海南省基层政府执行力弱化的成因与对策

李奇

摘 要：在国家“十三五”规划的大背景下，要努力全面建成小康社会，精准扶贫对小康社会建成来说意义重大。白沙黎族自治县响应国家号召，顺应社会发展潮流，实行精准扶贫政策。但在实际工作中仍出现扶贫政策下达和落实不到位的问题，存在执行不精准的情况，具体表现为识别不精准、管理不精准、帮扶不精准等。为防止政策执行弱化，应精准再扶贫，确保找到的是真正的贫困户，确保政策有效下达和落实，确保真正使贫困户脱贫。

关键词：精准扶贫;基层政府;政府执行力

中图分类号：F127      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）05-0020-03

在国家“十三五”规划的大背景下，我国取得了举世瞩目的成就。现如今，我们朝着建成全面小康社会的总目标前进，这一目标的实现，需要我们找到短板，并补齐短板。而这个短板就是贫困人口，补齐短板需要我们精准识别贫困户，确保精准帮扶贫困户，其中精准扶贫政策的执行则更显得尤其重要。在党的十九大上，习总书记再次把扶贫提高到新的战略高度，并对扶贫攻坚提出了新思想、新目标和新征程。党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，以及“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，加快推进农业农村现代化建设。把白沙黎族自治县作为研究对象，主要是由于白沙黎族自治县的贫困情况在海南省尤为突出，且为黎族的自治县，比较有当地的民族特点，极具典型，研究价值较大。本文就是对精准扶贫政策在白沙黎族自治县的下达和落实情况进行研究分析，指出精准扶贫政策在白沙黎族自治县执行力弱化的原因，并据此提出个人的相应建议见解，促进精准扶贫政策更好地落实执行。

一、海南省基层政府执行精准扶贫政策的现状

为了彻底解决贫困问题，实现2020年全面小康社会的建设，海南省市县和乡镇政府持续大力推进精准扶贫工作，在这一过程中，政府投入了大量的人力、物力，铺建了一条从物质到精神的扶贫之路。党的十八大以来，中央把扶贫工作纳入“四个全面”战略布局，精准扶贫成为我国重点工作，“十三五”规划提出：到2020年，我国基本实现农村贫困人口脱贫，解决区域性整体贫困问题，实现全部贫困县摘帽，最终实现全面小康建设。海南省作为扶贫攻坚的重要省份，也投入了大量的资源用于扶贫工作。扶贫工作成效显著、亮点频出，并探索出有海南特色的扶贫工作方法。2016年海南省超额完成年度脱贫攻坚任务，20.07万贫困人口实现脱贫，100个贫困村整村脱贫出列。2017年计划完成年度18.3万农村贫困人口脱贫和117个整村推进扶贫开发任务，同时抓好垦区农场7 141名贫困人口脱贫。海南省围绕“三年脱贫攻坚、两年巩固提升”总目标，建立省、市县、乡镇三级脱贫攻坚责任制，全省共派驻工作队干部9 853人，帮扶责任人23 154人。全面落实“五个一批”“六个精准”要求，重点实施产业脱贫、乡村旅游脱贫、生态移民脱贫、社会保障兜底脱贫等“十大措施”。[1]白沙作为海南少数民族自治县，经济发展相对落后。2017年初，全县贫困人口仍有5千余人，贫困村6个。为实现扶贫攻坚目标，2017年白沙县继续强化扶贫工作。一是制订了《白沙黎族自治县2017年扶贫工作要点》，在简要回顾2016年扶贫成果基础上，提出了实现攻坚战役的28条意见，为全县强化扶贫脱贫工作提供了很好的方向。二是为了强化基层政府对扶贫工作的重视，白沙县还将扶贫工作纳入政府考核指标，形成制度压力。三是为贫困户建立扶贫档案，建档立卡动态管理，充分掌握好贫困户信息、扶贫资金流动信息，为精准扶贫工作的有效开展提供全方位信息。

