生态补偿式扶贫：问题分析与政策优化

赵晶晶, 葛颜祥

(山东农业大学经济管理学院，山东 泰安 271018)

当前，生态保护与减贫成为贫困地区可持续发展的重要课题。贫困地区是贫困人口聚集、生态环境脆弱的典型区域。贫困地区为了解决生存问题，往往会对资源与生态环境进行掠夺式开发，由此造成生态环境恶化与自然灾害频发，致使贫困地区陷入“贫困—环境退化—再贫困”的陷阱。为解决此问题，2016年国务院实施精准扶贫、精准脱贫，着力解决区域性贫困与生态环境质量改善问题，其具体路径是：对于生存条件差、生态系统急需保护和修复的地区，结合生态环境保护与治理方案，利用生态补偿进行精准扶贫，探索生态脱贫新路子。如何合理使用生态补偿，帮助贫困地区在摆脱贫困的同时实现生态保护，已成为社会关注的焦点。

生态补偿式扶贫是贫困地区借助资金补偿等方式，弥补生态保护者因保护或维持生态环境而丧失的直接成本与间接成本，从而实现生态保护与减贫“双赢”的新思路。目前，利用生态补偿解决贫困问题已引起学术界的高度关注。生态补偿项目在一定时间范围内对提高贫困农户收入具有显著效果[1]。在生态补偿项目中增加缓解贫困的目标，统筹考虑贫困缓解与生态改善的关系，可增强生态补偿减贫效果的可持续性[2]。生态补偿有助于提高贫困户收入，提升贫困户生计综合能力，其减贫效果显著[3-4]。从法理关系角度出发，生态补偿与扶贫具有紧密性[5]，但在目标上仍存在差异，仍需区别对待[6]。如果利益相关者利益关系协调不当，短期内生态补偿减贫效果并不显著[7-8]。合理有效的约束机制、科学的生态补偿政策，能够促成生态环境保护与减贫同步发展[9]。因此，生态补偿与扶贫开发之间要形成协同效应，应加强扶贫对象瞄准、补偿标准合理制定、扶贫方式科学选择和后期扶贫效果的监督评估[10-11]。

本文基于生态补偿与扶贫结合的实践情况，分析生态补偿式扶贫工作开展过程中存在的问题，提出优化生态补偿式扶贫的政策，以期形成有效的生态保护与减贫联动机制。

一、生态补偿与扶贫工作的结合与实践

(一)生态补偿与扶贫工作的结合

生态补偿是利用经济手段解决生态问题的有效途径。通过生态补偿的方式，给予生态保护者一定的补偿，能有效激发其保护生态的积极性。我国生态脆弱区与贫困地区在地理位置上高度重叠，将生态补偿与扶贫工作有效地结合起来，通过生态补偿实现贫困地区脱贫的形式，即为生态补偿式扶贫。

生态补偿式扶贫通过生态补偿机制支付给贫困生态保护者和生态服务价值提供者一定的补偿，弥补其因保护和维持生态系统而造成的损失，帮助贫困居民摆脱贫困，能够促进生态与经济的协调发展。生态补偿式扶贫将生态补偿与扶贫结合在一起，关键在于帮助贫困生态保护者摆脱贫困。职能定位表现在既要给贫困地区的生态资源提供保障又要实现贫困地区的经济脱贫[10]。

生态补偿式扶贫体现了社会的公平正义，通过生态补偿的方式弥补初始产权分配不平等所造成的发展权利分配不均衡的问题，充分发挥生态补偿在生态保护与缓解贫困中的积极作用，符合“协调发展、绿色发展、共享发展”的发展理念。按照“生态补偿扶贫一批”的具体要求，合理使用经济补偿、智力补偿等方式，提高贫困生态贡献者的可持续生计能力，促进经济可持续协调发展，同时防止“返贫”现象的再度出现。

对贫困地区而言，实现生态资源与人之间的良性互动是其生态补偿式扶贫最核心的内容。因地制宜是开展生态补偿式扶贫的第一要求，维护生态系统稳定是根本出发点，贫困生态保护者摆脱贫困是最终落脚点。

(二)生态补偿式扶贫的实践

生态补偿式扶贫虽处于初步探索阶段，但在实践中已取得一定效果。我国退耕还林(还草)项目开展过程中，给予农户现金补偿以缩小其与普通农户的收入差距。退耕农户的贫困发生率在1998—2011年显著下降了29.49%[12]。如青海省积极响应“生态补偿脱贫一批”的政策要求，新增2万个公益管护岗位，在增加贫困农牧户收入的同时保护了生态环境[13]；河北省加大对贫困地区生态建设资金的投入力度，其投资比例高出年度国家投资的40%以上，旨在利用生态补偿和生态保护项目资金鼓励贫困人口积极开展生态保护[14]。

