论中国住房租赁制度之改革

刘 芮

(华南理工大学 法学院，广东广州 510275)

1981年联合国《住宅人权宣言》指出，住房权利是所有居民的基本人权。①参见黄玉玺、李军：《我国农村住房发展的主要矛盾及影响因素分析》，载《现代经济探讨》2015年第7期。中国在经济快速发展的今天，住房价格高企已经成为一个重要的社会问题。获得适当住房，既可以通过购房方式实现，也可以通过租赁方式实现。在住房消费观念上，中国民众更多的是通过购买方式实现；境外国家或地区民众更多的是通过租赁方式实现。这种住房消费观念的巨大差异，与中国住房租赁制度存在的缺陷有很大关系。通过揭示中国住房租赁制度存在的缺陷，探讨改革路径，引导民众通过租赁方式获得适当的住房，实现住房权，具有重大意义。

一、中国住房租赁制度的缺陷

中国住房租赁制度的缺陷主要表现在以下三个方面：一是租金标准和限制出租人住房租赁合同解除权缺乏制度硬约束；二是承租人优先购买权形同虚设；三是住房租赁合同期限限制。

(一)租金标准和限制出租人住房租赁合同解除权缺乏制度硬约束

1. 租金标准缺乏制度硬约束。租金标准关系到承租人的切身利益，与承租人住房权的实现关系极大。租金高企或租金随意调涨直接打击承租人的租房意愿、损害承租人的住房利益。目前，中国住房租赁市场租金价格较为混乱，出租人随意定价、涨价的现象更是屡见不鲜。中国存在大量职业和工作岗位向一线城市和重点二线城市集中，使城市劳动力需求大幅提升的客观现实，由此引发城市住房租金连年上涨。统计数据显示，2017年一年里，中国一线城市和重点二线城市的住房租金总体上涨16.7%，其中北京、上海等城市的租金涨幅已超过20%，部分热门地段的住房租金更是在一年内翻了一倍有余。②参见《房租每年都在涨，未来很有可能租不起房》，搜狐焦点2018年4月28日.https://house.focus.cn/zixun/e42ab5146f7342ee.html.在大城市里工作的人们不得不承受极大的住房租金上涨压力。产生这些现象的主要原因，是中国住房租赁市场缺乏租金标准制度硬约束。

中国有关住房租赁立法和司法解释没有关于住房租金标准和限制租金上涨的制度硬约束。虽然部分省市地方政府发布住房租金指导性标准，但这些住房租金指导性标准没有强制执行效力。随着中国城镇化的快速发展，包括大量农民在内的异地务工人员的存在，中国城镇住房租赁市场，特别是一线城市和部分中心城市的住房租赁市场需求不断增长。到2017年底，全国人户分离的人口2.91亿人，其中流动人口已达到2.44亿人。[注]参见中国国家统计局2018年2月28日发布的《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》。根据住建部相关负责人提供的数据，目前通过市场租赁解决居住的总人口就达到1亿人以上[注]参见《新一轮楼市调控住房租赁市场步入风口？》，绿盾全国企业征信系统2018年4月28日，http://www.11315.com/a/m-1482210926744.。对于处于弱势地位的承租人而言，不得不面对昂贵的租金或者出租人随意提高租金的苛求。承租人住房经常处于不稳定状态，获得适当住房的愿景难以实现。

2.限制出租人住房租赁合同解除权缺乏制度硬约束。承租人能否获得较为稳定住房与限制出租人住房租赁合同解除权关系密切。限制出租人住房租赁合同解除权包括两个方面内容：一是限制出租人在租赁期间解除租赁合同；二是承租人在住房租赁合同期满后具有法定续租权。