二、近三年白沙黎族自治县针对精准扶贫政策执行情况分析

白沙县位于海南岛中西部，地处盆地，周围群山环绕，交通不便，是海南省扶贫开发工作的重点县，2002年被评为国家贫困县。全县的贫困村有44個，占全县所有村的60%。从2013年开始，白沙县贫困程度排在海南省第一、二位，有30%的贫困率;2013年贫困人口有4万。2015年底，白沙县扶贫办开展了进村入户的工作，县、乡、村的工作组三组联合进入村里调查，大概有贫困户5 700多户、贫困人口23 000人，贫困发生率为90%，在全省排在第二名。

2017年实行“全村脱贫”政策，部分贫困村已实现根据“十三五”规划的要求。海南省实施“三年攻坚，两年巩固”和“脱贫不脱政策”的扶贫政策，即三年完成贫困村脱贫，两年对脱贫工作进行巩固和提升。白沙县要在三年完成22个贫困村脱贫，在此目标下，白沙黎族自治县2016年完成8个贫困村脱贫，2017年完成7个贫困村脱贫，2018年完成7个贫困村脱贫。白沙县是一个国家贫困县，总人口19.5万人。其中，乡村人口11.6万人，占59.48%;2018年建档立卡贫困人口10 647户43 386人，已脱贫9309户38 226人，未脱贫（含返贫）1 338户5 160人（截至2018年6月1日），贫困发生率为4.45%。

2018年，全县计划完成农村剩余贫困人口1 338户5 160人稳定脱贫，7个贫困村整村脱贫出列，将贫困发生率降至2%以下，实现如期完成年度脱贫任务目标。在2018年预计完成的7个贫困村中，牙叉镇贫困比例尤为突出，牙叉镇是白沙黎族自治县县城所在地，位于县中部偏东，是全县的政治、经济、交通、文化中心。牙叉镇辖3个居委会（桥南社区、城东社区、城西社区）、13个村委会和3个经济场（白沙农场、牙叉农场等），97个村民小组，总人口3万多人，其中农村人口20 388人。

牙港村是牙叉镇的一个黎族行政村，其村委会位于牙叉镇和县城的东北方向，土地总面积6 400亩。牙港行政村下设有上村、中村、芭蕉村、那凡村、江排村五个自然村[2]。该自然村现有居民316户，与去年比相对增加了23户;贫困户有29户，与去年比相对减少了4户;非贫困户280户，与去年比相对增加了20户。牙港行政村村民的收入来源单一，以割橡胶为主，经济落后，导致大部分村民都出去打工，村里较多的是老年人和小孩。志针村村委会位于牙叉镇东部，距县城约10公里。志针行政村下设一队、二队、三队三个自然村，经济收入以橡胶、龙眼、甘蔗等为主。现有居民141户，与去年相比增加了11户;有贫困户38户，与去年相比减少了6户;有非贫困户108户，与去年相比增加了31户。

（一）在住房保障方面

危房改造政策的提出，支持着贫困户盖起了一栋栋的新房子。之前的破旧房屋被一栋栋的新房子所取代，住房补贴政策的出现，使人们脸上的笑容渐渐地多了起来。之前我们所见到的破旧的房屋，如今已拆除，取而代之的，是正在造的毛坯房、已经完工的新房。提供住房保障基金，提供住房施工队伍，分批进行资金发放，确保房屋保质保量完成，保证住房安全。

（二）在产业扶贫方面

产业扶贫是精准扶贫和长效扶贫的科学有效的方式，结合国家的产业扶贫政策，产业扶贫是精准扶贫的最有效最直接的手段，建立“公司+合作社+农户”这样的“致富链”，才能多渠道稳定增加贫困农户收入。前几年的蜂苗、鸡苗虽是一种产业扶贫，但只是零散不成规模的，村民们没有销路而没有盈利。

