欧美农业绿色发展政策工具的应用及其启示

许标文，王海平,2，林国华*

(1.福建省农业科学院农业经济与科技信息研究所，福建 福州 350003；2.福建农林大学经济学院，福建 福州350002)

如何满足未来全球人口的食品需求，并维护农业可持续性和生物多样性，已成为当前人类重要的现实问题。绿色发展作为一种可持续发展模式，在确保自然资产能够持续为人类幸福提供各种资源和环境服务的同时，还能促进经济增长及发展[1]，降低环境风险，缓解生态稀缺危机[2]，同时兼顾自然资产的可持续发展效益[3]。绿色发展的内涵有两层：(1)在不损害未来资源的前提下，提高现有资源的经济效率；(2)积极改善现有的环境效率。农业绿色发展方式是一种涉及产业结构和生产方式调整的可持续发展模式，不仅可以“养活世界”[4]，还可保护生物与资源的多样性[5]。农业绿色发展已成为我国农业发展的新趋势[6]，但目前我国涉及农业技术创新、环境保护、补贴制度等方面的政策工具与绿色发展目标还存在一定偏差。为进一步达成增产、增收、可持续的农业发展目标[7]，本文从提高经济效率、改善环境效率两方面的政策工具入手，分析美国、欧盟农业绿色发展政策工具的应用，进而提出加快构建我国农业绿色发展政策工具体系的政策建议。

一、文献综述

政策工具研究在20世纪80年代兴起于西方国家，目前已广泛应用于资源管理、环境保护、金融管理、农业政策等公共管理领域。国外对农业政策工具的研究主要包括农场政策、土地管理、技术研发、气候治理及产品贸易等方面[8-14]。政策工具的选择需考量经济发展、产品贸易等因素[15]，随着国家进步、社会发展及贸易环境的变化，政策工具作用机制变得更加复杂。在过去几十年中，发展中国家偏向于采用价格政策、投入补贴等干预性政策工具[16]，而发达国家则偏向于采用市场化的直接支付[17]。如美国加大了农户补贴、风险管理等政策工具以减少市场扭曲[18]，欧盟正重新规划或制定更有效的政策工具以推进欧盟多功能农业发展[19]，经济合作与发展组织基于芬兰的经验数据分析了政策工具对政策目标的影响，结果表明所有政策工具都会在政策目标之间产生一些“此消彼长”现象[20]。

为了应对农业资源趋紧、农业面源污染加重、生态系统退化、农产品质量下降等问题，对农业政策工具的研究在我国逐渐兴起。学者们通过分析我国有关推进农业市场化和组织化、匡正市场失灵、消除农民市场化障碍及推进城乡公共服务均等化等方面的政策工具，发现农业补贴政策工具资金效率不高、农业科技环境型政策工具供给不足、耕地保护政策工具结构不合理、农业污染治理政策工具效率较低、食品安全政策工具供给不足、农业法律政策工具备选不足等问题[21-27]。可见，我国现有的农业政策工具与绿色发展目标存在一定偏差，具体表现为以下2个方面：(1)忽视提升效率的政策工具。我国农业长期以高投入、高消耗、粗放管理的生产方式为主，只注重产量的提高，缺乏对食品安全及品牌建设的关注，导致劳动生产率、土地生产率及资源转化率均较低。(2)缺乏改善环境的政策工具。一方面，我国农业环境法律制度未得到足够重视，与农业环境基本法相配套的法律法规较欠缺，应对措施大多滞后于环境问题的实际需求，从而导致农业资源遭浪费、生态环境被破坏等；另一方面，我国农业补贴存在结构失衡、资金效率不高等问题，无法有效激励农业绿色生产，导致粮食价格倒挂、财政不堪重负。

因此，有必要对现有政策工具进行整合与改进，提高农业绿色发展水平。本文从提高经济效率、改善环境效率两方面的政策工具入手，分析欧美国家农业政策工具的应用，在此基础上提出完善我国农业绿色发展政策工具的建议。