住房租赁法律关系中，承租人通过租赁住房方式获得栖身之地，通常希望租赁关系能够保持较高的稳定性。中国关于住房租赁出租人合同解除权的规定主要体现在《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)和最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《房屋租赁合同司法解释》)里[注]参见曹雅晶：《论我国房屋承租人优先购买权的性质》，载《研究生法学》2011年第5期。。上述立法和司法解释没有限制出租人住房租赁合同解除权的规定。在住房租赁法律关系中，一般情况下当事人双方的市场地位和经济实力严重不平等。租房需求是城市中低收入阶层的刚性需求[注]参见陆宇龙：《上海中等收入家庭住房问题分析》，载《兰州学刊》2008年第10期。，中国当前的住房租赁市场基本属于出租方市场，租金价格处于高速上涨状态。在此大背景下，作为经济人的住房出租人往往追求更高租金回报。如果出租人在租赁期间行使解除权，对出租人而言，是通过法律“逃逸”机制[注]参见方昀、熊贤忠：《解除权制度的法哲学分析》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。，脱离当前租赁合同的约束，从而实现投资利益最大化。此种投机行为对承租人而言，代价是失去稳定住房的保障，承租人个人或其家庭将面临巨大的生存危机。

法律制度规定承租人具有在定期租赁合同期满后的法定续租权，可以在很大程度上维护租赁关系的稳定性、保障承租人的住房权。在当前住房租赁市场处于出租方市场条件下，出租人面对承租人拥有巨大的谈判优势。承租人在住房租赁谈判中难以通过保障自我权益的合同条款实现住房稳定。以法定形式确立承租人在住房租赁合同期满后拥有法定续租权，意味着承租人无需在租赁合同中约定续租权，承租人权益即可得到法律保护。承租人在租赁合同期满后享有法定续租权，意味着产生强制缔约的法律效果。

(二)承租人优先购买权形同虚设

承租人优先购买权,又称“先买权”[注]参见陈卫佐：《德国民法典》，法律出版社2015年版，第164-166页。。房屋租赁合同存续期间，房屋所有人出租房买卖时，承租人在同等条件下，享有优先购买的权利。对承租人优先购买权的具体制度设计不同，承租人优先购买权的制度效果迥异。[注]参见韩丽欣、陶红红：《承租人优先购买权制度变迁中的公平与效率价值》，载《南昌航空大学学报(社会科学版) 》2014年第2期。中国关于住房承租人优先购买权的具体制度规则，曾在1988年1月26日最高人民法院通过的《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《民法通则若干问题的意见》)中作出规定[注]参见周珺：《承租人优先购买权否定论》，载《政法论丛》2014年第6期。。2009年6月22日最高人民法院通过的《房屋租赁合同司法解释》又作出新的规定[注]最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第21条规定：“出租人出卖租赁房屋未在合理期限内通知承租人或者存在其他侵害承租人优先购买权情形，承租人请求出租人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。但请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。”。根据“后法优于前法”的适用规则，人民法院审理出租人侵害承租人优先购买权案件时，适用《房屋租赁合同司法解释》第21条规定。从该条规定的内容不难看出，其制度设计明显地把住房承租人优先购买权定性为债权。这与住房承租人优先购买权法律性质应为物权的应然状态不符；也与境外其他国家或地区把住房承租人优先购买权的法律性质规定为物权的通行做法不一致。如德国、法国都明确规定住房租赁权属于物权；日本将承租权和“地上权”规定为“借地权”，并作为物权的构成部分[注]参见李群星：《对承租人优先购买权制度的评析与反思》，载《法律适用》2006年第6期。。

