党组建设问题的若干思考

卢春庭

党组在党的组织体系中具有特殊地位。2016年初，习近平总书记在中央政治局常委会上听取了全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作报告之后指出：“党中央对全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的统一领导，很重要的一个制度就是在这些机构成立党组。”习近平总书记的这段话准确无误地说出了党组的性质、地位和作用，对加强党组建设具有很强的指导意义。

一、党组建设存在的问题

从1945年党的七大正式决定设立党组以来，由于认识上不到位，导致党组制度在执行上经常出现一些问题。最大的问题莫过于一度强调实行党政分开，政府机关不少部门党组被撤销。尽管党的十四大以后逐步得到恢复，并且2015年《中国共产党党组工作条例》（以下简称《党组工作条例》）的颁布使党组制度更加趋于完善，但党组建设仍然存在一些模糊认识和不规范的做法。

对党组的定义理解不透。党组的定义比较拗口，理解起来比较难，有的认为《中国共产党章程》（以下简称《党章》）第四十八条、《党组工作条例》第二条分别对党组作了定义，但并不完全一致，有点无所适从；有的认为定义中重复使用的词语比较多，比如前后出现两次“机关”“领导”念起来有点绕，特别是“领导机关中设立的领导机构”的表述更是让很多人搞不清楚；还有就是定义中的“经济组织、文化组织、社会组织”分别指哪些单位，没有相关文件查询，没有统一说法，大多数同志表示说不清道不明。

对党组的性质认识不清。由于没有认真研读《党章》，很多人误以为“党组”就是“党组织”的缩写，并把党组等同于党的地方委员会，有的党组书记主动申请换届选举，有的党组书记认为自己已经是一级党组织书记而不愿意兼任所在单位基层党组织书记。同时有部分同志的意见正好相反，认为既然党组不是党组织，那就不应该具有“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”的职责。个别地方竟然把十几个党组性质的机关部门党委视为基层党组织，由地方委员会下文划归机关工委领导。

党组的设立不够规范。因为不能正确地认识党组的定义和性质，直接导致在党组的设立上存在不统一不规范的现象，尤其是县（市、区）层面更加明显。很多同志不清楚党的机关不设党组的规定，经常会有编办、对台办等部门置疑为何没有设立党组。很多同志搞不懂党组是设在基层单位但又不是设在所有基层单位的道理，结果应该设立党组的没有设立，而不应该设立的设立了，究其原因一问三不知。更应引起重视的是，当前县（市、区）国家机关普遍没有设立党组，实际造成党的全面领导没有真正体现。

党组的自身建设不够突出。随着全面从严治党的深入，党组抓党建的主体责任、党组书记抓党建的第一责任人意识都逐步强化，但比较普遍地存在对基层党建发号施令的多、抓自身建设动作不大的问题。有的单位制订了党组抓党建的清单，没有区分党组领导班子建设和基层党建各自应该做好的工作，而是“一锅煮”。不少单位的党组中心组学习实行“党组带机关”的做法，吸收本单位各处室领导一起参加，结果每次学习交流发言时，都是班子成员发言的少、处室领导发言的多，主次明显颠倒。一些单位每年只出台基层党组织的党的工作要点，而根本没有党组加强党的建设的意见。

随意把党组改成国家工作部门党委。好多同志弄不清“党组（党委）”中的“党委”是怎么回事，认识不到它是党组性质的党委、是党组系列中的特例。一看到“党委”两字就感觉比“党组”更像地方党委，或者是基层党委，认为必须选举换届。由于没有认真理解《党章》第九章第四十八条“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以成立党委”的含义和《党组工作条例》第七章的内容，有的地方就把“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门”误认为是垂直管理部门、有直属单位的部门和党员人数较多的部门，将这些部门的党组全部改成党委，远远超过中央层面八个此类党委的数量。少数县（市、区）的党和国家机关甚至因为不愿意把党员归属关系划归机关工委，而强烈要求组织部门把本部门的党组改成党委。

