繁简分流机制的构建逻辑及法理分析

肖 冲

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

繁简分流机制是司法体制改革中与法官员额制、办案责任制相配套的顶层制度设计。在推行法官精英化、落实司法责任的同时，我们要依托繁简分流的制度设计，进行司法资源的合理调配，科学配置人案比，改善以往各自为战的散乱局面，以做到权责统一。作为司法制度改革的关键一环，在繁简分流机制构建过程中要保障当事人的权利，在运用多元化解纠纷机制的基础上坚持以审判为中心的原则，着重解决繁简分流机制“繁简”标准不一、速裁程序运行不顺畅、执行难等问题，在实践中不断完善制度构建，满足人们的多元化需求。

一、繁简分流机制的理论基点

(一)繁简分流机制的概念厘定

所谓繁简分流，是指根据一定的标准将案件分为简单案件和复杂案件，以简单案件和复杂案件等因素为基础，根据“二八原则”合理调配司法资源，科学配置人案比。根据最高人民法院院司改办的解读，繁简分流可以分为微观、中观、宏观三个层面。在微观层面，繁简分流是指诉讼程序的繁简分流，不同案件分别适用不同审理程序，实现简案快审、繁案精审；在中观层面，繁简分流是指处理方式的繁简分流，既包括诉内的不同程序，又包括诉外的多元化解；在宏观层面，繁简分流是指资源配置的繁简分流，不仅包括诉内诉外的繁简分流，而且包括司法资源的优化分配。我国以往繁简分流体制的构建多以微观层面为出发点，已经构建起关于民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等一套繁简分流的诉讼制度。现在繁简分流机制的建构与完善，依托立案分流、诉前化解、审判程序分流等，进一步建成多层级、多元化纠纷化解体系。基于整合与协调的改革方法，将繁简分流作为司法改革中其改革的重要配套措施，有利于全面推进法官制度改革和司法责任的落实。

(二)繁简分流机制的价值保障

首先，程序性是繁简分流机制的首要特征。繁简分流机制以案件的难易程度为基本分类标准，将司法案件划分为简单案件与复杂案件，并在此基础上针对不同案件采用不同程序，这就将自由裁量权交到了司法工 作人员手中。对这样的权力必须要有制约，依据繁简分流而采用的简易程序只是程序上的简化，并非程序的非正规化。恰恰因为有权力必定要有制约，采用简易程序更要强调程序的正当性与合法性。“繁简”案件的分类标准林林总总，并不明确，因此要通过严格遵守程序来保障司法的正当性，而不是为了追求效率牺牲司法公正与人民权利。繁简分流机制是为了适应人民利益需求的多元化，保证司法的权威性与正当性，而非突出程序的非规范化、简单化，破坏司法运行的内在逻辑。

其次，多元化需求是繁简分流机制建构的理念导向。在社会转型期，人们的价值追求日益多元化，利益主体随着利益结构的变动而分化为相互对立的群体。法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。[1]36将满足人民多元化的司法需求作为繁简分流机制的建构的价值基点，其背后的逻辑是人们意志的自由表达，保障社会需求的多元化是人们在社会中意志自由与行动自由的统一。司法在追寻实体正义与程序正义时必定要花费相对较多的人力、物力，纠纷解决的期限因而不得不延长，加之司法资源在当前中国乃是一种稀缺资源，人们根据个人对案件结果的预期并不想付出高昂的金钱与时间成本，因此科学理性地协调司法投入与案件预期收益是司法实质公平正义的保障。值得注意的是，简单案件与复杂案件的分流并不仅仅是在司法公正和司法效率的价值冲突中进行选择，简单程序并非一定要牺牲司法的公正，相反，司法公正仅仅依靠复杂冗长的诉讼程序也并不一定能得到保障。随着公权力在市场各方面的控制力的有意弱化，单一的指令性国家调控被多元的市场需求代替成为主流。在多元化司法需求中，以人民为本位，针对不同案件采取普通程序与简易程序的分流，建立多元化纠纷解决机制，更能保障人民的实质权利的实现。

再次，选择性是繁简分流机制合理有效运行的保障。司法的权威性和正当性依靠正当合法的程序来保证，确保人民的权利在繁简分流机制运行中不受到损害，满足人民的司法需求。如果多元性价值取向是人民意志自由的体现，选择性权利就是人民行动自由的前提。从人民本位的逻辑起点出发，人民在社会中不同的价值需求映射在司法权力的设计上就表现为可选择的价值取向设计，因此在繁简分流机制建构过程中，人民应当享有选择的权利，这样才能体现出多元化价值需求。当繁简分流作为一种强制性规定而强迫人民在利益选择上适用某一程序时，多元化价值需求实质上也被异化为单一的价值取向，从而掩盖其它本来的价值理念。最关心、最了解自己价值需求的正是人民自己，因而赋予人们在司法过程中的选择权，正是为了缓解正当程序带来的规范化与多元价值追求所需要的灵活性之间的矛盾。人民在繁简分流机制中的选择权不仅应包括形式上的选择权，更应有实质上选择的自由。这种选择的自由包括应然层面权利性制度的设计，也包括实然层面人民真正享有这种权利。这就要求人民对选择权的价值取向以及具体规定有一定程度的知情，作为人民选择权的最低权利保障，而不是以法院为本位一味追求效率。通过程序主体自愿参与，赋予司法过程和司法结果的法治正当性。[2]63