二、农业绿色发展政策工具分析

(一)以提高经济效率为导向的政策工具

1.促进技术研发的政策工具。技术研发是提高生产率的第一动力。各国政府越来越重视农业绿色技术研发，并积极鼓励发展涉及土壤与水肥管理、动植物育种战略和计划、生物多样性保护和管理、气候适应性管理等方面的农业绿色技术。由于私营部门农业技术研发资金不足，政府部门一般会采取政府出资、税收减免等财政措施鼓励私营部门投资技术研发。当政府与农业利益相关者的利益关系界定后，政府则普遍采用项目示范、制定行业标准、保护知识产权等非财政措施促进农业技术研发与推广[28]。同时，国际农业科技合作逐渐成为国家或地区间农业技术研发的重要方式，但项目实施方或合作参与方的农民能否采纳及应用绿色技术行为与农民的教育水平及农业信贷水平等因素有关[29]。

2.加强节约资源的政策工具。节约农业资源主要通过农业资源综合利用、农业生物能源开发等方式进行。一方面，建立权责清晰、约束有力的农业废弃物资源化利用制度，发展与推广废弃物资源化利用技术；另一方面，发展生物质能源，降低矿物能源与化工能源的使用，但应注意及时采取措施(如优化投入管理、生态改良等)来降低农业生物质能源种植面积增加所产生的不利环境影响。

(二)以改善环境效率为导向的政策工具

1.基于市场的政策工具。主要包括生产支持、税收以及交易权制度等(农业具有分散性特点，这导致其污染源确定比较困难，因此，生产支持比后两项政策工具更容易鼓励农业生产者实施绿色发展措施)。在生产支持方面，各项措施各有利弊。具体而言，基于非商品标准支付的脱钩补贴比基于当期种植面积、畜禽数量、投入品使用而确定的挂钩补贴应用范围更广。原因在于前者有助于减轻环境压力，而后者可能会导致更高水平的化肥农药使用，从而对资源环境产生不利影响。相对于前两者，交叉遵守机制将直接支付与环境保护目标相联系，并详细规定了未遵守规定的法律责任，有利于实现更广泛的环境目标。但交叉遵守机制的直接支付很难把农业生产的环境成本与收益分配相对应，因此，对于特定的环境目标，其他政策工具可能比交叉遵守机制更有效率。

在税收方面，环境税在农业方面适用性不广，原因在于农业面源污染很难确定污染源，尤其在无法核定污染源贡献度时，环境税便无法适用。而农业碳税、温室气体排放税则因难以识别或与其他政策目标相冲突而很少被采用。交易权制度在农业方面同样适用性不广，当水资源交易权或排污权等标的物纳入主体生产成本时，方可适用。

2.基于非市场的政策工具。主要包括农业资源法律法规、自愿协议、农业技术咨询等。农业资源法律法规主要包括农场管理实践、农产品质量规定及投入品使用规范、野生动植物及栖息地保护等方面。许多国家把农业资源环境法律法规作为环境立法的重要组成部分，并要求农业生产者将环境成本内部化。自愿协议主要适用于因商业利益而自愿改变其行为的农业生产领域。生态标签是自愿协议中比较常见的做法，它提高了消费者对产品及其生产环境的认识，是实现消费者与生产者对话的重要工具。农业技术咨询长期以来被认为是促进农业发展的重要因素，其以技术协助、推广的形式传播了有关环境问题的信息，对促进生产者、消费者支持农业绿色发展具有重要的作用[30]。

三、欧美国家农业绿色发展政策工具的应用分析

欧美发达国家注重对农业技术研发的投入，形成了高生物化、高机械化的趋势[31]，有效推动了欧美国家农业的绿色发展。政策工具的选择依赖于农业绿色发展目标和其他社会目标之间的权衡利弊，在既有的技术条件下，本文聚焦于农业绿色发展政策工具在环境保护、绿色补贴、资源节约等方面的应用。

