以审判为中心的公安侦查困境及其对策

李晓鸣, 陈积敏

(1.福建省泉州市森林公安局法制科,福建 泉州 362000； 2.南京森林警察学院治安学院，江苏 南京 210023)

自党的十八届四中全会上提出推进以审判为中心的诉讼制度改革后[1]，许多学者及实务工作者针对这个话题进行了探索和讨论，形成了不同层面的理解，但这些观点多集中在法院审判或检察院监督方面，从公安侦查角度切入分析的较少。本文分析了以审判为中心背景下公安侦查面临的困境，并结合实务工作现状，在微观层面提出应对之策，以期对推进公安刑事侦查工作有一定的借鉴作用。

一、以审判为中心的内涵解读

以审判为中的诉讼改革的提出具有相应的时代背景。从公安实务角度解读，其既是宏观的诉讼关系改变，也是微观的证据裁判规则转型。

(一)产生的背景

近年来，法院审判出现了典型的庭审虚化的现象，导致一些冤假错案的发生，对我国公平公正的司法改革产生了不良影响。此外， 在侦查中心主义的影响下，一些公安机关为了成功侦破案件，存在采取刑讯逼供、利益诱供等非法手段收集证据的现象，导致受害者作出不实供述，再加上法院庭审虚化，最终使部分受害者蒙受不白之冤。鉴于此，2013年，在第六次全国刑事审判工作会议上，最高人民法院提出应形成庭审中心主义，即事实证据调查在法庭，定罪量刑辩论在法庭，裁判结果形成于法庭，这也是以审判为中心诉讼改革的雏形。当然，为了构建公平正义的社会主义法制，仅仅主张法院的庭审中心主义是远远不够的，需要改良整个诉讼机制。2014年，党的十八届四中全会提出推进以审判为中心的诉讼制度改革。这次改革对侦查、起诉、审判的定位进行了合理调整，以期在刑事诉讼中做到全面贯彻证据裁判规则[2]。

(二)内涵解读

1.以审判为中心不应理解为法院地位优越。从实质而言，改革希望解决的是侦察、起诉、审判的职能构建问题。以审判为中心的真正阐释是通过一些举措来增加侦查人员、鉴定人员的出庭，以此来保障控辩双方的举证、质证和辩论，从而提升法庭的实质化审理，保证法官的中立心证，使之不再局限于传统的卷证审理。在这过程中，虽然会强调审判职能的终局性，但其衡量的只是一种诉讼关系，并不代表着公安部门关及检察部门将会完全依附于法院。

2.以审判为中心不应理解为将侦查职能与审判职能绝对阻隔。以审判为中心的诉讼改革倡导建立一个以庭审中心为基础，包括侦查、起诉两部分职能的诉讼框架。我国部分学者认为审判形式主义的原因在于裁判者审前阅卷导致其在审判初期就形成一种固有观念，从而阻碍了法庭活动的实质化，只有阻断审判与侦查的连接，参考起诉状一本主义模式(在该模式下，检察官只会向法院递交一份起诉书，详细的案件证据不予移送，也不会在起诉书中描述证据情况)，法官裁判才会依赖庭审的听讼，不再存在预断成分[3]。这种观点实际上等于舍弃公安部门及检察部门的职能，将以审判为中心剥离成单一的法院“以庭审为中心”，忽视了侦查、起诉阶段为审判作准备的重要功能。

3.以审判为中心并不是生硬地套用证据规格。从尊重客观规律的角度来说，人对于未知事物的探知是一种渐进式的逻辑证明，即从最初的全然不明逐渐趋向于真相[4]。刑事侦查的本质是在证据中抽茧拔丝，慢慢还原案件事实真相。因此，以审判为中心并不需要公安侦查在某一瞬间达到某个具体的证据标准，而是强调在取证上应全程遵循全面贯彻证据裁判规则，保证取证程序正当及证据实体证明力充足。简言之，以审判为中心指向的证据标准是双重的，即证据准入标准和证据评估标准。

二、以审判为中心背景下公安侦查面临的困境

以审判为中心的诉讼制度改革并不会违反公检法“分工负责、互相配合、互相制约”的大原则设定，但其要求的庭审实质化、全面贯彻证据裁判等规则，将给传统公安侦查带来巨大的冲击。

