政府与市场协同共建生态补偿机制路径探究

2019-03-22郭丽芳

长春工程学院学报（社会科学版） 2019年3期

郭丽芳

(福州外语外贸学院经管学院，福州 350202)

引言

习近平总书记在党的十九大报告上指出：要建立市场化、多元化生态补偿机制。建立市场化生态补偿机制不仅能筹集生态补偿资金，还能通过市场化的方式优化生态资源利用。在发展生态经济的同时，促进生态补偿区人民就业和收入增长。但是生态补偿市场化机制的完善，必须发挥好政府与市场的协同效应，让生态补偿市场化真正运转起来。

一、生态补偿市场化要发挥好政府与市场的协同效应

我国生态补偿机制以前以政府补偿为主，市场补偿为辅。政府部门通过财政资金筹集生态补偿资金，推动退耕还林、退耕还湖、退耕还草，进行水土保持，防止生态破坏，加强清洁水资源保护和大气质量治理等。应当说生态补偿机制的建立是我国生态文明建设的里程碑，推动生态资源保护和环境保护。但是传统上以政府财政资金作为主要来源的生态补偿机制并不能满足日益增长的生态补偿需要。在新时代，生态补偿范围扩大，生态补偿标准要提高，生态环境要治理和修复，生态补偿区域也要进行人民增收，完成新时代精准脱贫和持续脱贫的重任，迫切需要进行生态补偿资金来源多元化。在部分生态补偿区出于保护生态环境的需要，人民就业和产业发展还必须围绕森林、湿地、草原、水域等做文章，进行经济发展动能的转换，发展生态经济有关的新经济。目前广大受偿区村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化问题凸显，各项建设人才紧缺的问题比较突出，使得生态补偿、生态经济开发和乡村振兴协同日益重要[1]。为提高生态补偿标准，落实生态补偿资金筹集，为生态经济发展和乡村振兴积累发展资金，我们需要建立起市场化的生态补偿机制，发挥价值规律、供求关系和竞争机制在生态资源配置中的基础作用[2]。市场化生态补偿机制能够通过股权合作、银行贷款、保险资金、国有资本等渠道多元化地引入资金，并通过招标竞争的方式客观评估生态资源价值，最大限度筹集资金。通过市场竞争的方式能够提高生态经济效益，切实保障生态经济发展和人民增收。采用市场化生态补偿，利益相关者因为生态环境保护的需要，也会为生态补偿提供资金。如赤水河流域生态环境保护，流域内的白酒企业因为酒水质量保护的需要，愿意拿出资金支持生态补偿[3]。市场化生态补偿一方面能够及时筹集到生态补偿资金，满足生态补偿逐年发放的需求。另外一方面通过社会资金的投入，能够为生态经济发展提供源源不断的长期资金支持，吸引高水平人才进行生态经济开发，并推动受偿区的生态文明建设、改善民生，实现乡村振兴和乡村产业可持续发展。

生态补偿市场化旨在建立以市场化为主导、财政为辅的补偿机制，要充分发挥市场在资源配置方面的基础作用，但不能脱离政府而独立存在。生态补偿市场化机制的完善必须发挥政府和市场协同作用。生态补偿市场化的巨大资金需求与经济发展动能的转换光靠市场难以完全实现。我国虽然建立起碳排放交易和水权交易等交易所，开展森林旅游、森林保护性开发、水产养殖等市场化的手段进行生态补偿资金筹集，但整体资金规模还不够，无法满足生态补偿资金的巨大缺口。而且生态经济存在开发周期长、初始资金投入大等特征，通过市场化筹集，存在较多的困境。如银行机构因为资金周转效率不愿意将钱投资给生态经济开发机构。因为贷款利率较高，开发周期长，在中短期开发机构存在较大的信贷成本压力，而导致不少机构对生态经济望而却步。同时，市场化的生态补偿机制要创建市场机制，进行市场化运行，完善市场基础设施，如创建市场交易场所，明确市场开发主体、生态资源的产权主体、生态资源的经营权流转等，但是这些市场基础设施的建立不是自发形成的，需要政府履行好自身角色，推动其建立。

生态补偿市场化还会导致价值冲突，需要政府和市场协同。毕竟生态补偿更多地关注公共利益，重视生态资源的保护。生态补偿市场化的参与主体更多关注经济效益，会出现市场失灵，追求短期经济效益而造成生态资源的不当利用和生态破坏，违背生态补偿的初衷。对此，也要加强政府与市场的协同，合理把握市场化的度，让政府和市场各自发挥自身优势，让生态补偿机制更好地运行。

