试点村庄撤并 实现百姓康居

陈 平

建湖县地处苏北腹地，农村居民住房多是20世纪七八十年代沿河沿路而建，由于过去村庄规划实行严格管控，限制农民翻建改建自住房，导致目前全县农村房屋低矮老旧，平房占比达80%左右；村庄布局分散，农村形态面貌较差，是苏北农村的典型缩影。随着城市化进程的不断加快，农村“空关房”“半空关房”占比达40%左右，常住户很多是“老人户”，三五户、十多户的零散村庄较多，基础设施配套的代价大，已成为制约高水平全面建成小康社会的突出短板。

一、逐步推进农村康居工程

建湖县推进全县农村康居工程，主要分为三个阶段。

“三进一调”阶段。“三进一调”（农民进县城、进集镇、进社区购买安置房和调换农村产权房）工作自2013年启动实施，农户自愿退宅还耕，宅基地交由集体收回复垦，不再申请宅基地建房，对农户的房屋及退出的宅基地由政府进行合理补偿。农户可选择货币结算、购买安置房、调换农村产权房。截至2015年底，共拆除农村住房4696户，县城建成安置房8万平方米，各镇建成“三进一调”限价安置房67.2万平方米。但由于农民进城进镇购置安置房平均补差达10万元以上，对农民的吸引力不大，因而推进效果不理想。同时，“三进一调”阶段建了大量限价安置房，导致房屋空置率较高，也给全县财政带来了较重的债务负担。

危房改造阶段。2016年6月，建湖县启动了农村康居工程建设，着力推进农村危旧房改造和农民集中居住。坚持“点、线、面”相结合，“面”上主要是做好D、C级危房改造，“线”上主要是改善重点道路沿线住房面貌，“点”上主要是开展美丽宜居乡村建设。截至目前，全县共完成农村危旧房改造9107户，新建集中居住点8个，打造重点村庄、特色村庄17个，创建省级美丽乡村6个、省级康居村庄2个。农村危房改造完成了“保安居”任务，但是拆除的6053户危旧房只是全县15万户农村住房中的星星点点，农村形态面貌并没有从根本上改变，而且农村集中居住点建设和拆迁资金得不到保障。

村庄撤并试点阶段。2018年4月以来，建湖县重点开展了自然村庄整村撤并试点工作，在全县明确了12个村作为首批村庄撤并试点村。在选择试点村的过程中，注意把握几个原则：一是尽量选择主要道路沿线村；二是尽量选择支部书记能力强、基层党组织凝聚力强的村；三是尽量选择有产业特色和产业基础的村；四是尽量鼓励群众放弃宅基地，进行货币结算而进城进镇安置。首批试点村计划拆除农民住房5400多户，预计新增耕地近3000亩，目前已签订拆除协议4824户，拆除房屋3921户。

二、建湖县开展村庄撤并推进集中居住的主要做法

坚持“两个结合”，政策引导与群众自愿有机结合。一方面，切实强化政策引导。制定出台《关于在全县开展村庄撤并试点工作推进美丽宜居乡村建设的实施意见》，开展村庄撤并试点拆除补偿标准仍然遵循过去“三进一调”、康居工程补偿标准，保持了政策的连续性和公平性；同时明确各镇（街道）可以对拆迁户自主制定一定额度的奖励标准，增加了政策的灵活性和操作性；对放弃宅基地选择货币化结算的农户、进城进镇选购限价安置房的农户、到集中居住点新建住房的农户，实行差别化的补偿安置政策措施，对分散供养“五保”户、低保户、建档立卡低收入农户等特殊困难群体实行托底安置，体现了政策的针对性和精准性。另一方面，充分尊重群众意愿。对实施撤并的试点村，各镇（街道）通过登门到户走访、党员群众代表座谈、全体村民大会等多种形式和途径，充分了解群众意愿、征求群众意见，在得到大多数群众认可支持后方可实施。

坚持“两化联动”，农村现代化和农业现代化同步推进。农村现代化重点抓“集中居住”。村庄撤并试点高标准规划了11个集中居住点，精心设计建筑形态、户型结构，全面配套水电道路绿化、垃圾污水处理、基本公共服务等基础设施，着力打造美丽乡村建设“新样板”，相关规划设计方案已通过江苏省住房和城乡建设厅组织的专家评审。农业现代化重点抓“产业兴旺”。坚持把推进土地流转和股份合作作为发展现代农业的关键抓手，既解决了很多选择货币化结算、进城进镇农户承包田块个人无法耕种但又不好处置的顾虑；也通过保底分红、利润二次分配等形式，让农民在土地流转中获得增值收益。

坚持“两轮驱动”，市场化运作和行政化推动同向发力。一方面，建立市场化运作机制。在制定方案时，确定“不增加财政负担、镇村债务”和“可复制可持续”两条原则，通过做好城乡建设用地增减挂钩文章来提供资金保障。在具体操作上，由县新农投公司成立建湖县美丽乡村建设公司，采取市场化手段筹集并向各镇（街道）拨付村庄撤并所需资金，各镇（街道）通过复垦验收的城乡挂钩指标由县美丽乡村建设公司储备、交易，实现闭环运行、循环投入；县国土部门负责城乡挂钩复垦项目验收入库，与县新农投公司一同做好县内土地指标有偿调剂使用，以及结余指标上省级平台交易工作。2017年建湖县通过省级平台交易占补平衡土地指标818亩，获得交易资金3.27亿元，由县新农投公司专项用于村庄撤并试点和农村康居工程建设。另一方面，加大行政化推动力度。对各镇（街道）下达村庄撤并宅基地复垦新增耕地指标任务，对完成年度目标并通过验收的，按照新增耕地指标给予镇（街道）一定奖励；同时给予村一定奖补，主要用于化解村级债务和兴办村级公益事业，同时复垦后形成的耕地归村集体经济组织所有，村集体每年可以获得一笔稳定的发包收益。

三、开展村庄撤并推进集中居住的启示

推动农民集中居住，可以有效推进农业适度规模经营，加快农业现代化进程。开展村庄撤并，引导农民集中居住，可以更好地实现土地整片整块流转，既为推进适度规模经营提供了基础支撑，也便于实现土地条田化、机械化、效益化。

推动农民集中居住，可以更好地优化资源配置，实现节约集约发展。积极鼓励农民向规划保留的重点村、特色村集聚以及进城入镇。对规划明确的重点村、特色村，在基础设施、公共服务方面予以重点倾斜。大力推进污水、道路、供水、公交、天然气、垃圾处理设施建设，既可以集中资源要素，全力打造特色田园乡村，也避免了资源重复投入带来的浪费。

推动农民集中居住，可以促进农民生活方式改变，加快城乡生态环境改善。农民从传统村落进入新型社区，居住环境和生活条件有了较大改善，生活习惯、生活方式也随之发生改变，必将促进生活质量有效提升。同时，推动农民集中居住，更加有利于垃圾、污水等收集处理，加快改善农村环境面貌。

推动农民集中居住，可以充分挖掘土地资源潜力，不断壮大村级集体经济。通过组织实施村庄撤并宅基地复垦，一方面通过新增耕地指标，村级集体可以获得每亩1万元的奖补。另一方面，复垦后形成的耕地由村集体经农村产权交易中心统一流转、统一发包，每年可以获得稳定收益。