违法使用林地典型案例剖析

文/李金祥

林地是林木赖以生存的基础，是国土主要和重要的组成部分。林地及植被在社会建设和人民生活中不仅提供了可再生的木质资源及其林产品，而且发挥了改善气候、涵养水源、调节水源等生态作用和社会价值。林地是森林资源的根本，加强林地保护，严厉打击非法使用林地的违法犯罪行为，对于保护国土安全和生态文明建设具有十分重要的意义。三明市各级林业主管部门年查处的违法使用林地案件近200 起，占全部林业行政处罚案件的35%左右，其中不乏典型案例，对案例的深入剖析，能给这一类型的案件查处提供很好的借鉴作用。

一、典型案例

2012年7月31日，三明市 A县B 矿业公司法人潘某主动投案，称公司在位于A县XX 镇XX村山场占用林地开采矿石，开采面积超出2009年6月取得的《使用林地审核同意书》实际审批面积。经查实，A县B 矿业公司于2007年8月成立，2007年8月至2012年2月公司法人代表郭某，2012年3月变更法人代表为潘某，公司名称、场所未更改，公司类型及经营范围没有变化，也没有权属转让和有关法律责任的转承申明，2009年6月取得《使用林地审核同意书》，审批面积2.925亩，之后开始动工生产，至2012年2月，实际占用面积为7.815亩，超出审批林地面积4.89 亩，地类为疏林地（用材林，无林木蓄积）。A县林业局于 2012年8月25日对B 矿业公司做出擅自改变林地用途行政处罚。2013年8月17日，A县林业局林业执法大队执法人员在执法巡查时发现，B 矿业公司因业务生产，又有新占地开采矿石行为，经查实，自2012年10月至2013年8 期间，新非法占用林地3.7 亩，其中生态公益林 2.37 亩，用材林 1.33 亩。A县林业局于2013年9月13日再次对B 矿业公司做出行政处罚。

二、处理意见分析

（一）处理意见

1、对 2012年7月31日的主动投案的查处，执法人员有三种不同的意见：

第一种意见认为，B 矿业公司的行为应定性为非法占用林地，应按《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称“实施条例”）第43条的规定，按每平方米30元对其罚款共9.78万元；并按《中华人民共和国森林法》（以下简称“森林法”）第18条、《实施条例》第16条和财政部、国家林业局《森林植被恢复费征收使用管理办法》第6条的规定，令其补交森林植被恢复费1.957万元。因法人变更，违法行为是在上任法人期间，处罚对象应由郭谋承担。

第二种意见认为，B 矿业公司在2009年6月取得《使用林地审核同意书》，之后开始动工生产，至2012年7月后任法人代表潘某举报，虽然实际占用面积为7.815 亩，超出审批林地面积4.89亩，确有违法占用林地行为，但2009年到2012年，时间跨度已达3年，超过了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“行政处罚法”）规定的2年追诉时效，不再给予行政处罚。

第三种意见认为，B 矿业公司的行为应当定性为擅自改变林地用途，按《实施条例》第43条的规定，责令限期恢复原状，并按每平方米30 元处于9.78万元罚款。

A县林业局采纳了第三种意见，根据《实施条例》第43条的规定，责令B 矿业公司限期恢复原状，按每平方米30 元并处9.78万元罚款。

2、对于 2013年8月25日 A县林业局执法人员巡查发现的新案情，执法人员有三种不同的意见：

第一种意见认为，B 矿业公司从2009年开始非法占用林地，实施的是同一违法行为，虽然2012年8月25日对其作出过行政处罚，但其后的1年多时间里，继续进行违法占用林地，涉案面积应该累加，即擅自改变林地用途面积总和为8.59 亩，其中生态公益林地2.37 亩，用材林地6.22 亩，用材林地面积已经超过刑事立案标准10 亩的50%，应追究刑事责任。

第二种意见认为，B 矿业公司从2009年开始非法占用林地，实施的是同一违法行为，虽然2012年8月25日对其作出过行政处罚，但其没有按期恢复林地原状，并在后面的1年多时间里，继续进行违法占用林地，涉案面积应该累加，即按擅自改变林地用途面积总和为8.59 亩进行处罚。