二、准确把握党组的基本定位

《党章》第九章分三条简明阐述了党组的概念、作用、任务、上级领导和设立国家工作部门党委等内容。而《党组工作条例》共分八章三十九条详细地对党组的设立、职责、组织原则、议事决策、责任追究等作出了全面规范。加强党组建设，必须首先弄清楚“党组是什么”。尽管党组的定义念起来比较拗口，但正因为拗口才更需要认真地去理解。要通过认真学习研究《党章》和《党组工作条例》，准确把握其含义。第一，党组是由党的中央委员会和地方委员会批准设立的。中央委员会在中央层面设立，省委、市委、县（市、区）委分别在本级层面设立，并直接受批准设立的委员会领导。党组不选举不换届，书记和成员由党的委员会直接任命，没有委员会、常委会及其工作机构。第二，党组是设立在基层单位的，但不是所有基层单位。根据《党章》和《党组工作条例》相关条款可以确定，县以上国家机关及其直属事业单位和国有企业、人民团体等基层单位可以设立党组，但农村、院校、国家机关部门下属科研院所、街道社区等基层单位不能设立党组。第三，党的机关不设立党组。根据《中国共产党工作机关条例》关于党的机关划分，中央委员会和省委、市委、县（市、区）委的办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关是不设党组的，包括组织部、宣传部、统战部、政法委、编办、对台办、机关工委等。第四，党组在本单位发挥领导核心作用。党的委员会在本级基层单位设立党组，就是为了加强对该基层单位的领导。以前强调的是人权、事权和物权的领导，现在强调的是全面的领导，讨论和决定本单位的所有重大问题包括基层党的建设。第五，党组的日常管理归党委组织部门负责。党委组织部门负责党组设立、成员任命、班子考核等日常管理工作，纪委、党委其他职能部门和有关机构根据职责分工和需要做好相关工作。凡是涉及党组班子建设的事项，一般由党委组织部门牵头，其他部门协助和配合，共同完成党委对党组的工作部署。第六，党组不是党组织。因为党组是在非党组织中设立的领导机构，而且党组书记和成员都由上级党委直接任命，不选举不换届，所以党组不是一级党组织，“党组”不是“党组织”的简称，更像是“党的领导小组”“党的工作组”的简称。只有弄懂这六条基本含义，才能准确地理解党组的性质、职责和任务，才能正确地设立党组、管理党组和发挥党组的作用。

三、突出抓好党组这个党的领导机关建设

我们党历来重视党的基层建设，那么与党的基层建设相对应的建设是什么？根据《党章》第二章党的组织制度第十条第二点“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”的内容，不难看出我们党有一个“党的领导机关”的提法，与党的基层建设相对应的无疑是“党的领导机关建设”。而“党的领导机关”包括党的中央委员会、地方委员会及其在本级设立的党组和派出的代表机关。可见党组属于党的领导机关，党组建设属于党的领导机关建设。

在认识上更加重视党组这个党的领导机关建设。在任何政党的组织体系中，基层组织建设是基础，而领导机关建设是关键，我们党更是如此。尽管我们党目前似乎没有“党的领导机关建设”这一说法，但对“党的领导机关建设”从来就没有忽视过。尤其是党的十八大以来，抓住“关键少数”早已是习近平总书记管党治党和推进工作中一以贯之的做法。抓住“关键少数”其实就是要抓住各级党的领导机关的班子成员，而抓住领导机关的班子成员本质就是党的领导机关建设的重要内容。在中央层面，习近平总书记将中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的组成人员视为关键，带头执行八项规定等法规制度，为全党作出示范。各级地方委员会要向中央看齐，不仅要抓好班子自身建设，而且要把党组建设作为自身建设不可或缺的一部分。党组在基层单位是领导核心，发挥着把方向、管大局、保落实的重要作用，讨论和决定本单位人、事、物等重大事项，真正体现党对本单位的全面领导。从党组发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用来看，党组建设必须应该比基层党组织建设更为重要。所以省、市、县（市、区）地方委员会在抓基层单位党的建设时，不要只关注基层党组织建设的内容，以基层党建代替党组建设，而要首先关注党组这个领导机关的建设，始终把党组建设摆在党的建设的重要层面来抓好抓实。

在内容上以落实《关于新形势下党内政治生活的若干准则》为重点。《关于新形势下党内政治生活若干准则》（以下简称《准则》）在党内法规体系中仅次于党章，是一个思想性、政治性、综合性很强的文件，是党的十八大以来全面从严治党理论和实践的总结，阐明了我们党在新形势下开展党内政治生活的原则立场和主要内容。《准则》第一部分就明确指出“新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部”，全文三大板块、12个部分先后50多次对“领导机关和领导干部”提出重点要求。各级党组要充分认识到《准则》在党内法规中仅次于《党章》的突出地位，充分认识到《准则》是新形势下推进全面从严治党的系统性文件，不断提高贯彻落实《准则》的政治敏锐性。要牢固树立贯彻落实《准则》的主体意识，自觉地把贯彻落实和践行《准则》作为加强党组建设的重要任务和根本途径，坚决克服不以为然、与己无关的错误思想。要认真学习和全面掌握《准则》12个方面的具体内容，把加强和规范党内政治生活的具体内容直接作为加强和改进党组自身建设的具体内容，按照这12个方面来布局，一条条对照、一件件落实，科学谋划和有序推进党组的政治、思想、组织、作风和纪律建设。各党组成员要切记《准则》在12个方面对领导干部提出的50多处重点要求，自觉按照党提出的高标准内容严格要求自己，以自身严肃认真的党内政治生活保证和促进党组整个班子建设任务的全面落实。

