城镇化发展背景下贵州耕地保护效应评价*

周 坚

(贵州民族大学建筑工程学院，贵阳 550025)

0 引言

城镇化是社会经济发展的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题，协调区域发展的重要途径[1-2]。1996—2012年我国城镇化高速发展，城镇化率年均增长1.5个百分点。然而，人多地少是我国的基本国情， 1.2亿hm2耕地红线直接关系人民的基本生活、粮食安全和社会保障[3]。一方面城镇化的快速发展使城镇人口不断增长、城镇规模不断扩张、城镇不断向高层次发展，另一方面，城镇化实施速度过快、方法不当等也带来了许多问题，尤其是对耕地资源造成了巨大的威胁，合理调整耕地保有量与基本农田面积，适当调整建设用地规模，协调城镇化发展与耕地资源可持续之间的矛盾，是当前我国亟待解决的问题之一[4-5]。

城镇化发展与耕地保护之间的矛盾一直是国内外研究的热点领域。发达国家城镇化进程相对较早，因而对这一矛盾的研究起步较早[6]。早在20世纪60年代，城镇化与工业化进程占用大量优质耕地这一现象便引起了学者的重视，部分学者提出[7]，城镇化发展已经威胁到粮食安全，造成了生态环境的破坏，如果继续漠视城镇发展对土地的无序占有，将破坏土地市场秩序。这一观点引起了各国对于城镇化进程的重新思考，增大了对耕地的关注与保护力度。加拿大等国相继推出土地管理法规、政策以对农地实施合理保护[8]； 美国实施了土地利用动态监测制度、土地开发权购买制度等，通过实施对农用地进行分等定级、调节税收、立法等措施以保护农用地[9]； 日本相继制定了“农业振兴区域整备法”、“国土计划法”，以限制农业地非农利用[10-11]； 英国严格按照城市农村计划法，以追求土地整体效益而非单纯经济效益为核心，以确保农业用地不无序流失的同时最大限度地发展城镇化[12]。基于我国人地矛盾尖锐的基本国情，诸多学者对于城镇化发展将会对耕地可持续造成的影响十分关注[13]。部分学者认为我国应当以保障粮食安全为第一要务，严格实施耕地占补平衡，严格控制城市规模过度外延[14]。黄广字[15]、牛星[16]、吴群等[17]认为城镇化的发展侵占部分耕地是必然的，所以当前的问题是如何协调城镇化与耕地保护之间的矛盾。基于此，文章在城镇化发展与耕地面积的相关性分析基础上，通过建立耕地保护效应指标，并借助层次分析法和专家打分法确定指标权重，分析城镇化发展对耕地保护效应，从而提出相应的耕地保护策略以缓解城镇化发展与耕地保护的矛盾。

1 研究区域与方法

1.1 研究区概况

贵州省土地总面积1 761万hm2，下辖贵阳、遵义、六盘水、安顺、毕节、铜仁6个地级市及3个自治州，与四川、云南、湖南、广西等4省及重庆直辖市相毗邻，是我国西南部重要的交通枢纽。贵州省境内山地和丘陵面积占土地总面积的92.5%，平原较少，截止2016年末，耕地面积453.018万hm2。为落实耕地保护主体责任， 2011年省市县乡新一轮土地总体规划编修完成后，针对国家下达的耕地保护指标，全省各级政府层层签订《耕地保护目标责任书》，同年出台《贵州省土地整治条例》，并先后制定了《贵州省土地开发整理工程建设标准(试行)》《贵州省高标准基本农田建设标准》《贵州省土地整治项目管理办法》等相关土地保护制度规范，以加强对全省耕地实行严格保护。近年来贵州经济发展迅速， 2016年全省地区生产总值达1.177 673万亿元，其中第一产业增加值1 846.19亿元，较2015年增长6个百分点。城镇化率增幅居全国前列，常驻人口城镇化率较2015年提高2.15个百分点，达到44.15%，正在逐步缩小与全国平均水平的差距。据统计， 2015贵阳市常住人口城镇化率73.25%，遵义、六盘水、安顺、黔南州城镇化率处于40% ～50%之间，毕节、铜仁、黔西南州、黔东南州城镇化率水平较低，不足40%。

1.2 指标体系构建

1.2.1 指标选取

城镇化对耕地保护效应表现在多方面，是一个内含丰富的多层次系统。首先，确定指标选取以“可持续发展”为原则。其次，指标选取应具有科学性、典型性、可操作性及系统性[18]。第三，应基于贵州省的实际情况以便于资料收集与研究。通过对贵州省历年统计年鉴，以及省国土厅、省农委等各部门统计资料，进行具体分析，找出城镇化对耕地保护效应评价的指标，主要体现在耕地规模、耕地集约及耕地质量3方面。