第三种意见认为，B 矿业公司2017年7月31日之前的违法行为，于 2017年8月25日 A县林业局已经做出行政处罚，按一事不二罚原则，只能对后续的违法行为进行处罚，即擅自改变林地用途3.7 亩，按《实施条例》第 43条的规定，责令限期恢复原状，并处每平方米30 元计7.4万元罚款。

A县林业局采纳了第三种意见，根据《实施条例》第43条的规定，责令B 矿业公司限期恢复原状，按每平方米30 元并处7.4万元罚款。

（二）观点评析

A县林业局的处理是正确的

1、案件定性要点

擅自改变林地用途是指未经林业主管部门审核同意，把握以下要点：

（1）行为人实施了将林地改为建设用地的行为。本案中，A县B矿业公司为了开采矿石，使用林地进行矿石开采，违反了《中华人民共和国土地管理法》第4条有关规定，实施了改变林地用途行为。

（2）行为人擅自改变林地用途。本案中，A县B矿业公司虽经林业主管部门审核同意使用林地2.925 亩，但实际占用林地总计11.515 亩，超出审核同意指标8.59亩开采矿石，适用《森林法》第18条有关规定，属于擅自改变林地用途。

2、刑事立案标准

违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，面积达到生态公益林5 亩、一般林地10 亩以上应追究刑事责任。适用《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）“数量较大，造成林地大量毁坏”的规定，具体：

A、非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到5 亩以上；

B、非法占用并毁坏其他林地数量达到10 亩以上；

C、非法占用并毁坏 A、B 项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的50%以上；

D、非法占用并毁坏A、B 项规定的林地，其中A 项数量达到相应规定的数量标准的50%以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

3、追诉时效

违法行为的追诉应在追诉期内。依据《行政处罚法》第二十九条第一款规定：行政处罚时效一般为2年，超过2年就不再处罚。在执法实践中，判定一些行政违法行为是否超过追责时效，首先，要确定违法行为被发现日、违法行为发生日；其次，要明确该行为是“连续型违法行为”、或“单一型违法行为”。对2年期限的计算方法有三种情况：第一，行政违法行为没有连续或者继续状态（一次完成）的，从违法行为发生之日起至发现之日计算，超过2年不再处罚。第二，行政违法行为有连续状态的，从行为终了之日起计算，超过2年不再处罚。第三，行政违法行为有继续状态（即不间断的持续状态）的，也从行为终了之日起计算，超过2年不再处罚。

4、违法主体和违法行为的认定

（1）违法主体相同。这是主体要件，即指违法主体为同一个公民、法人或者其他组织，法人或者其他组织变更、合并、分立后，变更后、合并或者新设立的法人或者其他组织与变更前、合并前、新设前的法人或者其他组织应视为同一主体。

（2）连续型违法行为。同一违法主体实施了数个性质相同的违法行为，每一个违法行为单独看都能成立，且每一个都应追究行政法律责任。性质相同是指数个违法行为都是行政法同一条款规定的同一种违法行为，违反的是同一法律条款。如果违法行为违反的是不同的法律条款不构成“连续型违法行为”。

（三）本案例中的错误观点分析

1、对于第一次行政处罚

第一种意见主要有三个错误：（1）定性不准确。非法占用林地的行政违法行为一般包括擅自改变林地用途和毁林开垦两种行为，习惯上将这两种行为统称非法占用林地行为。但是在行政违法案件定性中要区分上述两种行为。本案例应定性为擅自改变林地用途。（2）适用法律不正确。《实施条例》第43条是专门针对擅自改变林地用途的处罚条款，而非法占用林地是这类犯罪行为的统称，将案件定性为非法占用林地后，在林业法律法规中找不到与之相对应的行政处罚条款。（3）以征收植被恢复费替代恢复原状的做法是错误的。在实践中，责令限期恢复原状这一法定处理措施有时很难实现，有的林业主管部门就以补办林地征占用手续，征收植被恢复费来替代，这样处理也是违法的，要坚决制止。第二种意见的主要错误是：对《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”的理解不准确，本案是连续行为，2年的追诉是指行为终了之日到发现之日的时间间隔，很明显本案例在2年之内。

2、对于第二次行政处罚

第一种观点的错误在于，对《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）规定构成非法占用农用地罪立案标准理解不准确，对于“数量较大，造成林地大量毁坏”4个情形中第三、第四项的规定理解不准确。第二种观点的错误在于对处罚标的的认定错误，不符合《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定。