2017年，国家林业和草原局结合地区林木草原资源优势，逐步加大天然林资源保护力度和森林生态效益补偿力度，支付补偿资金12.03亿元，获益贫困人口达326万人，616万hm2天然林得到全面保护。在生态补偿资金支付、生态护林员岗位设置上，以滇桂黔石漠化片区为主要帮扶对象，进而带动16.8万贫困人口增收脱贫，助推生态保护与脱贫攻坚[15]。

在流域水生态补偿试点探索过程中，新安江政府在第二轮生态补偿试点期间，推进流域生态保护脱贫项目，解决3 000余人的就业问题，发展精致农业、绿色产业、乡村生态旅游，助力74个贫困县脱贫致富，开展生态修复、污染治理等225个项目工程，拉动经济增长与民生就业，实现流域水生态保护、经济发展、社会稳定的协调发展[16]。生态补偿项目试点在开展过程中，兼顾生态保护与减贫，能够在激发贫困地区保护生态环境积极性的同时促进经济发展。

二、生态补偿式扶贫实施过程中的问题分析

我国开展的生态补偿式扶贫实践虽取得了一定成效，但从现有试点实践情况来看，仍存在许多不容忽视的问题。

(一)对象识别精确度低

一般情况下，为保护生态环境免遭破坏而放弃依靠传统经济发展模式导致贫困的农户是生态补偿式扶贫的瞄准对象，这些作出生态贡献的农户付出的用于生态保护的直接成本和丧失发展的机会成本理应得到补偿。但生态补偿式扶贫在实际开展过程中对补偿对象的瞄准时常出现偏差，致使扶贫效果不明显。如为保障天然林生态保护工程的有效开展，周边农户放弃了传统林木开采、种植林下经济作物等获取经济收入的方式，理应获得经济补偿以维持其生计，但由于对贫困人口的识别不精确，使得下发的项目补偿金主要用于林业管护人员的工资发放，周边农户依旧陷于贫困之中。

生态补偿按照“受益者补偿、污染者付费”的原则落实受益主体，补偿对象多为政府、居民等生态保护者，而扶贫开发则以“低于扶贫标准且具有劳动能力的农村人口”为主要帮扶对象，两者在目标对象的定位上有所不同。生态补偿式扶贫在两者协同过程中忽视对贫困对象的精确识别，导致生态补偿式扶贫工作效率降低，很难达到预期的扶贫效果。生态补偿式扶贫尚未建立对补偿对象的识别机制，使得补偿对象范围扩大、补偿资金使用面扩大，导致减贫效果不明显。此外，也缺乏对生态补偿式扶贫工作效果的识别工作，补偿资金是否真正落实、补偿对象是否真正受益无法准确得知。

(二)补偿标准制定不合理

补偿标准的统一化、形式化方便政府工程项目开展，却忽略贫困地区经济发展、地理位置、生态环境的异质性，容易形成“一刀切”的补偿标准形式。

由于目前生态系统服务价值估算难度大，核算标准没有统一的要求。生态资源与生态环境带有公共物品的特性，退耕还林、退耕还草、禁止或限制开发水源等生态项目的开展，让周边农户牺牲局部利益换取生态保护的全局利益，而贫困农户做出的生态贡献很难进行衡量，制定完善的补偿标准存在一定难度。此外，贫困的生态系统服务价值提供者与生态获益者对标准制定存在分歧，对生态环境的评价指标与需求的不同致使双方认知水平存在较大差异，一定程度上加大了标准制定的难度。

生态补偿标准设置过低，贫困生态保护者投入与收益失衡，致使其与生态受益者之间的矛盾激化，将会降低生态保护者保护生态的积极性[17]。如广西省制定的公益林补偿标准为每年每公顷225元，而出租林地的平均租金每年每公顷750元，部分地区甚至高达900～1 500元，经营公益林的收入水平远达不到出租林地的收入水平[18]。林农的利益诉求得不到满足，生态保护与经济发展矛盾突出，严重背离生态补偿式扶贫在生态保护中实现贫困生态保护者脱贫解困的目标。