2018年，牙港寸成立鸽子农村专业合作社，志针村成立黄牛农村合作社，发展趋势很客观，它们通过特色产业与贫困户利益联系起来，促进经济发展。

（三）在思想观念方面

贫困户的观念落后是精准扶贫中的一道难题，“等靠要”的思想严重，使得扶贫工作开展起来困难重重。为了扭转这种现象，白沙黎族自治县充分利用广播、报纸和电视，尤其是每周一晚上的夜校时间，推广脱贫致富经验，并全方位地向贫困户和有意愿的村民提供扶贫政策的相关信息解读;为村民提供一些经济作物的产销信息以及就业需求，帮助村民了解外部情况，同时，介绍某些作物或者养殖业的种养技术，各种培训内容，切实提高贫困户对扶贫政策的知晓情况，提升贫困户脱贫致富的意愿和能力。

（四）在经济来源方面

根据统计，打工的比例，去年30%的村民外出打工，今年有50%的村民外出打工。割胶的比例，去年50%的村民割胶，今年有30%的村民割胶。主要原因是，近年胶价下跌，村中大部分青年人选择外出打工补贴生活。

三、基于白沙黎族自治县精准扶贫政策执行看海南省基层政府执行力弱化的成因

（一）政策落实不够精准

精准扶贫要以“精准”为标尺。所谓精准，就是识别精准、帮扶精准、脱贫精准。广大干部要深入基层，走到贫困户家中，交心谈心，了解贫困户贫困的真正原因，并针对每户不同的情况进行具体帮扶方案实施。在走访的过程中，在同一个行政村中发放扶贫物资存在户与户之间、村与村之间存在差异。

（二）脱贫工作任务化，返贫制度不完善

返贫主要是因为家庭受到重大自然灾害或家庭成员患有重大疾病等可以申请返贫。但是为了防止返贫，限定了返贫名额，只要脱贫就很难有返贫的机会，这违背了返贫政策的真实用意。调研小组在走訪过程中就遇到一位患有尿毒症的村民，高额的医疗费为其带来了巨大的生活压力，各项返贫指标都达标，本可以申请返贫寻求政府的帮助，但接二连三的申请上报却始终没有得到相应的答复，干部们或视而不见，或敷衍答复，相关扶贫部门不能把工作具体落实到位。

（三）扶贫政策宣传不到位，农户贫困身份不了解

精准扶贫政策的下达以及执行都有指导思想文件。而当地村民们对关于精准扶贫政策相关内容所知甚少，也没有人来给他们讲解何为精准扶贫、政策具体都有哪些。问及村干部时，村干部说有向老百姓进行详细讲解。但就精准扶贫政策部分相关内容向村干部询问时，他们的回答也是模棱两可，深层次的政策就更回答不上。贫困户不了解政策，村干部模糊概念成了一种现象常态。同时，很多村民对于自己是否是贫困户、是否脱贫、具体的脱贫时间都不清楚，入户询问时都需要翻阅扶贫小册。

（四）农民知识匮乏，缺乏技术指导

很多扶贫产品发放之后，政府只是在村委会进行教学培训，并且没有实际到村民家中了解实际情况，实际操作告诉村民怎么养殖，没有实效的技术指导，再加上村民大多属于散养，导致农畜产品养不好，不但没有给家里带来实际收入，反而成为了一种负担。

（五）政府对贫困户的识别度不够精准

在走访的过程中得知，每一户贫困户都有相应的帮扶责任人进行精准帮扶，而在调研组成员走访过程中得知有些村干部既是帮扶人又是贫困户，这种现象属于违规现象。没有严格的监督体系对于村干部的所作所为进行监督，不能实事求是本着公平正义的原则去评定贫困户，对于贫困户的评定没有一个明确的标准界线。“一对一”结对帮扶贫困户本着“缺什么、帮什么”的原则，推进基础设施精准扶贫，推进产业发展精准扶贫，推进惠民服务精准帮扶。要有原则进行根据村民们的实际情况评定贫困户，真正做到精准帮扶。

（六）扶贫工作落实不到位、实践度低

一些领导在脱贫攻坚工作中出现形式主义、作风虚浮倾向，仅仅满足于对上级下达的任务予以执行。在走访过程中了解到干部很少走基层去了解村民们的基本情况，在和村干部座谈时对于村民们家庭的情况都不了解，走访都只是表面，逢年过节送点米面等，而对于贫困户的家庭生活状况、贫困原因、帮扶措施等掌握不清楚。对工作重视不够，投入不足、落实不到位、工作表面化、成效一般化。

