我国乡村振兴若干问题思考*

罗其友，伦闰琪，杨亚东，马力阳，刘子萱，高明杰

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

0 引言

随着我国现代化建设深入推进，乡村正处在大发展、大变革、大转型的关键时期，城乡二元结构矛盾等问题日益凸显。在这一历史节点，乡村振兴战略被确立为国家重大战略，作为“三农”工作的总抓手，乡村振兴战略是化解新时代城乡主要矛盾、平衡城乡发展，破解城乡二元格局、全面建设社会主义现代化强国的必然选择。党的十九大后，全国掀起“乡村振兴热”，各地积极开展乡村振兴工作，但目前乡村振兴战略的实施尚处在探索阶段，乡村振兴相关理论、实施路径、规划、示范、体制机制仍存在较多问题，需要深入思考和研究。

1 乡村振兴理论问题

乡村兴则国家兴，乡村振兴上升为国家发展战略，不仅体现了乡村在国家现代化建设中的重要地位，而且也意味着乡村建设将成为今后一段时期内国家现代化建设的主要抓手。实施乡村振兴战略，是国家对“三农”问题和城乡发展规律认知的进一步深入，是“新农村建设”、“美丽乡村建设”等一系列战略和政策的深化，是深层次的变革。但是，目前乡村振兴的理论储备不足，要加强对乡村及乡村功能、乡村振兴的概念内涵、乡村振兴的标准标志、乡村振兴的动力机制、村庄演变规律等相关基础理论研究，为乡村振兴提供有效的理论支撑。

1.1 乡村振兴的概念、内涵、标准

长期以来，不同研究领域的学者对乡村这一概念有不同界定，有从产业角度出发认为从事农业生产的地区就是乡村，也有认为农民居住的地区就是乡村，还有从土地利用的角度进行界定。但随着城镇化进程的加快和城乡人口频繁流动，这些概念显然出现了缺陷。地理学从地域空间系统的角度出发，认为乡村与城市共同构成了整个地域空间系统，乡村是指城市以外的一切区域。乡村是与城市相对应的区域概念，城市是区域中心，空间形态为点或群，乡村是区域腹地，空间形态上为面，乡村与城市共同构成人类活动的主要空间，两者在要素、结构(产业结构、空间结构)和功能上是一种互促、共生的动态耦合关系，共同构成了城乡生命共同体(图1)[1-3]。一般地讲，乡村是以农业为主业、农民为主体的地区，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，是中华民族传统农耕文明的发祥地、国家粮食及其他重要农产品生产基地、国家生态安全的战略腹地、农民生活居住地、城市工商业原料供给地和现代城市居民的康养要地。城市是工商业为主业、市民为主体的地区，城市脱胎于乡村，是乡村区域产业分工演进、科学技术进步、社会经济发展的产物，一般具有集聚人口、集聚产业、创新和管理等功能，能为乡村发展提供先进的技术、人才和资金支持[4-8]。

图1 城乡耦合关系图

图2 乡村振兴路线图

乡村振兴是城乡深度融合背景下乡村功能的全面发展和提升，总体要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕，这5个方面是一个有机整体，相互关联、相互协调，共同构成乡村振兴蓝图(图2)。乡村振兴的标准是由经济魅力、生态魅力、生活魅力、文化魅力、格局魅力和组织魅力6方面指标组成的乡村综合魅力指数全面提升，将乡村建设成为宜业宜居宜养的地域综合体，乡村转型升级，乡村实现形态上与城市有差异、魅力上与城市无差距的等值发展状态[9]。

以“两园一体”为突破口，实施乡村振兴战略。“两园”指生态田园和美丽家园，“一体”是指乡村振兴主体。生态田园对接粮食安全、产业兴旺、农民收入和生活富裕等经济发展目标，美丽家园主要对接生态宜居宜业等生态生活目标，一体主要对接乡风文明和治理有效等社会发展目标，解决振兴的主体培育及其组织问题。

以“五振兴”为基本内容，有序推动乡村振兴。“五振兴”指产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。产业振兴重点要构建乡村地区现代农业产业体系，推动一、二、三产业融合发展，深度挖掘农业的多功能特色优势，走乡村产业融合升级之路，农民能在家门口实现创业就业，为乡村振兴提供不竭动力[10]； 人才振兴要强化乡村振兴主体建设，培养合格现代职业农民队伍，凝聚各方人才，走乡村主体优化之路； 文化振兴要传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路，强化振兴的精神动力； 生态振兴就是坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路，以良好生态环境支撑，建设宜业宜居的美丽乡村； 组织振兴的核心是健全乡村治理体系，走乡村善治之路，确保乡村社会安定有序和百姓安居乐业。