债权效力的承租人优先购买权在实践中无法发挥保护承租人合法权益的应有作用。具体体现为：(1)虽然承租人可向出租人发出“愿以同等条件购买出租房”的要约，但法律并未进一步规定出租人有强制承诺的义务。承租人优先购买权的“优先性”无处体现；(2)住房租赁合同无需登记公示即可成立生效，住房租赁权本身不具备对外效力。承租人优先购买权附属于住房租赁合同，由于租赁合同仅有对内效力，所以承租人优先购买权对第三人不产生约束效力和对抗效力。同时，《房屋租赁合同司法解释》第24条赋予了房屋共有人和出租人的近亲属可以对抗承租人优先购买权。在现行法律多种限制之下，实践中承租人优先购买权根本得不到应有的保护；(3)赔偿责任范围难以确定。关于出租人的赔偿责任的范围，存在两种观点。第一种观点认为，应当以存在实际财产损失为前提。实际财产损失，指的是财产权益价值量的减损[注]参见杨立新：《侵权责任法》，法律出版社2012年版，第159页。，即承租人要证明房屋合同价差损失和优先购买权财产权益的贬损、减少和灭失情况，而这在证明技术上存在着巨大难度。第二种观点认为，该赔偿仅以信赖利益为限[注]参见丁春艳：《论私法中的优先购买权》，载《北大法律评论》2005年第2期。，即承租人为履行合同而进行准备工作所支出的费用。应当注意到，通常情况下承租人一般不可能进行准备工作，所以当承租人以优先购买权被侵害为由，向法院提出要求出租人承担赔偿责任，几乎得不到赔偿。不难看出，承租人优先购买权形同虚设。

(三)住房租赁合同期限限制不科学

中国关于住房租赁合同期限限制主要体现在《合同法》里[注]《中华人民共和国合同法》第214条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”。从该条内容来看，属于效力性强制规定，合同当事人必须遵循。

物权与债权的重大区别之一是权利有无存续期限不同。物权一般没有期限限制，即使有期限限制，也一般期限很长，如住宅建设用地使用权期限为70年。债权的特征之一是有期限或期限性。[注]参见梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2010年版，第22页。上述《合同法》关于合同期限限制的规定适用于住房租赁合同不科学，也与近代以来境外国家或地区住房租赁权物权化趋势不一致。如德国法律规定鼓励出租人签订不定期租赁合同；限制出租人签订定期合同。德国法律规定，出租人签订定期住房租赁合同必须存在以下法定理由：一是租赁合同期满后，出租房屋将用于自用、供亲属或同住者使用；二是租赁合同期满后，出租房屋将拆除、大修或置于某种租赁合同继续履行严重损害出租人利益的情况；三是租赁合同期满后，将房屋提供给房屋提供人居住。由此可见，德国法律规定住房租赁合同原则上不实行期限限制。住房租赁合同原则上不实行期限限制符合承租人希望租赁关系长期稳定的客观需求。中国住房租赁合同适用20年的期限限制，没有法理依据，不利于租赁关系的长期稳定，不利于承租人权益保护。

上述中国住房租赁制度存在的缺陷造成的后果是租赁关系稳定性差，影响住房消费者的租房积极性，倒逼住房消费者千方百计通过购买方式实现住房梦；客观上助推了住房销售市场需求过旺，大中城市不可避免地出现房地产价格一路飞涨的乱象。由此引发许多社会矛盾，中国住房租赁制度改革势在必行。

二、中国住房租赁制度改革的价值取向

制度改革的价值取向对制度改革内容的设计具有决定性影响。中国住房租赁制度存在缺陷的根本原因在于缺乏对租赁双方市场地位和经济实力严重不平等的科学认识。在制度设计上没有对住房承租人以倾向性保护，决定了中国住房消费者千方百计通过购买方式实现住房梦；增添了房价调控压力。因此，中国住房租赁制度改革要坚持住房承租人本位，注重保护住房承租人的价值取向。

