论环境民事公益诉讼原告处分权的规范路径——事前、事中和事后的三维互动

姜丽萍， 黄亚洲

(中国社会科学院大学政法学院，北京100089)

近年来，环境民事公益诉讼不断发展完善，日益成为环保制度的重要组成部分。在私益民事诉讼中，原被告之间拥有相一致的处分权，在法律允许的范围内自由处分所拥有的实体权利和程序权利，处分行为对诉讼各方(包括裁判者在内)均有约束力，充分体现了当事人意思自治。在环境民事公益诉讼中，法律放宽了对原告资格的限制，赋予无直接利害关系人诉讼的权利[1]，意欲促使原告能够以最大善意进行公益诉讼，但又未将诉争的环境公益完全赋予原告处分。因此，环境民事公益诉讼中的原告是否应当享有处分权及其限度如何，成了争论的焦点。

一、环境民事公益诉讼与原告处分权

(一)环境民事公益诉讼对原告处分权的挑战

处分权对传统民事诉讼意义重大。民事法律强调私法自治原则，而处分权正是该原则在民事诉讼中的核心体现。作为诉争权益的直接利害关系人，当事人在民事诉讼中自然享有处分权(若其缺少了处分权，裁判者在定纷止争过程中代替当事人处分权益，民事诉讼便丧失了公正和效率两大基本价值)。理性人是自身权益的最好维护者。当事人通过对自身利益的索求与放弃来进行诉讼攻防，以达到自身利益最大化，若过度禁锢一方或双方的处分权，可能会导致两造失衡，平等不在，或裁判权过度侵入，自由不在。环境民事公益诉讼的兴起，对传统民事诉讼基本理论提出了挑战[2]，原告处分权便是其中之一。我国环境民事公益诉讼虽然基本沿用了私益民事诉讼框架，只创设部分例外，但因诉争的环境公益不同于个人私益(个人私益能为私人所有和处分)，原告处分权受到挑战。在私益诉讼中，普遍采用的是“当事人适格理论”，即直接利害关系人才有原告主体资格[3]，原告自身权益在实体层面受到损害，因而得以请求法院救济，进而取得程序法上权利，享程序权利的处分权。而在环境民事公益诉讼中，原告并非诉争环境权益的所有者，其权益并没有受到损害，因而难以实现从实体到程序的地位转化，原告处分权丧失了来源基础。此外，环境民事公益诉讼的被告会因败诉而承担环境修复责任，与诉争利益息息相关，享有同私益诉讼中的被告较为一致的处分权，会竭尽所能参与诉讼。但环境民事公益诉讼的原告非诉争环境利益的所有者，其能否以最大善意履行诉讼义务，存在疑问，因此，其处分自由无法企及被告拥有的程度，相较于被告处于不利地位，难以维持两造平等。

(二)现有学说争论

为解决环境民事公益诉讼对原告处分权制度的冲击，学界进行了积极探索。概括来说，学界关于原告处分权的争论大致分为3种。

1.完全处分权说。认为立法者在实体法层面赋予了原告实体请求权[4]，或公益的实际拥有者将实体请求权让渡给原告[5]，因而其拥有完全的处分权。但是环境公益不同于“公”益(如国家利益、社会利益和集体利益)，也不同于“共”益(如对同一生产者的消费者公益诉讼)，它是涉及众多人的利益但缺乏明确归属主体的第三种公益[6]。虽然这一学说试图诠释原告处分权的来源，遵循私益诉讼实体到程序的自然转化，但立法赋予环境民事公益诉讼众多适当主体实体请求权似乎有些牵强附会，同时，他人让渡实体请求权的前提是其拥有环境公益，因此，无法解决原告处分权的来源问题。

2.程序处分权说。认为主体进入民事诉讼程序成为原告，基于原告地位而享有程序性的处分权[7]。此学说基于原告地位讨论处分权限度，具有合理性。但处分权包括实体权利和诉讼权利两方面[8]，程序事项的处分自由必然影响实体事项的得失，特别在撤诉等诉讼行为中体现尤甚，因此该说在一定程度上撕裂了程序与实体的处分权，具有一定的局限性。

3.无处分权说。认为以公权力机关为原告，打破了传统的两造诉讼，不应再遵循处分原则，而要强调职权主义。但实践中，我国环境民事公益诉讼依然运用私益民事诉讼的基本架构，因此该说较为局限，持此观点的学者极少。

