政府会计制度改革对高校财务管理影响初探

李元丽

(滁州学院 财务处，滁州 239000)

引言

为了更全面准确地反映高校的经济活动和预算内容，国务院在征求意见的基础上出台一系列准则和改革方案，其中包括《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》《政府会计准则基本准则》《政府财务报告编制办法(试行)》，最后形成系统的《政府会计制度》，并于2019年1月1日正式执行。而政府会计制度改革一直是学术界研究的热点问题，王祥君、周荣青(2014)基于国家治理视角从理论和实现路径两个方面讨论了协同政府会计改革的政府财务报表审计总体思路，提出政府会计改革和建立全面完整的政府财务报表审计的意见[1]；盛中民(2016)以高等学校新财务和会计制度为视角讨论了高等学校成本管理现状、必要性和对策[2]；针对《政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表(征求意见稿)》，魏向黎、张黎(2016)分析了它发布的背景和亮点[3]，谢龙(2017)分析了会计科目和会计报表设置，并从会计制度的变化和创新的角度，指出征求意见稿待商榷讨论之处[4]；王律桃(2019)分析了新的政府会计制度实施后行政事业单位如何做好固定资产核算及管理工作[5]。从以上研究不难看出，大多文献都是《政府会计制度》施行前，针对整体改革的意见或者对征求意见稿一些看法和建议，对《政府会计制度》实施后，政府会计制度的改革对高等学校财务管理的影响的文献还很少。因此在当前形势下，研究政府会计制度改革对高校财务管理影响具有良好的现实意义。

一、政府会计制度改革中高等学校财务管理的重点

(一)固定资产管理方面

在高等学校固定资产管理中，固定资产是指单价1 000元以上的通用设备或单价1 500元以上的专用设备，且使用寿命超过1年的其他有形资产。包含房屋及构筑物、档案及动植物等。在实际的财务处理中，一般不提供固定资产和无形资产的折旧或摊销。 这会造成账上资产金额很大，实际公允价值很小的情况，更有甚者，实际的资产已接近报废状态，扔按原价记录在账上。对资产的管理造成混乱，价值虚增较大，资产的成本几乎无法核算。而政府会计制度改革中，以国际认可的资产定义为准，同时要求高校对所有资产计提折旧。比如一台30年前购买的电脑，在原有高校财务制度下，账面价值仍为购买价，而在新的制度下，如果这台电脑也可以为高校带来利益或利益的流入，则以账面价值为准；如果已是一台废品，不再为高校带来利益的流入，则不再属于资产的核算范围。

(二)负债管理方面

在高等教育机构的会计制度中，负债是指高等教育机构从银行和其他金融机构借用各种借款本金。政府会计制度中负债以国际会计中的定义为标准，这种标准提高了高校负债的风险意识。同时，它增加了被确认为或有事项(如未决诉讼)产生的当前义务的预计负债。增加了收到委托代理资产时形成的信托机构责任。这种因或有事项产生的现实义务在之前的高校会计中并不体现，此时需要确认，并要求予以披露。增加了风险控制，更加多角度地向社会披露财务信息。

(三)成本核算方面

在2019年1月1日之前实施的《高等教育会计制度》以收付实现制为基础。这要求所有的支出及费用的发生均要以原始凭证如发票为依据，然而实际情况并非全是如此，如设备已到款未付、款项已支票未到等情况，由于收支所属期间与实际期间不符的情况导致高校成本核算不准确，尤其是收付实现制下固定资产的核算方式，投入产出无法配比，使得此部分成本几乎无法核算，急需全责发生制的实施。在这次政府会计改革中，采用了收付实现制与权责发生制并行的机制，既能满足预算会计的需要，又符合成本核算的要求。

(四)结转结余管理方面

在政府会计制度改革中，预算余额是指会计主体预算收入减去预算年度预算支出的余额。而在之前执行的制度下，高校结转结余的资金随着年数增长而增长，财政部门有两年内收回财政项目资金的规定，与此同时，预算执行进度面临压力，这将导致预算部门急于花钱，造成大量浪费和低效运作。所以，急需出台新的制度，从根本上解决因压力和要求造成短时间内按规定支出的困扰。新的会计系统以预算年为基础，提高了预算编制和执行的有效性和准确性，为解决上述困扰提供可能性。

(五)财务人员要求方面

新的政府会计制度客观上要求财务人员既会核算又懂预算，而不是之前的仅仅被动地、机械地记录已发生的经济事项。这要求财务人员转变思想观念，从简单的记账向管理层面、信息提供者的角度转变，为高校的发展战略部署提供真实准确的信息参考。同时，在理解政府会计制度的情况下，财务人员还应根据本校的具体情况与财务知识不断融合，为一流大学一流学科建设做好服务。

二、政府会计制度改革对高校财务管理的影响

(一)推进了高校财务工作的精细化

基于收付实现制的预算会计和基于权责发生制的财务会计同时出现在会计分录中，更加详细直观地核算了一笔经济业务的事项，为未来精细会计的出现奠定基础。 一笔经济事项从两个角度核算，相互衔接的同时又适度分离，既能满足预算会计的要求又能达到财务信息真实可靠可比较的需要，提高了财务信息的质量。