(一)住房租赁不同于商业用房租赁

中国在住房租赁制度设计上缺乏对住房承租人专门保护。中国有关住房租赁制度内容主要体现在《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)《合同法》《商品房屋租赁管理办法》和《房屋租赁合同司法解释》。其中，《物权法》主要从房屋权属对住房租赁制度作出规定；《合同法》主要从合同期限对住房租赁制度作出规定；《商品房屋租赁管理办法》主要从政府对房屋租赁管理作出规定；《房屋租赁合同司法解释》主要从正确审理住房租赁合同纠纷案件作出规定。上述住房租赁立法和司法解释没有区分住房租赁与商业用房租赁。住房租赁与商业用房租赁统一适用完全一样的法律规则。由此看来，中国在住房租赁制度设计上缺乏针对承租人专门保护。

虽然住房与商业用房都属于房屋，住房租赁与商业用房租赁也都通过合同形式实现，但是二者在目的方面、性质方面存在重大区别。住房租赁目的在于，解决居住问题，实现住房权，满足属于人的一种基本权利；商业用房租赁目的在于，解决商业经营问题，满足商业经营权(不属于人的一种基本权利)。住房租赁与商业用房租赁二者在目的方面、性质方面存在的重大区别，决定住房租赁与商业用房租赁应当适用不同的法律规则。上述房屋租赁立法和司法解释是从商品交易的理念出发进行规定，完全没有考虑住房的特殊用途及住房承租人的弱势地位，缺乏对承租人专门保护意识。无可否认，商业用房租赁从商品交易的理念出发，坚持主体地位平等和公平交易无可厚非；但是，住房租赁从商品交易的理念出发，坚持主体地位平等和公平交易，不符合住房目的、性质方面要求，无视住房承租人的弱势地位，也不符合住房租赁制度安排注重保护住房承租人的价值取向。

(二)住房权属于基本人权

住房权(the right to adequate housing)自然属于基本人权范畴。[注]参见Albert·Mathews. The Right to Housing in The Black Law Journal，Vol. 6，1980，pp.247-264.住房是人类赖以生存和发展的重要物质条件，获得适当的住房向来是人“居者有其屋”的美好愿望，更是人“固有尊严”的体现，国家建立与社会经济发展水平相适应的住房权保障制度，是尊重和保障人权的重要体现。[注]参见张永和：《中国大众人权观念调查》，中国人民大学出版社2016年版，第278—300页。

住房权属于基本人权，实现的是人类最为基本的一项生活需求[注]参见宋丽敏：《住房租赁合同的社会控制——兼与许德风博士商榷》，载《东方法学》2011年第4期。。住房权的实现是各国人民的美好愿景，但却困难重重，中国客观上存在着人口众多，不动产资源稀缺、民众总体收入水平与高企的房价不匹配的客观现实情况。保障住房权的实现，是国家建设的重大命题。国际上已经把公民的住房权(亦称住宅权)作为基本人权予以明确。《世界人权宣言》[注]参见1948年《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》[注]参见1991年《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》中明确指出，“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件……最重要的是，应确保所有人不论其收入或经济来源如何都享有住房权利”。《经济、社会及文化权利国家公约》[注]参见1997年《经济、社会及文化权利国家公约》第11条规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”。都有关于住房权(亦称住宅权)属于基本人权的规定。

住房权以解决中低收入阶层、尤其是无法依靠现有收入解决适当住房问题的阶层的权利保障问题为主要任务。全面地、充分地实现和保障住房权，有助于国家长期稳定发展，既是保障基本人权的重要要求，更是法治国家的根本目的。[注]参见李步云：《法理探索》，湖南人民出版社2003年版，第20页。2017年12月23日中国住房和城乡建设部在全国工作会议中指出，中国住房市场改革最主要的工作任务是，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度……加快培育和发展住房租赁市场。”[注]《深化住房制度改革，大力发展住房租赁》，住建部2018年3月6日.http://finance.eastmoney.com/news/1359,20171225815752515.html.中国传统的“居者有其屋”的住宅观念，需要向“居者有其权”的住宅观念转变。不再仅仅以“是否购买住房”作为生存保障的判断依据，住房租赁权将会是住房制度改革长效机制的重要体现。