1.2 乡村振兴“双轮”驱动机制

乡村振兴是开放性的，乡村发展过程依靠外源动力和内生动力共同作用。外源动力指城市田园化驱动，内生动力是乡村城镇化驱动，两者协同形成“双轮驱动”，在促进乡村地区健康可持续发展同时，也能化解城镇化过程中出现的各种“城市病”问题。

城市田园化是乡村发展的外源驱动力。顺应市民对乡村投资创业和休闲康养日益增长的需求，基于地区资源环境承载力，合理确定城市规模和布局，将超载的产业和人口向乡村扩散，基础设施和公共服务向乡村延伸，助推乡村地区基础设施提升和产业融合发展。近年来，工业化城市化的快速推进，带来了一系列资源环境问题，不仅对社会经济发展造成阻碍，更重要的是对城市居民身心健康和幸福感带来了严重冲击。因此在一些地区出现了逆城市化的现象，城市居民对生活环境改善、休闲康养等需求越来越多，乡村地区天然的良好生态环境和缓慢的生活节奏得到越来越多城市居民的青睐。基于此，乡村地区可借助在地域功能上与城市的互补关系，着力提升和改善基础设施条件，大力发展乡村观光休闲和康养旅游等服务业，吸引承接更多的产业形态和人口从城市向乡村地区流动，提升乡村发展水平。

乡村城镇化是乡村发展的内生动力。面向村民对就业增收、城镇美好幸福生活的追求，着力优先推进乡村地区农业农村现代化。开发乡村地区多功能，以农业为基础，延伸乡村产业链，增加非农就业机会，建设美丽家园，开辟农民增收新渠道，创新我国城镇化道路，完善城镇布局体系。多年来，重工轻农、重城轻乡的发展导向造成了乡村地区产业凋敝，人口流失，农民增收困难等问题。充分利用好乡村城镇化这一内生动力，创新乡村产业业态，促进农村剩余劳动力的非农化转移和土地经营权流转，扩大农业经营规模，加速农业现代化和农业高质量发展进程，加快实现农业强、农民富、农村美[11]。

2 乡村振兴路径问题

目前，我国乡村振兴路径谋划不足，地区功能定位、主导产业配置、发展模式趋同等问题突出。全国各地都在搞乡村旅游、休闲农业、农旅结合，这种不顾自身条件和需求有限的盲目跟风式发展方式市场风险很大。要在城乡融合发展背景下，立足乡村地区自然经济社会特色，结合主要矛盾、关键短板，确立乡村振兴目标，研究制定具体地区特色的乡村振兴战略重点和战略路径。

2.1 科学确立优先序，把握乡村振兴节奏

乡村振兴在乡村不同发展阶段有不同的战略重点、优先序和路径组合。(1)乡村振兴需要产业支撑，产业振兴、打造支柱产业是乡村振兴的前提，是乡村发展的初级阶段，也是最关键的起步阶段。(2)产业振兴与人才振兴和组织振兴组合实施，则进入乡村发展的中级阶段。产业发展能吸引人才、壮大组织，人才振兴与组织振兴能更好地促进产业发展，三者互为因果，相辅相成。(3)文化振兴和生态振兴旨在打造乡村地区精神文明和生态文明高地，文化振兴与生态振兴需要产业、人才、组织“三驾马车”的带动，五大振兴全方位组合推进，则进入乡村发展的高级阶段[12]。

2.2 抓住乡村主要矛盾，重构城乡结构体系

乡村问题归根结底是发展的问题，处理好发展的问题关键要抓住乡村的主要矛盾，即农民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。了解和把握农民的真实需求，以产业振兴、人才振兴、组织振兴、文化振兴和生态振兴这五大方面为抓手，推动乡村地区全面发展和供给侧结构性改革，丰富农民所需的物质和服务供给，提升生产生活质量，化解乡村主要矛盾[13]。重构城乡布局结构，一是空间布局重构。针对现有传统村落布局分散、土地空废化的现象，应创新乡村空间体系，形成中心镇—重点镇—中心村三级乡村布局体系，重构乡村生产、生活、生态空间格局，积极探索空心村改造、中心村建设和中心镇迁移的地域空间重构模式。二是经济重构。针对传统乡村产业的生产效率低、经营分散等特点，通过推进农村承包地确权登记颁证，发展农业适度规模经营，建立培育扶持龙头企业和特色产业生产基地，完善农业产业链，实现农业生产经营的专业化、标准化、规模化和集约化[14-16]。