(一)美国农业绿色发展政策工具分析

1.农业资源环境保护政策工具。美国农业环境保护政策体系已经相当完备，其以规制性政策工具针对所有农业生产设置了合理的生态标准，包括了土壤、水体、农业投入品等17部法律文件。20世纪30～60年代，美国颁布了《农业调整法》《土壤侵蚀法》《土壤保护和国内配额》等法律，对土壤保持工作的职能部门、权利职责、农业点源及面源污染的解决方案都有明确规定。1985年，美国《食品安全法》首次将环境保护纳入农业法体系中，并将农业环境保护确立为重要的政策目标之一。随后，美国颁布了《美国环境教育法》《食品安全法》《联邦土地和管理法》等法律文件，农业政策工具从污染治理向生态环境保护转变。针对水质污染，美国在《清洁水法》的基本框架下，制定了150多种污染物排放标准，并提出了“最大日负荷量计划”水污染控制模式，并于1999年开始实施综合养分管理计划。针对农药、化肥等投入品管理，美国颁布了《联邦杀虫剂法》《联邦食品、药品和化妆品法案》《农药登记改进法案》等法规法案，对食品的农药残留、农药生产销售、农药销售管理及农药使用等作了详细规定。历次农业法案通过建立补贴政策工具以引导农民在遵守强制性法规的基础上主动提高农业生产生态标准。

2.农业绿色补贴政策工具。美国农业补贴政策工具逐渐由“价格与收入支持”向“价格和产量双重保险”转变，注重环境保护与风险管理，旨在提高农业的长期竞争力，促进公平，并实现农业的可持续发展[32]。20世纪30～90年代，美国农业补贴政策主要以价格支持和产量限制为主。1985年，美国推出休耕、在耕地保护、养护技术援助、农田和放牧地保护等项目，将补贴与减少污染、保护环境相结合，并在后期的《食品、农业、资源保护与贸易法》《食品、资源保护与能源法》等农业法案中继续使用。20世纪90年代以来，美国加速市场化进程，取消了价格支持和产量限制政策，推出了直接支付、反周期支付和平均作物收入选择补贴等政策工具，并配合市场营销贷款项目、贷款差额项目和风险管理等政策工具的使用。2014年，美国更加注重农业环境计划的监测和评估，推出农业设施保护项目、区域合作保护项目、环境质量改善激励机制、环境保护遵从条款，以及草场条款等，实施价格损失保障及农业风险保障，注重风险管理，并将农业保险补贴与环境保护遵从条款相结合，引导生产者按照有利于保护水土环境的绿色发展方式发展农业。美国农业补贴工具已形成以农业为载体、以环境收益最大化为导向的绿色补贴政策工具，积极为农业生产者及农业用地和资源保育活动提供援助，从而提高农业绿色发展能力。

3.农业资源节约政策工具。美国是农业“减量化”的执行者，出台了《资源保护和回收法》《多重利用、持续产出法》《森林、牧场可更新资源规划法》《灌溉法》《水法》等一系列法律法规，同时推广作物轮作、残茬还田、精准农业等农业绿色技术，促进了农业资源的节约利用。在畜禽粪污资源化利用方面，美国实施综合养分管理计划，规定畜禽企业要有足够的土地来吸纳利用粪肥，并通过水质标准的监控来监督粪污处理及粪肥应用问题。在水资源管理方面，美国推出了水质交易、排污权交易等市场政策工具，把水资源商品化，在一定程度上促进了水资源的节约利用。

同时，美国是生物能源的重要倡导者。1994年，美国政府开始推广生物燃料。2005年，美国《能源政策法》首次提出“可再生燃料标淮”，规定了每年国内生物燃料的最低利用量，并减免了生产生物燃料企业的所得税。2007年，美国提出新的“可再生燃料标准”，加大生物能源的开发与合作，同时出台推动生物能源发展的激励政策。2016年，美国《蓬勃的和可持续的生物经济战略计划》提出要提高生物能源的价值定位，促进生物能源的发展。美国的生物能源系列政策提高了农业资源的使用效率，也为美国增加了国际气候领域的话语权。