在方法上按照《党组工作条例》规范日常工作。该条例共八章三十九条，包括总则、分则、附则三大板块，对党组的设立、职责、组织原则、议事决策、责任追究等方面作了非常清晰和具体的规定。认真研究这些内容，可以看出该条例明显侧重于党组的日常行为规范，对推进党组的日常工作具有很强的指导性。各级党组可以根据这些硬性规定，归纳整理并执行以下七项组织生活制度，确保党组建设的时间、人员、程序和效果真正落到实处，使党对党组建设所设置的规定动作更加经常、严谨和到位。一是请示报告制度。每年至少一次向批准其设立的党组织报告全面工作，遇有重大问题及时请示报告，执行党中央和上级党组织重要指示和决定的情况应当进行专题报告。二是述职考核制度。批准设立党组的党组织每年听取一次党组书记履职情况报告，并对党组及其成员进行履职考核。述职和考核由组织部门牵头，党委其他工作部门、纪律检查机关、党的机关工作委员会参与。三是学习制度。党组中心组学习以政治学习为根本，以深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想为首要任务，坚持围绕中心、服务大局，坚持知行合一、学以致用。集体学习研讨应当保证学习时间和质量，每年应当集中一定时间学习，每季度不少于一次。四是会议制度。凡属重大问题，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论，按少数服从多数作出决定，不允许用其他形式取代党组会议。党组会议一般每月召开一次，遇有重要情况可以随时召开。五是民主生活会制度。党组每年至少召开一次民主生活会，紧紧围绕中央关于改进作风的各项规定开展严肃认真的批评和自我批评。会前要广泛听取党员意见、党组成员之间深入谈心交心，会上要认真查摆问题、深刻剖析根源、明确整改方向，会后要逐一整改落实。六是联系群众制度。党组成员要经常调查研究、定期接待群众来访、同干部群众谈心，多到条件艰苦、情况复杂、矛盾突出的地方解决问题，千方百计为群众排忧解难。七是双重组织生活制度。党组成员除了参加本党组各项组织生活以外，还须以普通党员身份参加所在党支部的组织生活，包括支部党员大会、上党课、民主评议等。坚持了这七项基本制度，党组的自身建设就不会缺失，党组的正确领导就有了可靠保证。

四、严格控制国家工作部门党委的设立

《党组工作条例》第七章分四条专门论述“国家工作部门党委”，对《党章》第五十条的内容作了比较详细的拓展，明确了国家工作部门党委的定义、作用、性质及其机构设置等。但从实际工作中的反映来看，大家一致认为所有条文都没有说清楚哪些是“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门”。尽管三十三条分四种类型分解了可以设立党委的国家工作部门和单位，但还是不能从这四个类别中分析出是哪些单位。也就是说，自始至终不知如何设立“国家工作部门党委”，因为没有完全搞清楚这一点，结果导致随意设立国家工作部门党委的现象出现，设区市和县（市、区）层面更为普遍。据了解，中央层面只有公安部、安全部、国资委、外交部、一行三监这八个国家工作部门党委，但县（市、区）层面最多的已经超过30个。尽管其中的原因是多方面的，但把国家工作部门党委误解为一般部门党委而随意设置，这是违背《党章》和《党组工作条例》的，是我党组织体系建设中的一种乱象，应该进行严肃的整改。但同时我们也应该承认，现行党内法规对“国家工作部门党委”的阐述客观上存在模糊性和不确定性，“国家工作部门党委”的设立使党组建设增加了一定的复杂性，需要进一步地进行科学的论证和精准的界定。建议中央在条件成熟之时，把“国家工作部门党委”直接改为党组，因为“国家工作部门党委”在性质、作用、职责、程序等方面与党组完全一样。这不仅可以减少实际工作中不必要的困扰，而且会使我们党的组织体系更加简明顺畅。