二、生态补偿市场化机制完善的政府角色担当

政府在生态补偿市场化机制完善的角色担当主要表现在三个层面：首先是为生态补偿市场化筹集到资金，推动市场化运行。其次，明确国有生态资源的产权和市场经营主体，成立市场化的企业。最后，完善市场建设，加强市场监管。具体而言：

(一)成立国有生态资本，为市场经营注入资金

为推动生态补偿机制市场化，需要为市场化注入资金。在进行市场筹集的同时，可以发挥政府的作用，划转财政资金成立国有生态资本。国有生态资本可以成立国有生态资本投资公司，通过国有独资、国有控股、国有参股的方式，履行政府出资人的角色，提名或派驻生态经济企业管理人员、经营人员或监督人员。我国可以成立中央和地方两级国有生态资本。中央级别的国有生态资本负责全国范围内的大型生态资源区的市场开发资金注入。如长江流域、黄河流域等全国性河流的上游流域生态资源保护、水权交易、生态养殖等需要大量资金，中央级别国有生态资本推动其市场开发。地方国有生态资本负责本区域内生态经济开发。为促进国有生态资本保值增值，确保国有生态资本安全，政府部门要加强国有生态资本运营管理人员的选拔和任用，要选聘那些精通生态经济规律的人员。加强党组织建设，建立起德才兼备的高水平国有生态资本运营队伍。加强国有生态资本的监督运营，不断提升国有生态资本的市场运营效率和质量。

(二)明确国有生态资源产权，确定经营主体

我国许多生态资源的所有权属于国家和集体所有。生态资源保护区有的明确为国家所有，有的是集体所有。在涉及生态经济经营时，还涉及不同的集体所有权，需要不同省市进行协调。所有权之外，还涉及经营权流转。因此我国要理顺生态资源的产权，明确好所有权、经营权和流转经营主体。对于国有生态资源，要确定市场化经营主体。如森林资源成立森林开发企业、湿地资源成立湿地开发企业、草原资源成立草原开发企业，这些企业作为市场主体，进行市场化经营。当然，这些经营主体可以自己经营，也可以通过招标、转让经营权等方式，引入适格主体进行市场化开发。我国要加强生态资源经营的省际间协调，以生态资源和出资换取股权，成立全国性的经营公司，破除地方“各自为政”的利益藩篱，提高生态补偿和生态经济开发效率[4]。

(三)依法进行生态资源经营权流转，让人民共享发展成果

集体所有的森林、土地、湿地、草原等承包到户，由农民经营。这些经营权具有小散特征，制约着生态经济规模化运营。因此我国需要进行生态资源经营权的流转，将农民所拥有的经营权统一转让给专业化的经营企业，由其做大做强，可以种植树木、中草药、盆景、花卉，进行野生动物圈养、水产养殖和森林旅游开发等。为提高农民就业和增加收入，我国要通过政策鼓励生态经济开发企业招收农民作为职工，实现农民本地就业，让农民能够共享生态经济开发成果，实现共同富裕。将农民就地转化为生态经济职工，将能够极大地缓解生态补偿资金压力，减少生态补偿资金的筹集压力，市场化开发企业将能够投入更多的初始资金进行生态经济开发和基础设施建设。如森林旅游开发进行道路、酒店等基础设施建设。水产养殖可以进行城市居民生产生活污水的管网建设和集中治理，提高水质。

(四)成立生态银行，专门提供生态经济的中长期资金

为推动生态经济开发，政府部门要成立生态银行专门进行生态经济的中长期资金提供。生态银行由国有资本、企业、风险投资基金、保险、证券、商业银行、政策性银行、信托等金融机构，以及生态补偿利益相关方作为出资方成立。生态银行受中国人民银行和中国银行保险监督管理委员会共同监管，确保生态银行经营稳定，避免银行风险。但是生态银行可以实施定向降准和降息，为生态经济获得长期低息贷款提供政策便利。生态银行应该落实国家普惠金融政策，开发特色生态经济产品，对从事乡村旅游、水产养殖、中草药种殖等农民实行无抵押小额贷款，支持他们从事生态经济。为推动生态消费经济的活跃，生态银行还可以开发生态产品消费贷，用于购买农产品，进行森林旅游、湿地旅游、乡村旅游。生态银行要充分发挥政策性银行功能，降低小额贷款和消费贷的利息，减少生态经济从业者和消费者信贷成本。

