系统以及各地区数据统计的口径等导致评价指标各异。各高校大多是评价工作人员的主观经验，选取自身的优势指标或者易于统计数据的指标，各自所采用的指标并非都能反映高校预算绩效，并且缺少体现各高校办学理念的特色指标。现行的评价体系所采取的基础数据也是二级部门收集汇总，数据来源的口径各异导致绩效评价数据的正确性、真实性等均有待验证。

（四）缺乏有效的监督激励机制

再好的制度、再完善的体系缺乏有效的监督激励机制也无法顺利实施，目前政府部门对高校预算绩效评价没有硬性规定，评价过程没有采取跟踪管理的监督机制，对评价结果也没有相应的奖惩措施。政府部门更多地关注高校预算完成进度、绩效目标的设定、绩效报告的编制等，而忽视了预算资金能够取得的效果。高校在预算管理中更为重视项目资金申请的金额、数量，没有相应的内部管理制度对项目资金使用过程进行监督跟踪管理;高校在预算经费的使用过程中没有全面统筹规划，中途追加预算、不必要的经费支出、低绩效项目资金投入等问题，造成高校资源配置重复、资金浪费。

四、高校预算绩效评价体系构建

（一）评价指标

本文以高校的职能为基础，参考了教育部、财政部对高校整体绩效评价所采用的相关指标，通过对高等教育管理领域的专家学者、高校相关领导及财务人员发放问卷调查，综合筛选出排列靠前的涵盖高校6个维度、24个二级指标，形成高校预算绩效评价指标体系[3]。如表1所示。

（二）指标权重

指标权重是每个评价指标在整个评价体系中所占比率的大小，反映了每个评价指标对高校预算绩效的贡献程度。高等教育由于收入来源多元化以及复杂性，投入与产出之间相关性不强，本文选用层次分析法（AHP）和德尔菲法相结合，在专家判断的基础上辅以一系列定量计算来获取各指标的权重[4]。

1.建立层次结构

根据AHP原理构建层次结构如图1，第一层是根据绩效评价要达到的总目标设定的目标层，第二层是根据目标层所依据的条件和准则建立的准则层，第三层将准则层的元素进一步分解为具有可操作性因素的指标层。

2.构造判断矩阵

构造比较判断矩阵是对准则层、指标层各元素之间分别进行两两比较，将复杂的决策问题逐一分解为简单的问题来解决。为了使不同性质的指标决策判断定量化，需要采用相对尺度以提高比较结果的准确度。如表2所示。

通过对高等教育管理领域的专家学者、高校相关领导及财务人员发放调查问卷，对上文已选取的人才培养、教学教改、科学研究、财务管理、资产配置、社会服务六个维度以及各自所对应的二级指标的重要性进行比较，引入表2中的标度指标，构造出判断矩阵，如表3、表4所示。

3.一致性检验

对于实际案例建立的比较判断矩阵不一定都能满足数据的一致性，还需要检验判断矩阵的一致性。AHP通过判断矩阵的平均随机一致性比例CR（Consistence Ratio）来检验其一致性指标[5]。如表5所示。

CI为一致性指标，RI（Random Index）为平均随机一致性指标值，λmax 代表判断矩阵的最大特征值。

若判断矩阵的CR=0，则说明矩阵是完全一致的;当CR<0.1时，判断矩阵通过了一致性检验，为有效问卷;当CR>0.1，说明其未通过一致性检验，则为无效问卷。

（三）基于AHP的高校预算绩效评价模型

依据“综合得分=Σ（权重×各指标分数）”，运用AHP软件计算出各级指标权重汇总如表6所示。

五、结语

国家对公共部门预算绩效管理日趋重视，但是当前我国高校乃至整个公共部门预算绩效评价的研究正处在探索阶段，由于缺乏统一的评价指标，评价主体选择评价指标时主观意识较强，所采用的评价指标的合理性、代表性参差不齐。另外，评价主体在数据收集过程中，根据不同口径统计的数据会存在一定的偏差，基础数据的准确性、可靠性有待验证，这些都会影响评价结果的正确性。我国高校的预算绩效评价工作还不能对高校预算资金的经济性、效率性做出科学的评价[6]，不能满足高校内涵式发展的需要。为了高校预算绩效评价能够顺利在高校中推广应用，達到其应有的效果，本文通过问卷调查筛选出统一的评价指标，采用层次分析法（AHP）与德尔菲法相结合以避免指标权重的人为随意主观性，构建更加客观、公正、统一的评价体系，丰富了高校预算绩效管理理论体系，拓展了高校预算绩效的研究方向，对进一步加强高校预算绩效管理、促进高等教育内涵式发展贡献力量。

【参考文献】

[1] 瞿振元.高等教育内涵式发展：从“推动”到“实现”[J].评价与管理，2018（1）：71.

[2] 赵春雷.从“外延式发展”到“内涵式发展”——我国高等教育发展的战略转型[J].继续教育研究，2015（2）：18-20.

[3] 杨顺利.高校财务绩效评价指标体系构建[J].财会通讯，2014（11）：67-69.

[4] 陈胜权，房子磊.基于层次分析法的高校财务绩效评价模型构建[J].财会通讯，2012（16）：25-27.

[5] 钱方明，李畅.高校预算绩效评价指标体系构建研究[J].长春师范大学学报，2018（3）：172-176.

[6] 陈彩勤，魏东平，茹家团.基于AHP法的高校综合绩效评价模型构建与应用[J].会计之友，2017（10）：103-108.