(三)补偿方式缺乏“造血”功能

生态补偿式扶贫正处在探索阶段，在无相应专项补偿资金的背景下，各地主要通过生态补偿的直接现金补贴开展生态补偿式扶贫工作[11]。外部“输血量”的多少将会直接影响贫困地区脱贫工作的精确度、覆盖范围，“输血”中断后，很容易出现返贫现象。可见，这种“输血式”现金补偿方式缺乏有效的“造血”功能，并非长久之计。“授人以鱼”的方式只能起到一时的扶贫效果，“授人以渔”的智力补偿却仍未引起高度重视[19]。生态补偿的直接现金补贴来源较为单一，大多以中央和地方政府直接拨付为主。非政府组织与社会团体的参与度较低，生态受益者并没有付出相应的代价。

此外，贫困的生态保护者缺乏对自身永久脱贫的考虑，内生脱贫动力不足，使得“输血”式补偿起不到“造血”的效果。项目补偿开展过程中缺乏主动将生态优势转变为经济优势的意识，阻碍生态补偿式扶贫由“救济”向“开发”的转变[20]。生态保护的长期性、全面性与贫困的时效性之间存在矛盾，直接的现金补偿方式在生态补偿式扶贫工作中只起到短时间内的扶贫效果。补偿资金中断后，贫困户是否能在保护生态环境的前提下具备可持续的生计能力，仍是生态补偿式扶贫不容忽视的重要问题。

(四)配套保障机制不完善

一般而言，贫困地区生态环境脆弱、基础设施落后，脱贫人口的自我发展与可持续生计能力较差，使得地区返贫几率较高，生态保护与减贫脱节[21]。如广西金秀县实施林木禁伐政策后，贫困人口不降反升，在1999—2003年5年间翻了2番[22]。生态补偿式扶贫若没有奖惩机制、监督机制、效果评估监测制度等配套保障机制“护法”，贫困地区就会放弃保护生态环境继而延续传统的经济发展方式获取经济收益，从而陷入更加贫困的状态。吉林敦化县退耕还林项目的实施虽然取得较好的生态效益，但超过一半的退耕农户表示退耕后收入不升反降，补偿不到位，农户的基本利益得不到保障，使得退耕农户不愿意再参加退耕还林项目而陷入“贫困陷阱”。

我国针对生态补偿式扶贫的法律体系相对薄弱，导致地方行政色彩浓厚，忽略了贫困生态保护者与生态获益者利益之间的协调性。此外，生态补偿政策具有时效性，生态补偿的期限多长为宜，以及后期该采取何种方式延续或替代生态补偿？生态补偿停止后如何避免贫困“反弹”？以上问题的解决都需要制定配套的保障机制。

三、生态补偿式扶贫政策优化

(一)精确识别补偿对象

精确识别生态补偿式扶贫的补偿对象是开展生态补偿式扶贫工作的首要任务。精确瞄准补偿对象、建立识别机制应注意以下2点：(1)贫困地区是否满足生态补偿的要求。贫困地区一般分布在生态资源富集区和生态环境脆弱区。生态资源富集区致贫原因在于国家开发政策的限制与传统主导产业发展模式的影响，资源开发使用效率低下，经济发展受阻。生态脆弱和环境承载力不足则是导致生态脆弱区致贫的重要因素。落后的基础设施建设、闭塞不便的交通运输以及频发的自然灾害严重阻碍地区经济发展。这2种典型区域肩负生态保护的重任，都符合生态补偿式扶贫的要求。(2)明确贫困人口是否具备获得生态补偿的资格。通过实地调研、访谈等方式确定符合国家扶贫标准的贫困户，考核标准可以是贫困户参加生态保护项目或采取积极的行动减少对生态的破坏。

生态补偿式扶贫并不是将所有贫困户纳入补偿的范围之内，而是聚焦于贫困地区中为保护生态环境作出贡献或减少生态破坏的贫困生态保护者。为保护生态公益林而陷入贫困的农户，因保护饮用水源、湿地保护区、重要风景建设区而进行移民搬迁的贫困农户，都应纳入生态补偿式扶贫的补偿对象体系之中。确保贫困户在创造生态效益的过程中得到相应的经济补偿，满足“扶贫对象精准”的扶贫要求，走好“生态补偿脱贫一批”的第一步。

(二)动态调整补偿标准

合理推进生态补偿式扶贫工作有效开展，创新适用生态补偿式扶贫工作的动态补偿标准已迫在眉睫。因地区发展存在异质性，补偿标准制定也要有一定的差异性。

生态补偿式扶贫补偿标准制定既要考虑贫困地区生态状况、经济发展需求、物价变动指数等因素，也要考虑贫困生态保护者的生态保护成本和发展机会成本。对于生态价值估算较为容易的地区，可根据生态价值进行补偿标准的制定。若生态价值估算难度较大，可以通过贫困生态保护者与生态获益者协商与合作的方式制定补偿标准。