(三)繁简分流机制的历史逻辑及实践面向

随着经济发展速度的加快，处于社会转型期的中国矛盾与纠纷不断增多。另外，实行立案登记制以来，案件进入法院的门槛降低，加剧了案多人少矛盾，许多法院成年积累下来的案件成为法院高效运行的症结，堵塞了司法机制的合理运行。法谚有云，迟来的正义是非正义。这种迟到的正义已经严重影响了司法的权威性。在全面依法治国背景下，我国依托司法体制改革逐步落实法官责任制、法官员额制、以审判为中心等制度改革。繁简分流正是与其他司法体制改革相配套的顶层制度设计，这项改革的目的在于通过优化现有资源配置，使法院面临的供给侧结构性矛盾在科学合理的制度建构下得以破解，化解案多人少的困境，在更高层次实现公平和效率的平衡，维护人民群众合法权益。

在司法体制改革中，繁简分流机制设计有其内在逻辑。其一，在落实法官责任制改革过程中，司法权的判断属性要求司法人员在案件审理过程中深入案件纠纷中，辨明是非曲直。这要求司法具有亲历性，“让审判者裁判，由裁判者负责”。繁简分流机制使司法资源得到科学配置，以达到简案快审、繁案精审的改革目标，解决司法人员深陷案件沼泽之中不能脱身的困境，使其真正做到对自己的行为负责，构建权责统一的司法责任制。其二，法官员额制改革是按照司法规律优化司法资源配置的一项重要举措，它通过对司法人员进行分类管理，把辅助性事务从法官工作中分离出来，从而实现法官队伍的专业化。不论繁简分流机制还是员额制改革，其目的都是要减少法官的重复性劳动，让辅助性工作与管理工作由司法辅助人员办理，让法官专心办案。另外，繁简分流机制将相当大数量的案件拦截在诉讼程序之外，让法官将精力投放到司法实践一线，集中精力处理真正复杂案件的核心问题。其三，在司法体制改革中，繁简分流尤其强调运用多元纠纷化解机制的功能，并非弱化审判的中心地位。以审判为中心并不是要求所有案件都进入审判程序，对所有案件都投入等量的司法资源。繁简分流实现了对审判的实质性地位的重视，根据案件的多样性，允许多元化解决机制介入，正是突出审判的决定性作用，让法院将司法资源投入司法实践的核心之中。总之，繁简分流机制的构建既有其运行的实践面向，也有其存在的内在逻辑，是司法改革中不可或缺的顶层制度设计。

二、繁简分流机制运行的机制障碍

(一)案件“繁简”标准难以界定

繁简分流以简单案件与复杂案件的案件分类为基础，并根据“二八原则”将八成法官和司法资源投入数量较少的复杂案件的审理中，由其余的法官和司法资源处理数量较大的简单案件。但对“简单案件”及“复杂案件”的界定并不明确。因为社会多样的复杂性，对何为“简单”、何为“复杂”进行一个十分清晰的划分是不现实的，也是违反司法规律的。一味追求僵化的分类标准，最后只能适得其反，导致繁简分流体制功能与目标的异化，不利于优化司法资源、满足人民的多元化需求、保障当事人实质权利。但在追求纠纷解决灵活性的同时，也要强调原则性规定，在探寻司法规律共性的基础上结合各地特色元素构建凸显区域法治特征的制度改革机制。我国《民事诉讼法》对简单案件的定义是“事实清楚、权利义务明确，争议不大”，由于立案登记制不审查实质问题，有的案件虽然在形式上不复杂，在实际运行过程中却受各种因素的影响而变得复杂化。《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(以下简称“《意见》”)第13条规定：“对于被告人认罪认罚的案件，探索简化庭审程序……适用刑事速裁程序审理的，可不再进行法庭调查、法庭辩论；适用刑事简易程序审理的，不受法庭调查、法庭辩论等庭审程序限制。”证据裁判原则是当今世界任何审判活动都不能背离的。认罪认罚制度的重点在于审查证据所证明的案件事实以及被告人对自己认罪行为的自愿性，并非简单的合意确认，还要通过非法证据排除规则以及是否与其他证据相互的印证等来检验，以确保认罪认罚制度的合理适用。