（七）农民脱贫观念相对滞后

农民脱贫观念相对滞后，存在一定的惰性心理。国家诸多惠农政策的执行，使部分贫困户产生了严重的依赖思想，发放的农畜产品直接卖掉，不懂得利用发展。而且多数贫困人口文化素质低、思想保守，思维观念还停留在自给自足的自然经济时期，没有发展动力，安于现状。再加上农村文化程度普遍低，大家接受知识、教育的水平总体上都是不高，不懂得如何很好地表达自己的想法，维权意识淡薄。

四、提高海南省基层政府执行力的对策

（一）从治理有效角度出发

1.针对政策落实不够精准，在贫困户的评选问题上，应该制定一套系统的评比程序，制定各项标准，严把贫困户评选关口，严防干部徇私行为。让国家扶贫政策，扶贫资金，扶贫物资落实到真正的困难户上，提高扶贫精准度和扶贫资源的利用率。

2.针对脱贫工作任务化，返贫制度不完善的问题，上级政府对扶贫工作要高度重视，切实把精准扶贫纳入重要工作日程，摸清贫困村的基本情况，找准贫困原因，制定切实的返贫制度，确定帮扶措施，明确脱贫时限，做到心中有目标，工作有计划，行动有措施，考核有内容。

3.针对干部政策宣传不到位、农户贫困身份不了解的问题，加强政策的宣传，成立一些政策宣传的组织，增强农户们对政策的了解程度，在每个村中设置一个专门用于农户们文化活动的场所，方便农户们进行交流。

4.针对贫困户的识别度不够精准的问题，政府应建立严格的监督体系，对于贫困户的评定要有一个明确的标准界线，提高贫困户的识别精准度。

5.针对扶贫工作落实不到位、实践度低的问题，政府应加强对贫困户条件的了解，增加对村中实际情况的了解，经常去所管辖的村落里进行了解。增强村干部的职业素质，增加村干部的责任感。

（二）从产业兴旺角度出发

发展农村经济，留住村里的青年。找准致富带头人，建好班子，提升农民素质。贫困村能否脱贫，村支部、村委会和村民的素质是关键。必须把那些有开拓精神、有经济头脑、善于为百姓办事、敢于负责担当的带头人选拔进村委会班子，建设一支强大的扶贫工作队。同时，要抓住要害、突出重点，加强对村民的专业技术培训，达到扶志（志气）、扶知（知识）、扶智（智慧）的有机统一，为农村实现整体脱贫奠定基础。

（三）从乡风文明角度出发

针对农民脱贫观念相对滞后的问题，政府应开办一些政治性的活动，增强村民的政治参与积极性，宣扬一些法律知识，增强村民的维权意识。在村中设置法律顾问，维护村民们的正当权利。

五、从新时代看新农村的未来发展

（一）从乡村组织振兴的角度出发

深入宣传各级扶贫开发工作的决策部署以及各项扶持政策，学习贯彻习近平总书记关于扶贫开发工作的重要指示精神，全面落实已经制定出台的各项扶持政策，调动贫困村干部群众参与扶贫工作的积极性，增强贫困户战胜贫困的信心，激发脱贫对象自我脱贫的内在动力，加快脱贫致富进程。

（二）从乡村人才振兴的角度出发

根据我们在村子里的问卷调研显示，有很多人都期望能有带他们致富的人，并且在村子里头，一些考上大学的人大都外出奋斗。在志针村二队了解到他們那只有一个大学生符成海留在了村里，目前在管理水库。若发展村中的经济，必须有带头人的示范与榜样的作用，那么村子的经济才会发展得更好。

（三）从乡村产业振兴的角度出发

针对产量与产值不挂钩的问题，政府应该制定相应的配套措施，促进企业收购村民们产品，发展经济。在农产品的销售问题上，政府应当为村民提供多方面的销售渠道，让农产品有销路，有市场，并且可以降低农民合作社参与的人员准入门槛，缓解非贫困户与贫困户间的矛盾，带动产业的发展。