3 乡村振兴规划问题

2018年中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。目前部分省和个别县编制了乡村振兴规划。但普遍存在简单照搬照抄上位规划和其他地区规划，或停留在粗线条的发展意向描述，真正能在乡村落地实施的可操作建设规划供给严重不足。乡村振兴要坚持规划先行，规划导向，规划约束。

3.1 坚持规划引领，构建规划体系

大力推进县—镇—村域的乡村振兴建设规划编制工作。坚持因地制宜原则，加强对县、乡、村域的人口规模、人口结构(原住民、进乡创业者、康养旅居者等)和人口分布变化的趋势预判，系统测算本区域乡村生产生活基础设施等需求，在此基础上科学编制县—镇—村域的乡村振兴规划，做到“源于实际，服务未来”； 规划坚持以系统性规划为“龙头”，恪守省、市、县、乡、村各级规划一脉相承、层层细化的原则，要求县域及以下乡村振兴规划务必切实可行，做到“村民易懂，村干部易操作”。

加快构建乡村振兴规划体系。乡村振兴规划体系是保障乡村振兴规划科学制定的重要抓手和理论保障[17]。乡村振兴规划体系框架包括：明确乡村发展问题、发展目标，进而确定乡村振兴合理的规划范围、空间尺度、利益与责任主体，以及规划层次、规划时限、规划主体、规划内容、规划深度和规划方法等。乡村振兴应形成一套完善的、兼顾愿景与实际的、包含国家、省、市、县、乡镇、村庄各层次的综合性乡村规划体系，实现“多规合一”[18]。

3.2 开展乡村振兴区划，辨识乡村振兴重点区

合理构建指标体系，开展乡村振兴区划。集成应用地理学、经济学、社会学、生态学和管理学，按照代表性、系统性、动态性、独立性和可操作性原则，建立包括乡村资源指标组、乡村生产指标组、乡村经济指标组和乡村生态环境指标组、乡村社会文化指标组和乡村发展潜力指标组的乡村振兴区划指标体系，采用GIS与现代计量方法相结合的方法进行乡村振兴区划[19]，为各地因地制宜实施乡村振兴战略提供基础支撑。

选择振兴的重点区域，培育乡村发展增长极。研究确定哪些村庄需要振兴、哪里村庄需要优先振兴、哪些村庄不需要振兴。要综合评估乡村地区的地理环境、资源禀赋、农业功能、经济总量、民风民俗、人口规模、发展类型、城乡关系等因素，合理选取典型区进行乡村振兴建设探索，为世界提供不同类型乡村振兴的中国样板和中国方案； 选定的乡村振兴区域要符合未来城乡关系走向，与城市经济相互辉映，加快乡村要素流动，发展乡村经济，培育乡村发展增长极，真正实现“以城带乡，城乡共荣”的一体化融合发展，带领中国经济进入“乡村振兴时代”。

4 乡村振兴示范问题

目前各地乡村振兴热情高涨，积极参加乡村振兴示范创建，争做乡村振兴样板。但是各地乡村振兴示范区“锦上添花”式布局创建做法比较普遍，很多典型样板是靠财政补贴性投入“堆”出来的，市场生存能力和示范带动功能弱，可推广性差。需要统筹谋划乡村振兴示范区布局创建，加强对不同类型区示范创建工作的指导，切实发挥好各示范区的典型引路作用。

4.1 示范区选择

示范县的选择标准。各地区示范县选择要体现自然条件、经济条件和社会条件的地域差异性和多样性，能为不同类型区提供可参考、可推广的乡村振兴经验和样板。同时将具备完整县—镇—村域的乡村振兴建设规划作为入选示范县的前提条件。

示范村的选择标准。乡村振兴是乡村地区的全面振兴，示范应以发展水平中等、数量众多的一般乡村为重点，强调示范的代表性、可学性和可推广性。一是结合县域城乡空间总体规划布局，优先选择区域面积较大、人口相对集中的中心村、核心村，在未来城乡融合发展中能更好地发挥基础性、关键性、引领性作用； 二是按照城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、拆迁合并类这4类村庄标准，结合地形地貌、资源禀赋等特点，分类分层选取示范村。