(一)证据认定的准入门槛提升

非法证据排除规则对公安侦查提出了更高的要求。“如果审判阶段发生误判，通常种子已在侦查阶段种下，这正是侦查阶段之所以重要的关键原因”[5]。在以审判为中心的诉讼改革过程中，《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》等文件出台，规定公安机关在侦查阶段所获得的证据材料，只有在经历了充分质证，获得法官独立心证的肯定才能成为定案的依据。严格的非法证据排除规则将提高证据的法庭“准入”资格，无论是言词证据的自愿性，还是实物证据的真实性，都会在庭审中得到检验。

(二)证据效力需多重甄别

司法亲历性原则要求对公安侦查证据的证明效力进行多重甄别。通过统计“法信——中国法律应用数字网络服务平台”公布的刑事文书数据发现，2015—2017年，包含特定关键词的文书数量呈现逐年上升趋势。其中，包含“侦查人员出庭”的文书总份数分别为102、126、217份；包含“证人出庭作证”的文书总份数分别为 326、353、453份；包含“鉴定人出庭”的文书总份数分别为239、253、321份。统计数据大致反映一个客观规律，即法院从注重卷宗审查的传统模式逐渐向亲历性较强的“口头言词质证加卷宗审查”的平衡模式过渡，侦查人员、证人、鉴定人出庭对证据进行说明等现象也变得愈加常态化[6]。这意味着公安侦查取得的证据在经过非法证据排除的检验后，还需面对验证证明效力高低的第二重考验。

(三)案件被整体否定的可能性增加

错案责任追究机制会增加公安侦查案件被整体否定的可能性。对比非法证据规则从局部排除案件部分证据的作用，错案责任追究机制可能导致不起诉或无罪的结果，这实质上意味着对前期侦查工作的整体否定。以2015—2017年最高人民检察院、最高人民法院对外公布的工作报告为样本进行分析，发现这三年检方不起诉人数分别为23 269、25 778、26 670人；不逮捕人数分别为116 554、131 675、132 081人；法院宣告无罪人数分别为778、1 039、1 076人。3项数据均呈现出平稳上升的趋势。可见，近年来，相关部门在逮捕、起诉及定案判决上变得更为慎重。这种趋势的产生与错案责任追究机制不无关系。司法责任的终身承担有效地改变了原来公检法部门“配合有余、制约不足”的架构，使得检察官、法官不再成为侦查人员的证据消极传递人及形式确认人，而是对存在瑕疵和不符合裁判标准的案件进行更严谨的监督排查。这在一定程度上改变了刑事疑案中公检法三方协调办案的模式，令那些部分合理怀疑未被排除的案件不能再借助疑罪从轻来获得“存有余地”的终局裁判。

三、公安机关法制部门的职能

公安机关法制部门(以下简称“法制部门”)是现代公安机关的内部机构，具备了侦查承继、监督、服务诉讼三大职能。法制部门的三项职能对公安机关尽快适应以审判为中心的司法改革有着良好的促进作用。

(一)侦查承继职能

法制部门的核心职能是侦查承继。法制部门创设的初衷是由于实践中公安侦查过于粗放，部分案件存在违法办理现象，为了进一步规范公安侦查，公安部门设立了与刑侦部门平行的法制部门，其成员大部分是从刑侦部门挑选的，天然就植根于侦查，服务于侦查。法制部门的主要工作是在刑侦部门完成初步侦查并对嫌疑人采取强制措施后接手案件，对案件线索进行深挖，直至整起案件被移送起诉。对比侦查部门流水线型的平面侦查，法制部门的审查重点很大部分集中在对繁杂的早期证据材料的梳理上，尝试突破表像来寻找更深层的线索。从案件流程和案情挖掘两方面来看，这种工作方式都有着明显的承继性，也正是这种承继性使得侦查过程中案件线索被人为“切断”的现象大大减少，案件证据质量得到进一步提升。