综上所述，3种学说均具有一定的可取性，但都不能较好地解决原告处分权的来源问题，难以成为原告处分权规范路径的理论基础。

二、影响原告处分权的三类利益紧张关系

环境民事公益诉讼本身是一个利益交叉的过程，其中最为突出的是三类利益紧张关系，因此，其规范路径的构建应当注重利益平衡问题。

(一)诉求公益与主体私利的紧张

在环境民事公益诉讼中，诉求公益与主体私利在一定意义上具有一致性。但在以下情况会产生利益紧张。(1)原告道德产生问题。在私益诉讼中，原被告对诉求均具有利益关系，处于两军对垒状态，两造之间基本不可能串通。而在环境民事公益诉讼中，原告具有不特定性，被告是确定的，若原被告之间具有其他利益关系，甚至相互串通，则会严重损害诉争环境公益。(2)原告能力产生问题。在环境民事公益诉讼中，若原告不具备环境保护和公益诉讼的专业性，且非因客观因素而导致诉讼失利，基于一事不再理原则，有可能导致诉争环境公益无法得到及时保护。(3)责任承担产生问题。在私益诉讼中，原告经过诉讼全程，诉讼结果无论如何均由自身承担。而环境民事公益诉讼的原告似乎只是被拉进诉讼流程，在诉讼完结后便全身而退，诉讼结果无法制约其诉讼行为，仅靠社会舆论和自身名誉来制衡。可见，在环境民事公益诉讼中，若原告的道德、能力及责任承担产生偏差，则容易产生利益紧张关系，进而影响原告处分权的获得与限度。

(二)利益无主与保护必要的紧张

环境公益不同于个人私益，虽然关系众多人，却不为任何个体明确拥有。环境公益的无主性致使其在受损时缺乏主体从利益所有者的高度来寻求私力救济或公权救济，难以及时得到保护。在现有的法律机制中，立法者并未将环境公益完全赋予原告处分(鉴于原告的私利性，立法者并不完全相信原告能以最大善意参与环境民事公益诉讼)。但是环境公益关系每一个人，且环境民事公益诉讼之所以应运而生，是因为环保机关没有完全履行环境保护职责(致使环境污染加重)。因此，提起诉讼以保护环境具有必要性，这就需要立法者设置条件寻求适当主体以为原告，并赋予原告必要的处分权以保障其积极性，同时保持与被告的诉讼地位平等。

(三)诉求公益、被告私益与原告他益的三角紧张

私益诉讼中只存在一个紧张关系，即被告私益与原告私益的紧张关系，诉求利益是双方竞争的对象。而在环境民事公益诉讼中，原告在争取诉求公益之外具有一定的独立性，存在部分个人私益，这就产生了诉求公益、被告私益和原告他益之间的复杂利益关系。即环境民事公益诉讼多出一个环境公益的连接点，进而多出2条利益关系线，这3条利益紧张关系线组成三角关系，相互影响。在这3条利益关系线的长短变化和张弛松紧中，3个连接点产生的利益紧张关系对原告处分权的规范路径产生了重大影响，且环境民事公益诉讼的复杂性本就需要原告投入更多的精力和资金[9]，因此，若过分禁锢原告的处分自由，则可能影响原告的诉讼动力和积极性。

三、构建规范路径的三大原则

原告处分权牵涉众多利益平衡的问题，因此，在探索及构建原告处分权规范路径时，应当把握好以下三大原则，以实现利益衡平。

(一)民事诉讼的基本架构保持不变

作为近年来新兴的诉讼类型，环境民事公益诉讼与普通私益民事诉讼相比有不同之处，最大的区别在于诉争利益的属性不同。而诉争利益属性的不同导致原告来源的不同(在环境民事公益诉讼中，非利益主体参与了诉讼)，进而导致具体诉讼制度的适用也有所不同(如和解与调解)，但总体而言，环境民事公益诉讼依旧借助整个既有的私益民事诉讼框架，而不是全面突破。因此，在环境民事公益诉讼中，应当保持民事诉讼的基本架构不变，同时，为了让环境民事公益诉讼与诉讼框架更好地契合，可以设定部分特别制度。

(二)两造平等的诉讼地位保持不变

两造平等是民事诉讼的基本构造，深刻影响民事诉讼的理论研究与制度构建。两造平等意味着原被告双方当事人诉讼地位平等，原被告通过对自身程序权利和实体权利的处分，开启或结束诉讼程序，实现诉讼和解与调解，等等。因此，在构建原告处分权的规范路径时，应当保持两造平等的诉讼地位。

(三)保护环境公益的诉讼目的不变

环境民事公益诉讼的最终目的是保护诉争环境公益，进而减少环境污染。正是因为环境污染形势越来越严峻，通过传统的行政执法并不能很好地解决环保问题，因此增设环境民事公益诉讼制度，为环保制度添砖加瓦。在构建原告处分权时，应当充分考虑环保目的，这体现了民事诉讼的效率价值，有助于效率与公正相协调。