应有权利通过立法转化为法定权利，是人权得到实现的基本途径。[注]参见李步云：《论人权的三种存在形态》，载《法学研究》1991年第4期。住房权作为人们生存和发展所必需享有的权利，本义上属于应有权利。[注]参见李步云：《法理探索》，湖南人民出版社2003年版，第170页。住房租赁权是住房权在法律上的具体体现。住房权具有决定住房租赁权价值目标选择、完善和发展住房租赁权权利内容的作用。保护住房权，通过科学的制度设计，引导民众通过租赁住房的方式改善生存条件，对于中国人权事业的发展和住房制度的深化改革，有着十分重要的理论和现实意义。

(三)对住房承租人以倾向性保护是境外国家或地区的通行做法

住房租赁制度对处于弱势地位的承租人以优先保护是国际通行做法。现代世界其他国家或地区的住房租赁制度设计，更强调出租住房的社会属性而非商品属性，制度设计的价值取向采取“承租人本位”而非“出租人本位”。例如，德国《租房法》(Mietrecht)规定，中介费由房东支付。[注]参见朱玲：《德国住房市场中的社会均衡和经济稳定因素》，载《经济学动态》2015年第2期。出租人提高租金的请求，须有一年以上的间隔期，并禁止三年内租金提高超过20%。[注]参见陈卫佐：《德国民法典》，法律出版社2015年版，第203-206页。又如，美国法律严格限制出租人在租赁合同期间行使租赁合同解除权，并且法律赋予租户以优先续约权。美国部分州还对租金上限进行管制。[注]参见包振宇：《美国住宅租赁法律制度研究——以承租人住宅权保障为例》，载《美国研究》2010年第2期。再如，奥地利法律规定承租人可减免租金的多种情形和条件，将承租人在住房租赁关系中可能遭遇的经济风险降至最低限度。[注]参见戴永盛：《奥地利普通民法典》，中国政法大学出版社2016年版，第212页。

从住房权实现方式来看，中国人更倾向于通过购买房屋而不是租赁房屋实现。这种住房观念的形成，与长期以来中国住房租赁制度缺乏对处于弱势地位的承租人以优先保护有直接关系。住房租赁作为城市中低收入阶层重要的消费事项，既是生存保障所必需，也是个人发展所必要，这一切都亟需中国住房租赁制度重大改革。

三、中国住房租赁制度改革路径

中国住房租赁制度改革坚持承租人本位，对承租人以倾向性保护的价值取向，制度改革的路径如下：

(一)赋予承租人优先购买权以物权效力，取消住房租赁期限限制

承租人优先购买权的权利定性，关系到承租人优先购买权的对抗效力、救济方式，以及住宅权的实现问题。“物权作为支配权 ,是与作为请求权的债权相区别的 , 支配权与请求权是两种不同性质的民事权利 ,它们在权利的内容、取得方法、行使方式以及救济途径等方面存在重大的区分”。[注]王利明：《论物权法中物权和债权的区分》，载《法学论坛》2007年第1期。法律通过赋予住房租赁权以物权效力，可使租赁权具有支配性和对抗性。这是世界大多数国家或地区的通行做法。中国《合同法》第230条确立了住房租赁合同承租人优先购买权规则。此项规则对于保护处于弱势地位的承租人而言，具有十分重要的意义。从司法实践来看，优先购买权纠纷一直是审判实践中的难点问题[注]参见刘琳、吴瑞麟：《承租人优先购买权制度的性质和理论基础》，载《法学理论》2011年第23期。。破解该难点问题，首先要对承租人优先购买权准确定性。

关于承租人优先购买权属于“债权”还是“物权”，属于“请求权”还是“形成权”的问题，长期以来都存在着较大争议。从长远发展来看，利少弊多。[注]参见丁春艳：《论私法中的优先购买权》，载《北大法律评论》2005年第2期。债权效力的优先购买权，难以保障和实现处于弱势地位的承租人的合法权益，不应坚持。物权效力的承租人优先购买权，符合保障弱势群体实现生存和发展的愿景，有助于住房制度深化改革目标的现实，赋予承租人以物权效力的优先购买权才是恰当的选择。