4.2 示范内容

第一，产业现代化示范。避免照搬模仿，立足地区自然经济社会条件，培植区域优势特色产业，实现传统农业生产与新理念、新技术、新需求之间的有机融合，打造现代化“大农业”产业链。第二，生活现代化示范。通过生活基础设施的提升、公共配套服务的完善、生态环境的整治，打造生态宜居家园。第三，文化现代化示范。在传承、复兴乡村传统文化的基础上，与现代文化交融，形成现代元素与乡土气息融合的新乡村文化。第四，治理现代化示范。创新乡村治理机制，创新形成社群化、社区化、网络化的治理结构，培育乡村自组织、自治理能力。第五，政策创新试验示范。创新乡村产权制度，探索盘活各类乡村要素资源，优化市场化配置机制，保障乡村振兴对各类生产要素的需求[9]。

5 乡村振兴制度问题

现阶段我国劳力、土地、资金等要素主要还是从乡村往城市流动，没有形成城乡之间双向平等流动，没有形成互补互促的城乡关系。要创新体制机制，释放制度潜能，从城乡两侧全面激活资源要素，既要有利于乡村内部资源激活集聚，也要有利于外部城市资源进入融合，实现城乡资源要素平等自由交换和市场化配置，形成乡村振兴的持久动力。

5.1 创新人力政策

建立有吸引力的乡村人力资源政策，解决乡村振兴主体“人”的问题。政策的核心目标是要平衡好和保护好乡村原住人口与新进人口这两类群体的权利和利益，吸引各方人士投身乡村振兴，优化乡村振兴主体结构。着力培育新型职业农民、农村实用人才、农业科技人员队伍。建立乡村振兴人才集聚平台，引导涉农高校毕业生、“城漂”、退伍军人、退休市民等各类群体回乡创业、休闲康养，为农业农村发展注入新鲜的活力。完善乡村基层干部选拔培养机制，优化干部队伍年龄结构，提高基层干部工资待遇水平。加强引进人才生活和社会保障力度，探索出台相应社会保障办法。

5.2 改革土地制度

探索土地制度改革，解决乡村振兴“地”的问题。土地是乡村振兴的载体和平台，土地资源也是当今我国乡村最具潜力的自然资源，积极探索承包地“三权分置”、承包地退出、宅基地退出和集体经营性建设用地入市等系列关联性土地制度改革，城乡双向激活发力，进一步盘活土地资源，为乡村产业融合发展提供用地保障，为吸引的城市资本、人才、技术和企业下乡提供新渠道和新平台，促进激活乡村要素与城市资源高效融合，催生乡村产业重构、乡村聚落形态重构和乡村治理模式重构。

5.3 创新投融资政策

改革投资融资政策，解决乡村振兴“钱”的问题。现在多数人都愿意往城里跑，原因就在于乡村软硬件条件都非常落后，乡村建设“欠账”太多，魅力不足。但由于村集体和村民自身经济薄弱、投入能力又有限，需要多渠道筹集乡村振兴资金。建议设立乡村振兴专项资金，推进政府涉农资金整合，加大政府对乡村振兴基础性和公益性领域的投入，特别是优先支持“两园一体”建设； 有序引导国有资本和民间资本进入乡村振兴领域，充分发挥国有资本的公益性，撬动民间资本支持乡村振兴； 大力发展村集体经济，探索多种形式的经营方式； 建立“银行—企业—乡村”合作机制，支持乡村产业发展和乡村建设； 合理利用互联网金融，创新乡村振兴专用金融产品； 出台乡村振兴土地专项优惠政策，提高土地出让金用于乡村振兴的比例，将增减挂钩结余指标所得收益重点用于乡村振兴。

5.4 出台乡村振兴法

根据欧美等发达国家的经验，实施重大战略必然配套相关法律，利用法律力量来保障战略的顺利实施，同时也使战略在执行过程中实现有法可依、有章可循。乡村振兴是进入新时代后的一个具有全局性、普惠性、长期性的发展战略，未来必然会遇到各种体制机制障碍和不同利益群体的掣肘，建议国家尽快研究出台“乡村振兴法”，保障乡村振兴战略稳健实施。