(五)规范生态补偿市场化机制，制定实施法律法规

生态补偿市场化机制的建立和完善，离不开政府完善市场要素，建立市场运行机制，加大市场监管力度。首先要制定生态补偿法律法规，如生态补偿资金的管理和托管、生态资源经营权流转办法、生态资源保护办法、生态市场开发的市场准入资格等。其次，要建立生态补偿市场交易机构，成立市场化交易所，完善生态补偿交易市场公开制度。为生态补偿市场化组织、引进和培养人才。加强生态保护宣传，提升全社会参与生态保护的责任感[5]。最后，完善生态补偿市场化和生态资源保护市场监管，对破坏生态资源的行为进行严厉查处和惩罚。生态资源保护意义重大，对生态资源的保护要严格红线意识和底线意识，对那些违法性、破坏性开发要采取经济处罚、市场禁入等多种规制措施。加强生态资源保护技术的研发，进行数字监控。及时开展生态资源保护线索举报制度，推动全民生态保护。

三、生态补偿市场化机制完善：政府与市场协同

(一)政府与市场合作筹集生态补偿资金

根据生态补偿的需要，政府每年确定生态补偿资金需求，分配政府和市场可承担的份额。考虑到市场补偿机制在初期运行阶段，不一定能及时筹集生态补偿需要的大量资金，可先由市场筹集的资金进行补偿，不足部分由公共财政进行补充。随着市场运行机制的完善和市场筹集资金的增加，逐步增加市场化资金的比例，降低公共财政负担。生态补偿标准应当建立逐年递增机制。当市场化生态补偿机制逐步完善，通过低碳交易、水权交易、保护性开发而充实市场化资金时，可建立市场化资金盈余管理，滚动到下年度预算。生态补偿市场化筹集的资金要实行专款专用，用来提高生态补偿标准，完善生态资源保护和修复，让生态补偿真正发挥好调动人民积极性、保护环境、实现蓝天绿水的愿景。市场化筹集生态补偿资金必须考虑市场的可承受能力，征询市场参与主体和生态补偿利益相关者的意愿，确定市场化生态补偿标准的合理区间，得到符合各利益相关方意愿的生态补偿额度[6]。

(二)政府与市场合作，完善市场运行

生态补偿市场化运行初期，政府部门可以多提供帮助，利用政府掌握的资源进行宣传、委派政府人员到市场机构进行挂职锻炼，召开生态补偿资金额度的市场协调会等；组织生态经济招标博览会，促进生态开发项目签约；对生态补偿市场化高级人才提供住房福利和交通补贴；对市场开发主体进行税收优惠。政府部门可以推动市场化补偿参与主体成立行业协会。行业协会群策群力，加强市场调研，及时反馈市场化运行存在的问题，进行改进。主场主体协同建立生态补偿市场化评估机构和评估方法，建立和改进生态资源评估模型，发现生态资源真实的市场价值。对于市场自身不能解决的问题，请求政府给予帮助，尤其是政府职能层面的，应积极向政府提供建议。政府部门应当及时研究建议，对合理建议进行落实。政府部门当前要完善市场准入制度，完善立法规定，为市场化生态补偿机制确定好规则。及时进行生态经济开发的市场监管，规范市场运行。

(三)建立政府与市场生态补偿价值冲突化解机制

政府与市场因为角色的不一样，在生态补偿价值追求上具有一致性的同时，也存在较大冲突。政府因为公共利益的需要，更多关注生态保护，而市场更多关注生态经济开发的效益。政府与市场的价值冲突有可能导致生态资源的开发范围、生态补偿资金标准上产生较大分歧。更有甚者，生态资源开发企业可能违法违规开发，而导致生态资源的破坏，需要政府及时进行规制。因此，要建立政府与市场价值冲突化解机制。政府和市场要建立定期会话机制，畅通市场主体和利益相关者的诉求渠道，解决分歧，凝聚共识，确定生态补偿最合理区间额度和开发范围。同时可建立专家咨询制度，加强生态补偿市场化机制研究，理顺政府与市场的关系，确定各自的权利和责任，确定政府与市场的边界，避免生态补偿价值冲突。

(四)进行科技创新，为政府与市场协同提供便利

政府与市场协同要建立信息共享共建机制，便利沟通，减少生态补偿市场化交易成本，提升市场化效率。推动生态补偿市场化，应完善生态补偿市场化信用体系、资源评估体系建设，建立行业黑名单制度。这些信息资源要及时在政府和市场间进行交流和共享。应当加强生态补偿市场化科技创新，建立生态补偿市场化大数据。如创新供应链金融科技，政府部门、银行、企业等能够及时跟踪生态经济信贷规模和资金用途，降低生态资金的不当利用，规避金融风险。政府与市场协同进行生态科技创新，加强科技创新成果在大气治理、生态植被修复、荒漠治理、水质清洁等方面的应用，提升生态资源和环境保护力度，让生态经济开发具有更加广阔的发展空间。进行生态育种改良、栽培技术升级、加工技术的优化，提高生态资源利用效率和经济价值。政府与市场合作进行生态科技创新的研发资金支持、实验场所改进和人才引进，促进生态科技创新不断突破。