首先，物权效力的承租人优先购买权符合权利性质的应然状态。社会生活里，绝大多数承租人不具备强大的经济实力。立法设置承租人优先购买权制度，其本意在于通过制定安排，保障承租人拥有稳定可靠的栖息之地，减少因不断搬迁带来的额外负担。基于弱势群体权益保护之立法原则，法律应当赋予承租人优先购买权以物权效力。具体法律效果是，允许承租人在“同等条件”下拥有主张出租人转让出租房所有权给第三人无效的权利，并强制出租人将出租房买给承租人。“优先购买权制度是以利益衡量为原则而成立的一种制度,同等条件的行使要件是其主要的利益衡量机制”[注]范李瑛 ：《房屋承租人优先购买权的几个问题》，载《法学论坛》2007年第4期。。中国立法没有明确界定承租人行使优先购买权的“同等条件”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法若干问题的解释(一)》关于按份共有人行使优先购买权的“同等条件”的界定值得借鉴。该条规定，“同等条件”，应当综合转让价格、价款履行方式及期限等因素确定。

其次，物权效力的优先购买权符合中国住房租赁制度改革的内在要求。每个人都能享受到足以保障生存、保护人的尊严的住房，是中国住房租赁制度改革的内在要求。当优先购买权被定性为债权时，存在着即使承租人基于“同等条件”向出租人发出购买出租房的请求，出租人也可无视承租人的请求，而将出租房与第三人进行交易，此时承租人优先购买权之“优先性”根本得不到保障。当出租人侵害承租人优先购买权时，住房承租人优先购买权得不到实际救济。住房问题关系到千家万户切身利益，引导民众以租赁住房方式实现住房权，前提是住房租赁拥有充足的制度供给。赋予承租人以更强效力的物权性质的优先购买权，才能满足承租人美好生活的愿景[注]参见范猛：《试论房屋承租人优先购买权》，吉林大学学位论文2011年。。

在房价高企的压力之下，本来承租人可以选择通过租房实现住房权。但是，短期住房租赁不能满足承租人长久的生存需要，而现行制度却无法对出租人签订长期租赁合同作出积极规范。法律应当对负载了社会保障功能的权利加以限制。权利的限制与其上负载的社会功能成正比，负载社会功能越多的权利，相应的限制也应当越多。[注]参见金俭：《论不动产财产权自由的公法限制》，载《河北法学》2008年第9期。具体在住房租赁领域，由于住房租赁权关乎基本人权。所以，法律通过限制出租人权利，对承租人合法权益予以倾斜性保护有其正当性。限制出租人的部分权利，可以实现出租人和承租人在租赁关系上的实质平等[注]参见邱聪智：《新订债法各论(上)》，中国人民大学出版社2006年版，第229页。，国家应当通过住房租赁制度对弱势群体住房权给予特别保护。境外有的国家或地区立法赋予住房租赁权以永续性。例如，《意大利民法典》第1607条规定：“一栋住宅的租赁可约定存续于房客的终生，并在其死后存续两年。”[注]费安玲：《意大利民法典》，中国政法大学出版社2004年版，第388页。

(二)立法规定住房租金基础标准

中国住房租赁市场存在着不完全竞争、市场信息严重不对称和投机行为泛滥的问题。产生这些问题的主要原因是，中国住房租赁市场缺乏公开透明的市场竞争环境，承租人对租金价格不具备相应的谈判能力。所以，立法应当规定住房租金基础标准，将住房租金基础标准法制化。为此，需要做好以下几点：