四、事前、事中、事后的三维互动

为维护两造平等，环境民事公益诉讼原告在诉讼中应当拥有处分权，但诉争环境公益与原告自身利益不紧密[10]，应当对其处分权进行一定的限制[11]。在把握上述三大原则的基础上，通过事前、事中和事后等3个维度的良性互动，构建原告处分权的规范路径。

(一)事前设置门槛——法律拟制

适当主体之所以能够取得环境民事公益诉讼的原告地位，原因在于立法者赋予其进入诉讼流程的资格。而这种赋予资格的方式便是法律拟制，即让实体法上无利益关系的部分主体获得程序法上的原告资格。法律拟制理论对原告处分权的规范建构具有两大意义。(1)解决处分权的来源。在私益诉讼中，实体权利、请求权和诉权三者的主体是重合的，在法律逻辑上也呈现出因果链条关系[12]。而法律拟制开辟了新路径，适当主体通过法律拟制取得环境民事公益诉讼的原告资格，进而拥有诉讼中的处分权，即处分权跨越了从实体法层面到程序法层面的鸿沟，从而解决了处分权的来源问题。(2)选择适当主体作为原告。总体而言，法律拟制要求适当主体具有便利诉讼性与实效性：便利诉讼性指原告具有保护环境的专业性，致力于环境保护工作，同时有足够的实力来支撑诉讼消耗(目前，满足一定条件的环保组织和设立环境检察专业部门的检察机关可以作为原告，正是体现了这一要求)；实效性指原告提起诉讼要尽可能实现保护环境的目的。便利诉讼性要求能够解决适当主体的能力问题，同时在一定程度上防范道德风险，而实效性通过增大胜诉可能性，弥补了责任承担方面的缺陷，因此，可以较好地缓解诉求公益和原告私利的紧张关系，提高适当主体的可信任度，有助于构建原告处分权的规范路径。

此外，法律拟制应当配套以下两大规则方能真正发挥效能。(1)利益回避规则。在环境民事公益诉讼中，诉争焦点是环境公益，且原告不是环境公益的事实主体，这就要求原告要在一定程度上超脱个人私益来维护环境公益。因此，若原告与被告之间存在利益关系以至于可能使诉争环境公益无法得到完善保护时，原告应当回避。原告回避与否应以原被告双方之间的利益关系是否足以影响原告维护公益来判断。不妨借鉴已有的回避制度，采取列举与兜底相结合的立法模式，明确列举以下几种：主体混同，如被告是原告环保组织的发起人；私人关系，如原告与被告个人或被告组织的主要人员之间有可能影响双方诉讼对抗的亲属、朋友等私人关系；经济利益关系，如原告曾接受被告任何形式的捐赠等。适当主体若违反利益回避规则，则不适合作为原告。若其提起诉讼，可根据利益关系的不同阶段而作出不同处理：在法院受理和公告阶段，应当裁定不予受理；在受理后判决书、调解书生效前，应当驳回诉讼请求；若判决书、调解书生效后发现的，应当予以撤销，其他适当主体可以再提起诉讼。构成虚假诉讼的，法院可予以罚款和拘留，情形严重者可追究其虚假诉讼罪的刑事责任。另外，法院应当将相关情况予以公告，并告知适当主体的主管部门，由主管部门追究相关责任。(2)原告义务规则。适当主体可作为原告，原因在于立法者信任其可以充分履行环境公益维护者的义务。因此，在法律拟制赋予其原告地位的同时，还应赋予原告要履行的义务。总体来说，在诉讼过程中，原告履行义务应当以最大善意为原则。通过原告义务规则，督促进入诉讼的适当主体能够“在其位而谋其政”，切实履行基于原告地位的诉讼义务。

可见，通过法律拟制和相关配套规则来设置相应的门槛，可在诉讼之前排除不适合的主体，只允许适当主体进入环境民事公益诉讼，以保障原告能够如私益诉讼原告一般进行诉讼，如此有利于节约司法资源并有效保护环境。

(二)事中给予权利——维护两造平等

与私益诉讼中的被告一样，环境民事公益诉讼的被告享有诉争利益的主体地位，其处分权受较少的限制。基于两造平等，原被告应当拥有相对一致的处分权。一般情况下，原告处分权的取得开始于法院受理案件时(若原告在法院受理行为之前存在诉前保全等行为，此时处分权的取得可以适当提前至适当主体作出意欲提起环境民事公益诉讼的意思表示之时)。同样，原告处分权应当终止于案件判决、裁定、调解书生效之时，不应当及于执行阶段。具体环境公益的纠纷在裁决之时，适当主体已经完成了原告使命，其处分权应当结束。而环境公益诉讼在执行阶段，有法院的主动监督执行以及社会公众和环保部门的监督，足以促使被告切实履行环保义务。