(二)欧洲联盟农业绿色发展政策工具分析

1.农业资源环境保护政策工具。经过40多年的发展，欧洲联盟(以下简称“欧盟”)的农业环境法律法规体系较为完善。一方面，欧盟积极加入国际条约和重要的非约束文件，如《人类环境宣言》《里约宣言》《京都议定书》《巴黎协定》等，为欧盟环境立法或指导性文件的制定提供了依据；另一方面，欧盟极其重视农业环境法律制度的建立与完善，将农业环境保护纳入欧盟基本立法。1972年，欧盟的前身欧洲共同体制定了一个拥有标准规则和禁令的《欧洲共同体环境法》，内容涵盖了空气和水源保护、生物多样性保护、化学药剂使用、海洋保护等方面的200项准则及规定。欧盟相继实施了《欧洲联盟条约》《阿姆斯特丹条约》《欧共体环境行动计划》等文件，同时也颁布了野鸟指令、栖息地指令、水框架指令及“Nature 2000”等文件，为欧盟农业绿色发展提供了法律保障。

欧盟各成员国的农业环境法律制度在遵守欧盟共同政策的前提下，结合各自的农业环境情况，构建适宜本国的农业环境法律制度体系。如德国结合土壤管理、水环境保护、大气环境管理和生物多样性等方面，颁布了《土地资源保护法》《生态农业法》《水平衡管理法》等；瑞典结合以往有关农业环境法律制度，颁布了具有综合性基本法意义的《农业环境保护法》，涵盖了农业生态环境质量标准，自然环境保护，农业生产过程中农药、肥料、水的使用等领域的规范与标准。

2.农业绿色补贴政策工具。从价格支持到绿色支付的改革过程中，欧盟补贴政策工具变得更加市场化，更加注重农村发展、环境保护及农业可持续发展。1992年前，欧盟主要通过目标价格、门槛价格等方式的价格支持来补贴农业，但各成员国可以选择性使用对农民支付补偿的环境措施。1992年，《麦克萨利改革方案》降低了价格支持水平，逐步推行与生产部分脱钩的直接支付，并在农业发展框架中要求所有成员国引入农业环境措施。2000年，欧盟《2000年议程》将农业环境措施纳入第二支柱中，并在“环境纳入共同农业政策的指标”中要求提供农业环境信息，尤其是有关农业生态系统多样性、评估环境友好型农业和可持续农业活动等方面的信息。2003年，欧盟共同农业政策(Common Agricultural Policy， CAP)改革并引入交叉遵守机制，要求农民在申请补贴时要承担含有特定环境条件的义务。在这阶段，将带有补偿性质的直接支付改为单一支付，进一步削减对大农场的直接支付额度。2013年，CAP改革注重“自然资源和气候行动的可持续性管理”目标管理，强制执行交叉遵守机制及绿色支付。尽管农村发展措施属于自愿选择项目，但必须将第二支柱发展资金的30%用于应对农业环境气候、促进森林可持续发展、推行良好农业规范，以及推行自然条件恶劣地区补贴等项目。因此，在交叉遵守机制及绿色支付的支持下，农村发展措施对实现欧盟农业绿色发展起到关键作用。

3.农业资源节约政策工具。欧盟及其成员国均重视农业废弃物资源的回收利用及安全处置。2000年，在《欧盟水框架性指令》框架下，“硝酸盐指令”鼓励采用沼气发酵工艺、有机肥生产技术来减少畜禽粪污的排放量及肥料流失量。2008年，欧盟颁发一般性框架，即《废弃物框架指令》，促进了各成员国废弃物资源的有效利用。2010年，《欧洲2020战略》提出了“资源高效欧洲”，并制定了资源高效路径图，出台了《迈向循环经济：欧洲零废物计划》等“循环经济一揽子”政策，推动欧盟发展资源更绿色、效率更高、竞争力更强的经济。

农业生物经济在促进欧洲经济增长及带动就业方面具有巨大的潜力。早在2003年，《生物燃料指令》就鼓励欧盟各成员国发展生物能源，并要求各成员国采取措施保障生物能源在其境内的使用份额，但未要求各成员国实施强制性目标。2012年，《可再生能源指令》不仅要求各成员国制定生物燃料发展的强制性目标，还提出生物燃料发展准则、税收或价格补贴、强制生物燃料销售等政策工具。在欧盟可再生能源政策的框架下，各成员国出台各自的法律规范。如德国《可再生能源法》明确了沼气发电入电网、能源作物种植的补贴机制，特别是对以生物质垃圾及禽畜粪便为原料的沼气工程给予很高的补贴；芬兰《农村发展计划(2007—2013)》支持农村微型企业和中小型企业进行生物能源产品改进、生物质能源生产或与生物能源业务活动相关的投资；比利时对种植生物能源作物、沼气发电入电网的农户提供多个部门的资助。