第一，住房租金基础标准数额的确定，可与出租房所在地的消费物价指数相联系。消费物价指数(Consumer Price Index，以下简称CPI)能有效地反映与居民生活有关的消费品及服务价格水平的变动情况。由于中国CPI中“居住”分项的权重通过多元回归法计算，CPI对于住房租赁市场的计算结果，总体上能反映实际住房市场租金水平。世界范围内，将CPI与住房租金的计算基础标准相联系，也是通行做法。例如，瑞士规定：租金与消费价格指数相联系，且应当以本国消费者价格指数为计算基准。

第二，住房租金基础标准表应当体现中立性、公平性和权威性。住房租金的基础标准表应由政府与利益相关代表人共同制作，或政府制作并由利益相关代表人承认。对此《德国民法典》提供了借鉴经验。《德国民法典》第558c条和第558e条规定了“租金一览表”和“租金数据库”制度。“租金一览表”和“租金数据库”均由市镇或出租人和承租人的利益代表人共同制作或承认，能体现当地通常的租金水平。[注]参见邹阿琴：《论德国承租人终止保护制度及其对中国的借鉴意义》，中国政法大学学位论文2014年。当出租人欲提高租金时，首先要援用租金一览表或租金数据库，以保证承租人住房租赁的租金处于“公平价格”。

第三，规制出租人的不合理租金。不合理租金指的是出租人以明显过高的价格出租住房而取得超额收入，明显过高的部分为不合理租金。不合理租金侵害了承租人的利益，使本就不具备良好经济实力的承租人不堪重负，承租人住房权的实现也无从谈起。价格是引导资源的工具，不合理租金扭曲了市场的正常价格，从而造成住房租赁资源配置的严重浪费。[注]参见茅于轼：《要调整不合理的价格》，载《中国国情国力》1997年第7期。应当通过制定不合理租金的调整规制，防止出租人牟取暴利，遏制住房租赁市场的不当投机行为，避免不合理租金侵害承租人的利益。

通过制定安排，规制租金标准，已经成为境外主要国家或地区保护住房承租人利益的主要制度内容。如德国有租金标准和限制租金上涨的制度硬约束，《德国民法典》规定，住房租金高于本地有可比性住房租金水平的20%，住房管理部门可以依据《德国经济处罚法》规定，对住房出租人处以五千欧元罚款。住房租金高于本地有可比性住房租金水平的50%，住房出租人构成 “租金暴利”，将面临被处以最高三年的自由刑或者罚金。为建立租金标准和限制租金上涨的制度硬约束制度，美国1969年出台《租金稳定法》(后修订为《租金稳定法典》)，英国1977年出台《租金法》。

(三)限制出租人在租赁期间的合同解除权，确定承租人法定优先续租权

1.限制出租人在租赁期间的合同解除权。保障公民的住房权，是世界各国的共同目标。例如，《西班牙宪法》第47条规定：“所有西班牙人都享有适当的和充足的住宅的权利……避免公民的投机行为，政府应当创造必要条件并制定有关标准。”[注]潘灯、单艳芳：《西班牙宪法典》，中国政法大学出版社2006年版，第18页。出租人在租赁期间，以获取更大利益行使解除权，属于滥用合同自由的行为，有悖于合同解除权的设置目的。住房租赁制度改革的重要目标，是保障民众的住房权实现，人的固有尊严的国家捍卫。[注]参见凌维慈：《论居住保障与财产权限制》，载《政治与法律》2008年第2期。为此，应当通过立法限制出租人在住房租赁期间行使合同解除权的行为。