(1)耕地规模：耕地规模化是保护耕地的有效手段和重要途径，是耕地有效利用的重要表征。城镇化的迅速发展，将吸引大量的乡村人口进入城市，转变为非农业人口，从而减少农业从业人员数量，但反之也利于耕地的统一管理，有利于进行较大范围分工、推进农业产业化、机械化和专业化发展。该文选取耕地面积、耕地斑块数量及耕地斑块密度表征耕地规模。

(2)耕地集约：城镇化发展并非都是使耕地使用效率或质量下降，相反有可能刺激对于土地的合理化使用，即可选择科学的土地利用模式和城市发展道路，走盘活存量土地、集约利用土地的路径，促使城镇发展和耕地保护协调发展。通过查阅相关文献及结合贵州省实际，该文选取耕地复种指数、耕地化肥施用量及耕地种植业产值表征耕地集约程度。

(3)耕地质量：耕地质量是评价城镇化对耕地保护效应的重要因素。随着城镇化的发展，工业废料无序排放是对耕地质量的主要污染来源。该文选取土壤状况、理化性状及土壤管理等表征耕地质量。

1.2.2 确定权重

该文采用层次分析法(AHP)建立评价指标体系，将研究对象分为3层，目标层、系统层、指标层，用现代综合评价软件(MCE)计算权重。层次分析法可以将多目标、多因素的较为复杂的分析对象结构化、层次化，逐层建立指标体系，把主观认知同客观数学处理相结合定权，从而对研究对象进行定性与定量的判断。同时结合专家调查法(Delphi Method)进行评价打分，专家调查法首先根据评价对象的具体要求选定若干个评价指标，再根据评价指标制订出评价标准，相关专家凭借自己的经验按此评价标准给出各指标的评价分值，然后对其进行结集。该文聘请贵州省10名资深专家独立给“判断矩阵”打分，计算出权重W，具体计算结果见表1； 然后再制作城镇化对耕地保护效应评价调查表格，表格评价内容包括之前指标体系的各层指标，评价等级分为四等，针对每一项指标制定较为详细的参考评分标准，便于专家打分，然后将每一位专家对某一指标的打分累加求和得到V，见公式(1)再除以参评专家人数，得到该指标的相对分数P。根据公式(2)将P乘以其对应权重W，就得到该指标的评价得分，再将各项指标的得分相加即得综合评价结果，具体结果见表2。

(1)

(2)

式(1)、(2)中，V为评价对象总分值；Pi是第i项指标得分值；M为综合评价结果；n为打分人数；m为指标项数。

表1 评价指标体系

目标层系统层权重指标层权重城镇化对耕地保护效应评价耕地规模0.241 1耕地面积0.146 0耕地斑块数量0.038 1耕地斑块密度0.057 0耕地集约0.418 7耕地复种指数0.128 2耕地化肥施用量0.114 3耕地种植业产值0.176 2耕地质量0.340 2土壤状况0.089 7理化性状0.096 8土壤管理0.153 7

图1 2005—2016年贵州省城镇化耕地面积变化关系

2 结果与分析

2.1 城镇化与耕地保护关系

由于我国城镇化发展水平受到政策制度、人口规模、产业发展等多方面的影响，且不同区域主导因素有所不同。根据贵州省城镇化发展特点，该文以城镇化率表征贵州省城镇化发展水平。2005—2016年是贵州省城镇化发展的一个典型时期，这一时间段贵州省城镇化发展迅速，城镇规模不断扩大，乡村人口大量外流，与此同时，也造成土地资源粗放利用现象，并已经威胁到农用耕地。该文通过对贵州省2005—2016年的城镇化发展水平相关数据统计，对城镇化率与耕地面积之间的变化关系进行了分析。根据图1所示， 2005—2016年贵州省城镇化率呈现出不断上升的趋势，由2005年的26.90%上升至2016年的44.15%。其中2005—2009年缓慢上升， 2009—2010年呈现急剧上升态势， 2010—2014年上升速度减缓， 2014年之后上升速率加快。2009年由于第二次全国土地调查采用了更先进、精度更高的技术，因此耕地面积较2008年有较大变化，这只是测量方式的改变造成的数据变更，但是并不代表耕地增加。从贵州省2005—2016年耕地面积变化态势来看，以2005—2008年、2009—2016年两段分析，总体表现出不断下降的趋势，由2009年的456.25万hm2下降至2016年453.01万hm2，虽然降速缓慢，但是逐年都在递减与城镇化率变化方向相反。从图1可以看出，贵州省城镇化率的增长与耕地面积的下降存在相关性，说明耕地变化与城镇化过程息息相关，城镇化导致了贵州省耕地面积的逐年递减。