（四）案件执行不到位被提起公益诉讼

按现行法律规定，非法占用林地行政处罚包括：（1）责令限期恢复林地原状；（2）罚款。恢复原状难以执行是普遍现象。检察院对案件当事人按时缴纳罚款，但未按规定期限恢复林地原状可以向处罚机关发出检察建议，建议其采取有效措施督促违法行为人履行恢复原状义务。如果仍未执行到位，检察院认为处罚机关虽然对当事人作出了行政处罚决定，但未全面履行管理监督职责，以罚代管，在收取罚款后即将案件作结案处理，未督促当事人将非法改变用途的林地恢复原状，也未在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未得到全面执行，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，故向法院提起行政公益诉讼。法院认为处罚机关作为一级人民政府林业主管部门，应当依法全面履行对非法改变林地用途行为的管理、监督职责，经检察机关督促后，仍未依法全面履职，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。判决：一、处罚机关对被非法改变用途的林地未依法全面履行监管职责的行为违法；二、处罚机关应于判决生效之日起十个月内督促违法行为人履行恢复原状义务。

三、违法案件原因分析

案件从单一、小规模违法使用到累加、较大面积违法使用林地，擅自改变林地用途，原因是多方面的，我们试图从不同层次做些分析。

一是当事人对林地使用法律意识薄弱。随着社会经济建设的发展，各种建设项目立项大增，项目用地量大，而本地又是山区，招商引资项目用地基本落在林地上。受用地指标限制，小项目的用地审批难度较大，重点工程及附属项目的临时便道、材料场、工棚搭建、采石取土等随意侵占林地，很多业主抱着侥幸的心理有意无意的采用未批先占、少批多占等手段违法使用林地，违法行为被发现或查到就接受一定的处罚，再申请补办征地手续，未被发现就占用着，造成了大量的林地被违法占用或破坏。

二是监督机关监督相对落后。前些年，受监督手段或监督力量的限制，对林地管理的监督相对落后。一方面，卫星航拍技术未达到现在的高水平，在一些地处偏僻的地方的较小面积占用林地很难被发现；另一方面，因基层林业站工作人员少、护林员配备不足，监管力量较薄弱，对已建和在建项目用地未能做到及时随时核查核对。

三是执法部门查处不及时。违法占用林地案件因牵涉面广，关系复杂，查处难度较大。案件受理、立案不按规范运作，受而不立、立而不查、查而不结等现象时有发生；办案法定时限观念模糊，交办、转办甚至督办案件久拖不查或者查无结果，不销案、不移交、不报告等不及时或延时办案现象较普遍。

四、对策

（一）加强林地法律法规宣贯，提高当事人法律意识

加强《森林法》等法律法规的宣传，充分利用各种媒体工具进行全覆盖的普法宣传，到村到户、进厂进矿讲解法律知识，提高广大群众和项目业主的法律观念，牢固树立使用林地必须办理林地征占用手续的意识。

（二）强化制度建设，完善多层次监督机制

加强执法制度建设，严格遵守行政处罚程序，明确执法主体，规范执法行为，落实执法责任，依法实施处罚。对不履行职责或履职过失造成过错的，严格依法依纪追究责任。完善执法监督体系，建立林业行政案件执法会议制度、审查制度，克服行政处罚的随意性，保证执法工作的严肃性和公正、公平、公开。

（三）强化对林地保护重要性认识

当前，环境和生态问题已成为世界关注的热点。我国是一个少林国家，森林资源的基础还很薄弱，“局部好转、整体恶化”的生态危机仍然存在。林地作为森林资源的根本，保护林地是整个林业工作的根本。必须高度重视和加强林地保护管理的基础建设，强化林政管理和林业执法工作，稳定森林公安、行政执法机构和林业工作站等队伍，加强案件查处和侦破，有效保护林地。

（四）把及时执法作为遏制违法的突破口

违法将林地改为各种建设工程、开采矿藏等用地的行为，有一个明显的特点就是行为的延续性，违法行为容易被发现。各级林业主管部门只要加强监管，严守林地保护红线，对各类违法占用林地行为始终保持零容忍的高压态势，不断加大林业行政执法力度，严厉打击各类破坏林地的违法犯罪行为，就可及时有效遏制违法占用林地行为的发生，确保林地安全。