(二)监督职能

法制部门还具备了监督职能，即通过对案件材料的日常审核和考评来保障侦查过程和办案结果的准确合法。这种内部过滤机制可以将一些如超时拘押、违法办案及暴力讯问等行为杜绝在源头，避免形成固化的证据瑕疵，导致 “带病”起诉，从而间接填补了法院裁判对审前程序欠缺司法控制的效果[7]。另外，法制部门还能间接解决侦查期间检方难介入的问题。如检察院在接到法制部门主动邀请时，可以提前介入部分疑难案件并进行诉前引导。检方介入后主要是对案件进行简单了解，然后针对侦查方向和取证是否合法这两方面提出检方建议，但该建议并无强制性，最终是否被接受由公安部门自行决定。在这种引导模式下，给予建议的检察官既不参与案件后续的起诉环节，也不在侦查阶段与侦查人员发生直接联系，能较客观地帮助公安部门提升诉讼证据的公正性。

(三)服务诉讼职能

法制部门服务诉讼的职能效果可以从法经济学的角度进行分析。假设诉讼成本分为直接成本和错误成本，在诉讼流程固定的情况下，减少退回补充侦查的次数将减少直接成本，标准完整的证据链将降低错误成本的产生。实践中，囿于案件任务繁重，侦办人员多在逮捕程序后就暂时停止侦查，直到要移送检方起诉时才进行突击审理。在这种情况下，案件容易出现证据瑕疵多、逻辑难以互相印证等问题，最后导致诉讼成本大大增加。法制部门通过跟进审核，能够在案件起诉前对证据类型和证据标准进行筛选，填补侦查过程的真空期，为后续诉讼环节做好准备。可以说，法制部门的诉讼准备工作能有效利用各种司法资源，降低使用成本，在促进案件公正审理的同时，实现司法成本的最小化和诉讼利益的最大化[8]。

四、法制部门遭遇的现实困境

在经历了“侦审分设”(指在公安机关内部平行设立侦查和预审部门，侦查部门负责立案破案，实施强制措施后全面移交案件给预审部门，由预审部门继续侦查深挖)和“侦审合一”(指将预审部门并入侦查部门，两者共同办理案件直至案件起诉)两种机构设置层面的改革之后，目前法制部门的机构设置和工作方式在广义上更偏向于采用将两种模式结合的平行预审模式[9]。平行预审模式将法制部门与侦查部门平行设立，但在审核上采用“侦审合一”的方式，即案牍材料审查，不介入实质侦查环节，法制人员的中立地位更为明显。但囿于模式本身及成员因素，平行预审模式在实施中依然存在问题。

(一)侦查审核僵硬化

在平行预审模式下，法制部门审核的节点集中于强制措施变更环节。在实行执法办案系统呈报文书制度后，法制部门审核节点靠后的问题变得更加突出，以至于发展成在接到第一次强制措施变更的报告书之前，法制人员很少关注或完全不关注案件的实际进展。当法制部门真正开始审核时，案件往往已经过去6天甚至29天(实务中许多强制措施的变更都在羁押最后一天进行)。在该类情形中，如果出现侦查漏洞，就需要进行补充取证。此时，少数传统型案件可能还能追查到部分实体证据，但网络型案件提取客观证据的黄金时间已完全消失。如此，后期可能产生强行用口供弥补证据瑕疵的情况。这显然与以审判为中心强调的物证优先、实物证据为本的证据理念产生了极大的冲突。

现代犯罪的形式日益多样化，犯罪行为愈加隐蔽，犯罪人员的行为和心理愈加复杂，这就要求法制部门组成人员(以下简称“法制人员”)除了要精通法律法规外，还要具备丰富的侦查经验。侦查经验属于一种隐性知识，其获得主要依靠长期实战经验的积累或办案行家的言传身教，但长期坐堂式的案牍审核使得部分法制人员无法实地接触案件侦办[10]，缺乏足够的办案经验，导致在刑事侦查的审核指导上比较僵硬，甚至对部分没有接触过的、专业性较强的案件只能照本宣科，无法针对案情给予可操作性的指导[11]。

(二)监督职能睡眠化

从法制部门建构的理想职能来说，是希望通过审查核实环节对证据的真实性、合法性作进一步的审查，从而形成一种制约机制，进而保证案件的总体质量。即法制人员在审核过程中发现侦办人员存在案件遗漏的，可以及时通过考评或执法监督的方式要求对方整改。不过从职权范围来讲，法制监督的职能权限就止步于此了。因为在公安部门的机构设置中，真正有权对单位内部人员进行行政处分的是纪检监察部门。此时，一旦监督和惩罚衔接不畅，法制监督可能会沦为不痛不痒的建议而无法真正产生震慑作用。况且在机构平行设置的状态下，法制部门无法彻底摆脱公安机关的影响，这就导致其很难做好中立监督的角色，其监督显得疲软无力。