2.2 城镇化对耕地保护效应评价

表2 2005—2016年贵州省城镇化对耕地保护效应评价

年份耕地规模耕地集约耕地质量评价结果20051.2062.0941.8145.11420061.3662.5121.9285.80620071.4192.3732.0415.83320081.4472.5122.1546.11320091.5272.6522.2006.379 20101.5592.7082.2686.53520111.6072.7912.3396.73720121.6582.8792.3526.88920131.6672.9312.3816.97920141.6883.0702.4957.25320151.7683.2102.5407.51820161.8493.349 2.6087.806

通过对贵州省城镇化率及耕地面积变化的分析，以及层次分析法、专家调查法的评价结果，城镇化与耕地保护具有相关性，具体如表2。由表2可以看出， 2005—2016年贵州省耕地规模呈现出不断上升的趋势； 耕地集约程度、耕地质量与耕地规模变化趋势具有一致性，均表现出不断上升的趋势，整体评价结果也表现为波动上升。从耕地规模、耕地集约及耕地质量3方面分析贵州省城镇化对耕地保护效应，其中耕地集约程度对评价结果影响较大，耕地规模及耕地质量影响较小。贵州省城镇化发展对耕地保护效应呈现正面效应，起到推进耕地规模利用的作用，同时对耕地集约化和耕地质量也有一定的正面作用，可见在耕地面积逐年递减的形势下，贵州省政府不断制定相关政策促进耕地合理化使用，并且不断采用技术和科学的管理提高耕地质量。

3 结论与建议

3.1 结论

该文基于2005—2016年贵州省城镇化及耕地面积变化确定相关性，并分析城镇化发展对耕地规模、集约度以及质量的效应的影响，在此基础上针对分析结果提出建设性建议，主要结论如下。

(1)2005—2016年贵州省城镇化率不断上升，耕地面积逐年递减，受建设用地面积不断扩张、城市土地粗放利用等因素导致贵州省城镇化率与耕地面积呈反向发展。

(2)贵州省城镇化发展对耕地保护效应呈现正面效应，其中，对耕地集约化的效应影响显著，同时对耕地规模、耕地质量也有一定的正面作用，耕地集约程度、耕地质量与耕地规模变化趋势具有一致性，均表现出不断上升的趋势。

3.2 建议

贵州省城镇化发展对耕地保护有一定的影响作用，为了解决贵州省城镇化发展与耕地保护之间的矛盾，缓解城市发展与粮食安全问题，该文针对分析结果提出以下建议。

(1)落实土地利用总体规划，建立耕地保护预警系统，确定贵州省耕地保护红线。贵州省矿产资源丰富，但在开采各类矿产时，应严格按照土地利用总体规划执行，确保在不侵占良田，不破坏耕地质量的前提下进行，同时，贵州省应该建立耕地检测保护系统，随时检测耕地数量。

(2)通过贵州省城镇化对耕地保护效应研究，可知贵州省城镇化发展对其耕地质量效应评价不高，因此，应该继续大力提高贵州省耕地质量。城镇化发展是国家既定方针，如何在城镇化发展和耕地保护中寻找平衡，耕地的集约化程度和耕地质量就是重中之重，贵州省土壤质量原本较差，土层低、水利条件好的耕地所占比重不高，因此，应该通过合理轮作、种草肥田、调整农、林、牧用地的比例等措施以进一步提高贵州省耕地质量。

(3)大力宣传耕地保护政策，推广提高耕地质量技术，贵州省是一个多民族聚居的省份，各民族的耕地保护意识不尽相同，因此，应提高全民耕地保护意识，提高公众参与度。众所周知，耕地保护的目标是合理有效利用耕地，而贵州省农民是其耕地利用的主体，因此，为了提高农民主体耕地保护重要性的意识，必须提高公众参与度。

该文是在分析贵州省城镇化与耕地保护相关性基础上，研究城镇化发展对耕地保护的效应，通过定性与定量的分析，能够很好地反映城镇化发展与耕地之间的关系，且在此基础上提出合理化建议，是一次有意义的尝试，但该文并未从正向效应和负向效应两方面具体分析，这是该文的一大缺陷，因此，接下来的研究要着力深入正负两方面效应的研究。