有学者认为不同主体应当设置不同程度的处分权，原因在于诉权主体的公信度、诉赔数额大小、公权力主体参与程度等存在不同，适当主体享有的处分自由也应有所不同[13]。笔者不赞同以上观点。环境民事公益诉讼的原告不是诉争环境公益的利益主体，而是通过法律拟制取得原告的地位，是在履行维护环境公益的职责，在诉讼中应当承担的义务和进行的诉讼行为也是一致的，自然不应当以主体的公私性质、案件的诉赔额度等不同而有所区别，否则有因人设法之嫌，甚至有违法的安定性。此外，不同主体享有不同处分自由，可能构成歧视，打击适当主体的诉讼动力(环保组织本身就缺乏诉讼动力，若过度限制其处分自由、束缚其诉讼行为，则不利于推动环保组织积极提起诉讼)。

此外，诉争环境公益具有公益属性，原告不是其实体层面的利益主体，是否应当由法院以公益维护者的身份审查原告的诉讼请求(诉讼请求关乎诉讼结果能否得到法院的支持，以及胜诉情况下能否有效保护环境，其重要性不言而喻)，值得思考。在环境民事公益诉讼中，法院居于中立裁判者的地位，这是不容动摇的。司法诉讼不同于政府行政，诉讼中法官与双方当事人之间构成等腰三角形关系[14]，而法院居中裁判处于等腰三角形的顶点[15]。可见，若由法院来审查诉讼请求，再由法院来审理及裁判诉讼请求，则法院的中立性难以保证，也无法保障被告的合法权益。法院作为公权力机关，对被告而言具有压倒性优势，若法院异化为环保机关，法院裁判异化为政府行政，则环境民事公益诉讼便无存在的必要了。此时，应充分发挥法官的释明权，这有利于保障当事人诉讼地位平等并提高司法效率[16]。释明权具有建议的性质，不像审查决定行为那样具有强制性。法官在案件审理过程中发现原告诉讼请求不足以保护诉争环境公益的，应当向原告释明变更或增加诉讼请求。若原告拒绝变更，法院可以驳回其诉讼请求。原适合主体不可基于同样的诉讼请求再次起诉，否则便构成重复起诉。

(三)事后评价监督——排解赋权忧虑

构建由公开机制和第三方评价机制组成的事后评价监督体系，督促适当主体履行原告职责，可以在很大程度上排解立法者的赋权忧虑，与事前设置门槛形成良性互动。

1.公开机制的完善。目前，立法要求和解或调解协议应当公告30日以上。此外，公开宣判是公开机制的重要组成部分，但这些公开机制集中于诉讼结果的公开，其公开范围有限，无法全面评判适当主体在诉讼中是否以最大善意履行职责。鉴于此，应当从以下方面加以改善：(1)扩大公开范围。原告是否认真履职相关的重要事实都应当纳入公开的范围。如庭审之前的原告起诉状、被告答辩状和证据交换记录等，应该公开；庭审作为诉讼的重中之重，如实全面反映庭审状况的庭审笔录自然应当公开；双方证据应当公开，等等。(2)确定公开主体。为保证公开资料的准确性以及公开的便利性，应当由法院负责公开。(3)明确公开时间。公开机制作为事后监督机制，公开时间应当在公开对象诉讼行为完成之后、公开对象被交于公开主体(法院)控制之时。

2.第三方评价机制的完善。应从以下3个方面完善第三方评价机制：(1)确认评价主体。第三方评价主体应当中立与独立，自然不能是案件诉讼主体，同时，第三方评价主体应当具有环境公益保护的专业性，以确保其能公正科学评价，因此，选相关行业协会较为合适。(2)确认评价对象。建立第三方评价机制的目的在于从外部限制原告处分权，因此，评价对象应当是原告的诉讼行为。(3)确认评价标准。环境民事公益诉讼的目的在于制止环境污染行为以保护美好生态环境，但诉讼行为能否保护环境受案件事实等客观因素影响，原告不能控制，若强行附加给原告，会导致原告负担过重。因此，评价标准应当设定为原告是否以最大善意行使处分自由，履行诉讼行为。

虽然环境民事公益诉讼制度仍然借用既有私益民事诉讼的制度框架，但也带来了一定冲击，原告处分权便是其中之一。遗憾的是现有学说并不能解决已有冲突。本文不局限于讨论原告是否应当拥有处分权以及处分权的限度，而是通过事前、事中与事后的三维良性互动，寻求适当的原告处分权规范路径，有助于实现两造平等，真正实现保护环境的制度目的。