(三)诉讼准备形式化

法制部门在进行案件的诉讼准备时，其主要作用在于做好先期的分流和筛选， 进而提高进入诉讼阶段的证据的质量，减少诉讼过程中直接成本和错误成本的产生。但从现有的证据收集角度来看，法制部门的取证指导仍存在有罪推定倾向，缺乏证据收集的全面性。为了避免无罪证据的出现，少数法制人员甚至会提前避免或于后期单纯以多次口供进行证据排除，以达到其减少证据矛盾性及迎合起诉的目的。

从诉讼责任角度来讲，侦查机关是案件出现问题时的第一承担人[12]。但实践中，部分法制人员对于存在争议的案件，首先考虑的不是采取精细侦查、技术证据补强等措施，而是考虑通过“可拘可不拘的优先拘留”“可捕可不捕的优先提请逮捕”“可诉可不诉的优先起诉”等方式将难题转移，希望借助检察院、法院的把关来规避诉讼风险。这种消极处理案件的方式大大增加了案件被退捕、补侦的几率，使得以公安审查来降低司法成本的想法成为空谈。同时，也使得取保候审、监视居住等非羁押性强制措施的使用率大大下降，变相增加了轻刑案件嫌疑人被限制人身自由的时间，也无形中给检察院、法院增加了压力，令其很难作出绝对不起诉决定或无罪判决。

此外，由于法制部门与其余刑事侦查单位是平行机构，缺乏顶层优势，其在案件指导上缺乏权威性。如在需要电子勘验或秘密侦查取证的案件中，法制部门虽然可以作出这类证据补强的指导建议，但却需要刑侦部门自行与技术部门进行协调。这种缺乏联合行动及上下贯通的工作方式常常引发刑侦人员、法制人员、技术人员三方的矛盾，产生互相推卸责任的局面，导致许多案件的关键证据取得时间无端滞后。如此，法制部门为诉讼提供优质证据的功能也就无从谈起。

五、对策

法制部门遭遇现实困境，难以发挥理想的作用。因此，在以审判为中心背景下，完善法制部门的职能，恢复其在公安刑事侦查中本该具备的权威性和保障性，具有迫切性。

(一)应用大数据技术

从贵州“智慧法院”改革的成功经验来看，借助大数据技术的合理应用，或许能科学有效地化解法制部门的侦查审核僵硬化。如引入专业的大数据分析团队，对常见类型的历史案件及侦办时间进行数据采集，形成司法大数据库，进而搭建对应的时间模型，并将这一时间模型植入原有的执法办案系统，形成系统提醒功能。如此，在案件分配的第一时间，就可以通过个案审查时间预测量化模型对案件的难易程度形成大概的预估，并将案件分为全程监督审核或分部分分时段监督审核两种进行分流标记。对比原来的案件人工分配筛选上报方式，这种模式更加合理高效，还可以搭载一些基础证据模型，提醒办案人员何时完成何种材料的审核和评议，从而督促审核人员切实履行职责。

随着刑事基础大数据的逐渐公开完善，若在短期无法完成智能化系统建设，法制部门可以考虑把案件进行模块碎片化，然后在司法案例平台上重新组合，检索出具有关联性的任意“同案”[13]。且这种通过解构整体，以“最小化”的构成要素来寻找比对案例的检索方式只需借助当下人们熟悉的文本搜索技术就可以很好地达成目的。在法制部门普及应用这类大数据司法技术，能为日常刑事案件办理提供更多的参照，有助于解决法制人员及侦查人员在“同案同侦”上的难题，也有助于提高法制人员的业务能力。可见，较之行家里手“传帮带”的传统培养模式，大数据技术的应用能形成可控的科学化案件研究模式，为法制人员业务能力的培养提供更为便捷的路径。