(二)财务报告更加完善

在以前实施的《高等教育会计制度》中，每年年底向上级部门报告本年度的收入、支出以及本年度预算的执行情况。它无法反映当年的资金流量，特别是成本核算无法进行。此次的政府会计改革要求所有事业单位行政部门年终除决算表外，还需出具资产负债表，收入费用表及净资产变动表。 更加全面地反映了高校的经济活动，将高校的成本更加充分展现出来，使得收入的取得与成本核算具有可比性，财务报表的内容更加真实有效，极大地提高了高校财务信息的质量。

(三)促进高校向成本核算转型

由于采用收付实现制，高等学校公布的年度教育经费执行情况不能准确反映真实的收支情况，导致高校运行成本无法核算。新的政府会计支付改革制度与权责发生制会计制度并行，符合会计真实性的要求，为高校的经营成本核算做准备。有利于高校的发展规划部署，同时也为政府成本在高校落地奠定了基础。

(四)将基本建设账户纳入学校总账，不再单独设立账户

根据高校会计制度的要求，基本建设需要设立单独的账簿，基本建设账户在月末或年末纳入学校总账，同时，基建有其单独的银行账号及核算系统等。直接导致基建的一个经济事项有2个会计分录，不符合会计质量要求的完整性。政府会计制度改革采用了其他会计制度的优势，并将基本建设项目作为项目会计。基本建设项目将不再单独设置，即基本建设的账套将于2018年12月31日终止。这样做一方面简化了高等学校的基本建设项目的核算过程，另一方面符合会计的质量特征完整性的要求。

(五)完善高校财务绩效评估体系

根据传统的高校财务管理模式，财务的工作重点仍是记录核算及上报数据统计等，绩效评价的重要性尚未被充分认识。新的政府会计制度将该校的资产后续逐步费用化，用实时的财务信息客观地反映高校的运行成本，为高校部门绩效考核提供可靠的数据基础。 在政府会计制度下，有限的资源与产生的收益进行对比，为以后的发展提供依据，提高资产使用效能，优化高校资产管理模式，制定科学合理的发展目标，服务于一流学校的一流学科建设。

(六)增加了预收账款、预提费用及预计负债会计科目，信息披露更可靠

一方面，这些新增加的预收账款等科目是权责发生制最显著的特征，经济事项实际发生前收到或预提的支出、费用，保证了应在的会计期间核算相应的经济事项，合理避税的同时，真实地反映了高等学校的财务信息；另一方面，作为高等学校科技部门的间接成本提取的项目管理费可以通过应计费用来计算，具体使用时，根据具体的用途细化为办公差旅费等，资金的流向更加明确清晰；再者，从预算的角度看，便于掌握短期内资金的去向及发生时间，便于高校整体部署安排；最后，以报表使用者的视角，通过对预计发生事项的披露，避免了收入或支出的大笔确认，提高了财务信息的稳定性、真实性及可靠性。

(七)预算科目的增加，更准确地反映了预算的执行情况

一则，此次政府会计改革中，预算收入和支出更加细化，如投资预算收益、投资支出等会计科目的增加，会计范围更加明确，预算管理中包含的现金收入和支出都包含在预算会计中，预算收入和支出得到充分反映；二则，对于其他应收(付)款等不属于预算收支的现金收支不纳入预算会计核算范围，从而可避免高校在现行制度下通过借款的方式虚列支付率的问题，可以真实地反映大学预算项目的实施结果。

三、对高校执行政府会计制度的建议

(一)加强对政府会计制度的财务人员培训

政府会计制度从以往的《高等教育会计制度》，双重基础的实施，公平法的运用，财务报表的增加等方面发生了重大变化。对财务人员业务能力的综合素质提出了更高的要求。 显然，现有的知识结构已无法满足新的政府会计制度，一则新的政府会计制度覆盖面大、内容较多、与以前的制度差异显著，不进行针对性的培训，难以掌握；二则，高等学校财务部门工作压力较大，学习新知识的同时仍需要兼顾工作本身，这就需要部门领导合理安排培训时间及人员，可以采用讨论的形式，也可以以轮流培训的模式等进行。

(二)加强信息化会计制度

新的政府会计制度会计分录采用财务记账和预算执行同时记录的模式，分录的数量增加。同时，固定资产的折旧和摊销无形资产。再有，根据全责发生制的要求，需按期计算收入及费用的分摊等，这些业务量和复杂性的增加客观要求会计核算系统的信息化，利用现代的信息手段完成机械性的重复率高的工作内容。根据自身特点，选择适合的预决算系统、国库统一支付系统及会计核算系统，在软件供应商的协助下，定制简单的财务管理系统使大学财务转向数据集成和管理模式，为高校的更好发展提供支持。

(三)加强各部门之间协作

以新的政府会计制度改革为切入点，加强会计与部门预算管理、资产管理、绩效管理与评估，单位内部控制等协调配合，全面提升高校管理水平。推进高校新的政府会计制度，建立双功能、双基础、双报全面的高校财务会计制度，科学、真实地反映高校的资产负债，加强资产管理，防范财务风险具有重要意义。

四、结束语

经过数年的努力，政府会计制度的改革终于完成了。此次改革，有利于各个事业单位统一核算口径，有效地促进了资产负债管理、成本核算及信息披露等，促进了高校财务工作的精细化，完善了绩效评价系统，使预算核算范围更加清晰明了。另一方面，对高等学校执行新的制度也提出了新的挑战，结合高校实际情况，通过培训财务人员、信息化建设及部门间合作等方式迎接挑战，为一流学校一流学科建设服务。