虽然限制出租人住房合同解除权有助于遏制出租人的投机行为，稳定住房租赁关系，进而平衡住房租赁关系当事人的法律地位。但限制出租人租赁合同期间的合同解除权，应当基于“正当理由”。“正当理由”规则的设计，应遵循利益平衡原则和适当性原则，可在“出租人存在切实自用居住需求”、“承租人违反合同义务”，以及“情况和趋势的重大变化”三种情形下进行类型化处理。对此，可以借鉴《德国民法典》关于不定期租赁合同中出租人解除合同的三个法定理由，出租人不具备三个法定理由的，不可解除住房租赁合同：(1)承租人存在根本违约。对于拖欠租金只有达到严重程度时出租人才能解除合同；一般的拖欠租金并不构成出租人解除合同的理由。即使是拖欠租金达到严重程度，出租人解除租赁合同必须事先通知承租人。如果承租人接到出租人解除租赁合同的通知后立即支付所欠租金或者承诺由公共机构负责支付，那么出租人的住房租赁合同解除权因为承租人的支付欠租行为而失去效力。[注]参见邹阿琴：《论德国承租人终止保护制度及其对中国的借鉴意义》，中国政法大学学位论文2014年。(2)出租人需要将租赁房屋作为其本人或其家庭成员的住房。如果出租人将出租房屋收回全部或部分继续出租，则不能行使租赁合同解除权。即使是出租人将出租房屋收回作为其本人或其家庭成员的住房，必须存在客观迫切的 “显著需要”，否则也不能行使解除权。(3)租赁关系持续影响房屋价值发挥。如出租人拟将房屋进行全面整修或改造等。除上述三个解除租赁合同法定理由之外，出租人在不定期租赁合同履行期间不得解除租赁合同。这在很大程度上可以保证承租人获得较为稳定的住房。

2.确定承租人法定续租权。关于是否应当赋予承租人以法定续租权，学界存在三种观点。一种观点认为，《合同法》未对承租人续租权作出任何规定，这是基于合同自由原则的考量，是有意的“立法留白”；另一种观点认为，法律出于维护租赁关系的稳定，应当直接规定承租人享有法定续租权[注]参见梁慧星：《中国民法典草案建议稿》，法律出版社2011年版，第200页。；还有一种观点认为，法定续租权可以满足承租人继续租赁的需求，应通过立法加以明确。但宜遵循当事人意思自治，当事人可在合同中约定续租权条款。第一种观点虽然认同出租人与承租人对于出租住房优先承租的约定，但过于强调出租人对私人财产的自由处分权，无助于住房租赁制度改革目标的实现。第三种观点，一方面认为法律应当对承租人权益进行特别保护，可同时又认为“只有当租赁合同中有明确约定时，承租人才基于合同的约定享有续租权。”[注]周珺：《优先承租权的立法定位及其法律规制》，载《湖北社会科学》2012年第7期。从法律效果上看，第三种观点与第一种观点并无二致。基于承租人弱势地位之保护，第二种观点更具合理性，承租人优先承租权应采法定主义。

法定续租权并不意味着对出租人财产权的全盘否定，也不代表承租人可以肆意行使法定续租权。法定续租权是为保障承租人住宅权而设置，承租人应遵循不得滥用权利原则，具体有两个限制：一是续租权应在“同等条件”下行使；二是续租权应当在“合理期限”内行使。

为扭转高企的房价，中国中央和地方政府采取的一系列调控措施并产生了一定效果。但是，即便房价降下来，具有巨大人口数量的中国仍然会存在相当数量低收入人群，无能力购买到适当的住房；现实生活中也客观地存在大量流动人口因各种原因只能通过租房解决居住问题。针对中国住房租赁制度存在的缺陷，明确住房租赁制度改革要坚持承租人本位，注重保护住房承租人的价值取向，在制度设计上对住房承租人以倾向性保护。通过住房租赁制度改革，引导民众改变住房消费观念，注重通过租赁方式而不是购买方式实现住房梦。不难预见，购房需求必然降温，房价自然下降。而房价下降之后，因购房代价减少，不仅普通民众通过购买方式实现住房梦的机会增多，而且投资客也可以购买更多住房用于出租，社会民众获得的可供租住的房源也增多。住房买卖和住房租赁市场由此形成良性循环，可以很大程度上保障民众住房权的实现。