(二)划分案件权限

在案件的法制审核权限上，可以考虑设定主审核人，并有条件地赋予其要求技术部门和情报部门提供信息及帮助的权限，使得部门形成“大刑侦”框架，从而遏制部门内耗和信息过大的问题。从这个层面来说，希望法制部门和其他部门能够形成“和而不混”的彼此相对独立的状态。实际上，案件权限问题还可能引发部门保护主义。侦查部门认为自己仅有侦查的权限，则只需要对侦查本身负责，一旦案件告破，其后续能否符合起诉标准就是法制部门的责任。法制部门则出于自身部门利益考虑，在案件侦查取证设置上可能会超出实际需要[14]。鉴于此，可以考虑以案件权限为切入点，采用精确个人责任追究来取代部门化归责，更有利于从源头上突破部门壁垒，保证证据标准和审核效果。如在已设置案件主侦查人与主审核人的情况下，一些因取证延迟、非法逼供等行为导致案件问题的，可回溯追究主侦查人的责任；因主审核人未及时审核或监督导致取证错误的，则由主审核人承担责任。

(三)改变监督方式

在法制部门的三大职能中，通过在侦查承继中的监督举措可使案件达到诉讼准备的标准。根据国务院颁布的《公安机关督察条例》第四条第四款及第十款的规定，督察机构对对公安部门的监督扩展到其执法活动的全过程，其中包括了刑事立案的受理、立案、调查、强制措施等，特别包括了刑讯逼供和超期羁押等严重违法行为。但对该类行为的监督大多由纪检监察室进行，且往往在举报后才监督，具有严重的滞后性[15]。鉴于此，建议将法制部门的案件审查节点从审核移送检方环节提前到立案后，并在法制部门与纪检监察处设置统一管辖，以便监督，这样也许会更加有效。

贝卡里亚曾说过：“酷刑的场面给予人们的常常是一副铁石心肠，而不是教人悔过。”[16]法制部门的监督方式若过于单一或刚性，容易造成人人自危的高压态势，无法起到良好的教育引导作用。因此，在使用刚性监督的同时，可尽量多配合柔性监督。对一般程度的过错，可以要求纠正、改变或撤销已实施或将要实施的行为。当被监督的案件侦办人完成了对轻微过错的整改时，则不宜再采用刚性监督方式。这类方式与上文中所说的邀请检察院提前介入类似，可作为一项常态化措施来完善法制部门的监督。

(四)改进配套奖惩机制

合理的配套奖惩机制发挥着重要的作用。实践中，对于重大复杂案件做到专人跟进并配合小组分析，设置合理的案件定性方式，可在一定程度上减少审核人员为了规避刑事风险刻意进行案件移送的现象，避免大量案件侦查回流造成司法成本浪费。分析Q市Y区2015—2017年的案件存疑不捕率、存疑不诉率，可以发现相关数据的变化与配套的奖惩机制有着直接的联系。2015年，Y区公安部门采取的是普通的法制考核机制，规定刑事案件审核由法制人员一案负责到底，但缺乏相应的激励机制，仅规定案件倒查责任。由于公安部门本身并不需要承担败诉风险，法制审核人员出于畏难心理，往往直接提请逮捕和移送起诉，导致案件证据质量较差，出现了存疑不诉率为30%，存疑不捕率为64%的高比例现象。2016年，Y区公安部门改进了案件的审核及激励机制。当时由于严打网络信息诈骗，法制人员大部分被抽调外出配合案件侦破，这一时期的案件存疑不捕率下降为57%，但后续则因缺乏人手跟进，案件存疑不诉率上升为38%。2017年，上级公安部门将不捕率考核改为不诉率考核，同时Y区检察院提升了证据规格，因此，法制人员在案件审核上更为审慎。加之该年度Y区公安部门采取办案积分制度对民警的办案质量进行综合考核，这就造成案件存疑不捕率虽然攀升至75%，但最终存疑不诉率反而大幅下降为16%。

另外，对于刑侦人员和法制人员的考核标准不应局限于案件办理、审核数量，而是要根据案件数量、案件质量、案件深挖效果及执法过错等情况综合判断。同时，通过审核重心后移、细化各项指标分数来科学化评估相关人员的案件处理能力，并以此作为晋升的一个主要参考。可进一步完善各地公安部门正在摸索的办案积分制，建议采用细致型的大数据建模搭配配套软件，而非粗放型的人为指定，从而更为科学、便捷地评估法制人员及侦查人员的案件质量，再根据评估情况进行奖惩机，这将有助于充分调动公安人员的积极性，使其愿意办案、更愿办好案。