(二)繁简分流中速裁机制的构建仍不完善

速裁机制作为简易程序的创新性改革，对保证诉讼的效益性、满足多元化司法需求、确保纠纷的迅速解决具有重要意义，但这一项创新性改革在实践运用中仍然存在不完善的地方。

其一，速裁机制办案速度快、数量大，因此速裁案件的绩效考核评估机制应同一般案件的评估机制有一定区别，在此基础上构建科学的法官业绩考评机制、速裁案件质量考评机制。但目前速裁机制的建构与完善仍处于探索时期，尚未形成合理的工作指标考核机制，不能有效盘活存量，充分整合司法工作人员的办案力量，协调分配法院各组成部分的资源。其二，根据《速裁意见》的相关规定，当事人在适用速裁程序的案件中对程序拥有选择的权利。但在实践中，当事人主导型速裁机制中双方往往不愿选择速裁进行解决纠纷。例如在金钱诉讼中，原告希望案件得到尽快解决并尽量节省诉讼成本，而被告并不希望案件得到快速解决，这种选择程序就成为被告拖延诉讼、寻求期间利益的手段。此外，当事人出于对自身权利的保护心理，往往不信任简易程序，由此造成速裁机制在实践中适用并不普遍。由于种种原因的限制，当事人选择速裁机制进行案件审理的情况是十分有限的，阻碍了繁简分流普遍适用目的的实现。其三，速裁机制缺失配套的法律监督与制约制度。在民事诉讼中，简易程序与独任制审判往往是相关联的，但是也不可忽视法官独任制中容易产生权力寻租的倾向。法官独任制可以灵活配置司法资源，达到诉讼利益与审判成本的平衡，提高了审判效率，却也容易引起权力勾兑，滋生腐败。处在复杂的社会环境中，与群众联系最广泛、最密切的基层法院一旦缺失科学的审判监督力量，最终结果则是大办金钱案、关系案，买卖司法权力，导致法院公信力降低，乃至阻碍法治国家的构建。

(三)送达难是繁简分流的突出问题

送达难作为法院一直以来的症结之一，是影响繁简分流机制构建的顽疾。繁简分流中采用的简易程序在送达与传唤上虽然有简便快捷的特点，但缺乏相应的制度保障。一旦被传唤人不配合传唤或者拒不到庭，简易程序便难以顺利运行，直接影响整个案件的办理效率。繁简分流的建构理念是诉讼成本与诉讼价值相适应，通过及时的正义保证人民的合法利益诉求的实现。这里的诉讼成本不仅是指个人的私人成本，也指一个国家的司法资源。被送达人主观上故意规避法律，或者客观上存在跨市、跨省等造成的空间时间问题，导致送达成为司法运行过程中显著的高投入、低收益环节。《意见》中规定：“完善送达程序与送达方式……当事人同意电子送达的，应当提供并确认传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址……建立全国法院统一的电子送达平台”。在实践中，运用电子方式送达的效率高，但也隐藏着低效力的缺点。一些被送达人虽然收到了送达，但其主观上为了逃避诉讼、规避法律，对电子送达置之不理、矢口否认已接到送达这一事实，给原本事实清楚、权利义务明确的案件的继续进行造成了阻碍。许多可以迅速解决的案件往往由于被送达人的个人原因被迫中止，严重影响诉讼效率，与繁简分流方优化司法资源、及时正义的构建价值相违背。

三、繁简分流机制的构建路径

(一)建立合理的繁简标准和分流规则是繁简分流改革的首要条件

要使繁简分流机制成为一个长效机制，首先必须界定合理的繁简标准，建立繁简程序转换规则。立案登记制度的改革使立案审查只是程序性审查，不涉及案件的实体权利义务，在形式上一些案件看起来权利义务清晰，但许多实体上的疑难问题会在审理中出现。这时候为了保障当事人的权利，就需要转换为普通程序继续审理，严重影响诉讼效率。相反，一些表面复杂的案件在审理过程中逐渐简单化，适用简单案件的标准进行审理更为妥当。这样就给繁简区分以及程序转换提出了难题。

在确立繁简标准时，《意见》中只给出了原则性规定。我国地域广袤，各地都有自己的特殊性，因此在确定繁简分流标准时给予原则性指导，不作详细的、适用于全国范围的具体规定，是契合实践情况以及司法规律的。地方要在原则性框架下针对自身具体情况细化《意见》中的规定，从而探索法律条文的预留空间。在确定繁简标准时应注意以下几点：其一，不应为了追求效率盲目扩大简易案件的范围，效率价值仅仅是繁简分流机制的价值理念之一。我们同样要关切公正价值的实现。法治就是程序之治，依法办事就是依程序办事。[3]8如果仅仅为了强调效率价值而漠视公正价值，就会让权利人的权益受到第二次伤害，不利于建立一个长效机制。其二，在繁简分流中针对简单案件的审理，发挥民事案件快速审判程序的优势，创新刑事速裁工作机制。现阶段的裁判文书繁简分流、庭审记录方式改革等虽然对行政性事项进行简化，但应当注意程序的合法性、正规性、专业性，强调以程序价值约束案件审理中司法工作人员对案件的自由裁量，通过程序将预留空间规制在合法范围内。