要适度提高生态补偿式扶贫的标准，保持补偿标准的动态可调整性，确保生态补偿式扶贫工作的有效性。补偿标准的设定避免统一化、标准化，将标准设置在一个区间范围内，便于各地根据工作开展的实际需要及时作出调整。生态价值的估算结果可作为生态补偿标准的上限，发展机会损失作为补偿标准制定的下限，这种区间动态调整补偿标准可以有效地保障生态补偿式扶贫工作的科学性、合理性。

(三)合理选择补偿方式

合理的补偿方式可以促进生态补偿式扶贫工作的有效开展。现阶段我国各地开展的生态补偿式扶贫工作多采用直接现金补贴的“输血式”补偿方式。“输血式”补偿短期脱贫效果明显，但从长期来看，容易出现“假脱贫”与返贫现象。采用“造血式”补偿方式，合理使用补偿资金，科学引导贫困人口合理转业，鼓励当地有劳动能力的部分贫困人口转化为生态保护人员，依托优势资源发展生态产业，才能从根本上帮助贫困地区跳出“救济—贫困缓解—贫困—救济”的循环怪圈。此外，注重“输血式”与“造血式”补偿方式的结合，发挥两者互补优势，可避免单一方式的局限性。同时，注意贫困户脱贫观念与两种补偿方式结合，贫困户的“弱者思维”在“马太效应”的强化下愈发明显，打破贫困户“弱者思维”的关键在于提高贫困户的脱贫自主意识。转变贫困户“免费消费心理”，强化内生脱贫动力，提高贫困户可持续生计能力，促进经济上的可持续发展。

对于补偿方式的制定应遵循以下2个原则：(1)因地制宜。贫困地区因发展的阶段不同，所以在补偿方式的选择上存在一定差异。贫困地区处于初期发展阶段时，经济水平较低，基础设施建设落后，居民脱贫意识薄弱，采用财政转移支付的方式可有效拉动地区经济。中后期发展更多地考虑地区脱贫后居民可持续生计能力的提高，应转变地区产业发展模式，促进农户增收。(2)重点突出。在补偿资金有限的情况下，尽可能扩大补偿范围意味着单位贫困区域所获得的补偿额度减少。生态补偿式扶贫的最终落脚点在于解决生态保护者的贫困问题。生态补偿应该突出重点，向贫困地区、贫困生态保护者重点倾斜，采用“精准滴灌”的精确扶贫模式，确保补偿达到预期效果。

现有条件下生态补偿式扶贫并没有专项补偿资金，主要由政府提供补偿资金，这导致生态补偿资金来源单一、补偿资金缺乏。应鼓励社会群体积极参与，拓宽市场化补偿资金的来源渠道，有效推进生态补偿式扶贫工作的发展。

(四)逐步完善保障机制

保障生态补偿式扶贫的脱贫“功效”，实现生态环境改善和脱贫的双重目标，必须完善贫困地区生态补偿式扶贫的配套保障机制。一方面，在生态补偿式扶贫的实施过程中制定奖惩机制。较长一段时期内，具备持久维护生态环境能力和较强可持续收入能力的贫困地区，可获得上级政府的资助奖励。主动提供贫困生态保护者相应现金、物质或其他非物质补偿，以这种间接的方式保护生态环境、助力经济脱贫的生态受益者也应获得奖励。奖励方式多样，以政府现金奖励为主，目的在于提高贫困生态保护者与生态获益者保护生态的积极性。另一方面，对环境不达标，脱贫不达标的贫困地区进行惩罚。考核标准以各地实际情况为准，以减少补偿资金或现金罚款为惩罚措施，提高贫困地区生态保护与脱贫的意识。

生态补偿式扶贫还应制定监督保障机制。一方面，通过设立专门的监督机构，对生态补偿式扶贫补偿对象的识别、标准的制定、补偿方式的选择等环节进行监管，保证生态补偿式扶贫的顺利开展。另一方面，在加强政府监督的同时积极引导社会监督。监督主体包括：非政府组织、社会群体、生态补偿式扶贫的利益相关者。政府监督与社会监督的有效结合，增强生态补偿式扶贫工作开展的可行性、适用性。此外，建立生态补偿式扶贫的事前预测与事后效果评估机制，追踪工作进展情况，有助于发现实施中存在的问题并及时改正，提高生态补偿式扶贫的质量和效率。

总体来说，生态补偿式扶贫作为扶贫开发的一种新型方式被广泛应用于我国扶贫实践之中。充分考虑贫困地区的异质性，加强生态补偿式扶贫与“生产脱贫、教育扶贫、异地扶贫、社会保障扶贫”有机结合，可最大可能地实现生态保护与减贫的“双赢”。