四、对中国的启示

从欧美国家农业绿色发展历程来看，农业绿色发展趋势已从注重经济效率向兼顾经济效率及环境效率转变，其政策工具实现了市场化、法治化协同发展。针对我国农业绿色发展政策工具的不足，应在“绿水青山就是金山银山”的发展理念基础上，进一步完善涉及农业绿色技术、环境法律、补贴制度等方面的政策工具，加快我国农业绿色发展转型。

(一)强化农业绿色技术创新

具体包括以下方面：(1)增强农业绿色发展技术研发能力。加大政府部门农业技术研发投入的强度，促进私人部门农业技术创新，充分发挥大学、研究所和企业的主体性，因地制宜地引进欧美发达国家的农业绿色新技术，促进农业技术向高机械化、高生物化、可持续化方向发展。(2)制定或完善农业环境法律。完善我国农业技术创新体系。全方位、多元化地构建市场导向的绿色技术创新体系，设立绿色技术创新的认证平台，加强知识产权保护，完善农业绿色技术协同创新机制及风险机制、科技成果转化机制及融资服务机制，形成全链条的绿色技术创新保障体系。(3)强化农业环境监管。完善农业技术推广体系。建立全社会、多元化、多渠道的农技推广体系，提高农民采纳及应用绿色发展技术的能力，打通农技推广服务“最后一公里”。

(二)加强农业环境法律建设

具体包括以下方面：(1)树立农业环境成本的主体责任意识，强化法律在环境治理中的权威地位。欧美农业环境政策注重通过立法来确保政策的执行，而我国现有的许多农业环境政策还未上升到法律的高度，缺乏强制性和统一性。(2)出台覆盖大气、水土、野生动植物及栖息地等方面，集预防、控制、跟踪、治理于一体的农业环境治理综合性基本法，细化耕地保护、农业生态保护、农业投入品管理、农业用水等方面的保护规范，修订或制定涉及农兽药残留、畜禽粪污资源化利用、尾水排放等方面的国家标准和行业标准。(3)强化源头管控、加强过程监管、强制末端治理，建立环境污染防控监管体系与生态补偿机制，注重利益相关者参与，提高农业环境法律的接纳度和执行度。

(三)加快农业绿色补贴政策改革

以现有补贴政策的改革完善为切入点，加快市场化进程，构建以绿色生态为导向的农业补贴体系。(1)农业补贴由生产价格补贴向直接支付转变。扩大“绿箱”补贴的范畴，缩减政府一般服务项目的补助力度，增加与作物产量、生态环境保护等方面挂钩的直接支付机制的实施力度。(2)提高环境支付服务项目的支持力度。优化存量补贴支出结构，借鉴交叉遵守机制的成功做法，加大环境支付服务项目的支持力度，逐步建立与节约农业资源、保护生态环境及保障食品安全等高度关联的农业补贴体系。

(四)构建农业资源节约长效机制

具体包括以下方面：(1)以农业资源台账为基础，推广农业绿色发展技术。摸清重要农业资源台账，根据资源布局及产业分工来推广农业绿色发展技术，推进现代要素替代传统要素，提高土地产出率和资源利用率。(2)加强税收监管，促进农业绿色发展。出台补贴、税收等优惠政策，提高畜禽粪污、农作物秸秆、农膜等废弃物的综合利用水平；通过监控区域水质标准，解决好粪污处理及氮素流失等问题。(3)积极发展生物能源经济。抢抓生物能源在减缓气候变化方面的国际话语权，将发展生物能源提高到国家战略层面，积极发展非粮生物能源和木质纤维素生物能源，推广生物能源分布式商业化开发利用模式，做优做强生物能源优势区。