(二)构建完善的信息化建设是繁简分流改革的现实条件

推进信息化建设不仅是提升案件审判效率的保障，也是案件审判质量的支撑。信息化建设促进了法官办案智能化，司法便民化，对缩短庭审时间、优化人力配置、促进快速结案、提升审判效率具有显著作用。信息化建设利用人工智能辅助司法人员展开审判工作，节省案件审理过程中的相对时间，减少重复性简单劳动，提升案件的审判速度。提高诉讼效率并非忽视案件审理质量，要减少案件审理过程中因程序流转或行政性管理造成的时间浪费，将时间花费在案件的焦点问题、核心问题上，保障案件质量。

在信息化过程中要加快推进以下方面建设：其一是推进办案智能化。建立智能语音识别系统，将案件审理过程中法庭上的言辞及时转变为文字，提升法庭审理速度，优化人员配置。另外，为解决送达难问题，要推进建设电子送达平台，规范电子送达，并创建电子送达配套机制，保障电子送达实效。其二是创新开庭方式。对简单案件进行快速审理，可以采用远程视频的方式开庭，使用视听传输技术或同步视频作证室等落实证人出庭作证，积极开创民事案件远程调解、简易刑事案件远程开庭等方式，有效解决取证难、出庭难等难题。其三是推进诉讼档案电子化，节省卷宗在移送过程中的时间。法院要积极倡导诉讼过程使用电子诉讼材料，运用电子卷宗移送方式，减少行政性管理以及文书移送。

(三)坚持顶层设计和地方探索相结合是繁简分流改革的科学基础

繁简分流机制是和员额制、司法责任制等司法体制相配套的顶层制度设计。在实践中探索繁简分流机制，要坚持顶层设计和地方探索相结合，做到原则性与灵活性相统一。决策者在进行改革时要站稳基本立场，把握好原则性，更多地作出倡导性和指导性规定，为具体政策和配套措施的执行指引方向。所有法律思想都力图协调稳定必要性与变化性这两种彼此冲突的要求。[4]2凡是改革都有一定的前瞻性、原则性，不可能做到面面俱到。要在改革过程中发现新问题，再提出针对性解决方案。司法体制改革是涉及深层次问题的“硬骨头”，改革过程中不可避免地会遇到一些难题与困扰。在面对阻碍时，要保持定力与判断力，把握好改革的方向，在原则性上不能出错，然后直面具体的问题，分析问题产生的根源，并通过进一步的改革解决难题。因此，在繁简分流机制建立过程中要有原则性指导，也要立足于实践充分发挥原则性下的预留空间，进行有益的积极探索。

繁简分流机制是拓展司法体制改革广度和深度的重要改革措施，在进行顶层设计的同时要发挥好各级法院创新能力，充分发掘其创造力与积极性。在国家整体主义法治观主导下，法治建设忽视地方法治的积极性和能动性。如果说中央立法为中国的法治大厦奠定了基本“骨架”，那么这个“骨架”就不得不需要作为“血肉”的地方立法的大量填补和充实[5]27。一方面，在繁简分流的落实与探索过程中要遵循司法规律与社会实践，同时也要考虑到各地的特殊情况，根据案件数量、繁简程度、司法环境等方面的差异积极探索有益于本地区的繁简分流机制。另一方面，要不断总结实践经验，让实践成为检验真理的标准，升华实践成果以推广可复制的经验。繁简分流机制的落实与探索要立足实际，以人民的根本利益为出发点，坚持原则性与灵活性相统一，在进行顶层设计时及时汲取地方的有益经验，使改革达到更好的效能。

四、结语

繁简分流机制是针对社会矛盾纠纷增多、案件数量上升作出的创新性改革机制，在不增加司法人员现有编制的情况下，优化司法资源配置，拓宽司法体制改革的深度、广度，满足人民的多元化司法需求，在更高层次上保障了公平公正。因此，繁简分流机制有其存在的内在逻辑与现实需求。我们在构建其效率价值的同时也要以公正价值为根本出发点，着重强调统一原则下的灵活性。在进一步推行繁简分流机制的构建中，要以实践为指引，继续坚持问题导向，做到原则性与灵活性相结合，协调解决其制度中各种法律价值的冲突，完善繁简分流运行机制。