加快农用地膜污染防治立法推进乡村振兴生态宜居*

王瑞波，王久臣※，尹建锋，李欣欣，张田野，朱平国

(1.农业农村部农业生态与资源保护总站，北京 100125； 2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

0 引言

我国自20世纪70年代由日本引进地膜覆盖技术，现已成为地膜覆盖栽培面积最大的国家。农膜已广泛应用于我国粮食作物、经济作物、蔬菜、水果、花卉的培育和育苗等，成为继化肥、农药后的第三大农业生产资料，被誉为“白色革命”，对保障我国粮食安全发挥了重要作用。2016年我国地膜使用量达147万t，覆盖作物高达50余种，覆盖栽培面积达1 840万hm2。随着地膜用量的急剧增加，地膜残留量也不断增加，局部区域平均地膜累积残留量在60～300kg/hm2，个别地块残留量甚至达到450kg/hm2以上，农田“白色污染”严重影响农机播种施肥作业和作物生长，破坏土壤结构，降低耕地质量，危害畜牧生产，还影响村容村貌，成为制约农业绿色发展、乡村振兴生态宜居的突出环境问题。近年来，农业农村部(原农业部)相继打响了农业面源污染防治攻坚战，启动实施了农膜回收行动，各级农业部门不断加大地膜污染治理力度，部分省份出台了地膜管理条例、回收利用条例等地方法规，废旧地膜资源化利用水平不断提升。但是，由于我国目前缺乏国家层面地膜污染防治的上位法，地膜回收利用率不足2/3，严重制约了乡村振兴生态宜居进程。亟需借鉴国外地膜污染防治经验，结合我国地膜用量大、污染重、区域广、类型多等特点，加快农用地膜污染防治立法，推进乡村振兴生态宜居。

1 我国地膜污染防治形势严峻

地膜覆盖技术的引入对我国农业生产方式及区域种植结构产生了巨大影响，这种具有提高土壤温度、保持土壤湿度、增加土壤肥力、防治病虫害等作用的新型农业技术，被誉为“农业的第二次革命”。目前，我国地膜使用面积已达到1 840万hm2，覆盖作物高达50余种，每年仍以近10%的速度递增[1-2]。

图1 1992—2016年我国农用地膜使用量

图2 1992—2016年我国农用地膜覆盖面积

1.1 我国地膜使用量及覆盖面积持续增长

20世纪80年代以来，我国地膜用量一直呈大幅上升态势。1992—2016年的25年间，地膜使用量从38万t上涨到147万t，年增长率达4.4%。地膜覆盖种植面积也大幅度增长，据1992—2016年《中国农村统计年鉴》的数据显示， 1992年农作物覆盖种植面积仅为593万hm2， 2001年达到1 096万hm2， 2016年上升到1 840万hm2，增长率达5%，其中2011年地膜覆盖面积更是高达1 979万hm2，是1992年覆盖面积的近4倍(图1、2)。预计未来10年我国地膜使用量及覆盖面积仍将持续增长。

1.2 地膜残留污染持久，残留量逐年增大

我国使用的地膜厚度薄、易破碎、重复使用率低，是农业污染的重要来源。由于应用的地膜大多数为聚乙烯或聚氯乙烯膜，具有极高的物理、化学和生物稳定性，在自然条件下不易降解，且回收率不足2/3，从而导致土壤中积累大量地膜残留，造成持久性污染，严重影响了乡村振兴生态宜居[3]。

研究表明，土壤中残膜含量58.5kg/hm2时，使玉米减产11% ～23%，小麦减产9% ～16%，大豆减产5% ～9%，蔬菜减产14.6% ～59.2%。目前，地膜累积残留量一般为60～300kg/hm2,个别地块甚至达到450kg/hm2以上，随着农用地内残留的地膜量逐年累积，造成的污染已日趋严重[4]。大量残留地膜造成的“白色污染”不但严重影响了农业生产，而且对农业环境的安全与健康也构成了巨大的威胁[5-6]。

2 地膜污染防治法律法规现状

目前，我国与农用地膜管理相关的法律法规和规范性文件有10部，其中法律文件7项、部门规章和规范性文件3项。《土壤污染防治行动计划》已明确提出要制定国家层面的废弃农膜回收利用部门规章，农业农村部正会同相关部门研究编制《农膜管理办法》，加强对农用地膜从生产、销售、使用，到回收、再利用等全过程的监督管理。另外，全国已有21个省份制定了农业生态环境保护条例(办法)。特别是，地膜使用量较大的甘肃、新疆等两省区已率先出台了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》《新疆维吾尔自治区农田地膜管理条例》，从专门法规层面对农用地膜的源头减量、回收处理等进行了详细规定。

2.1 国家法律层面

从国家法律层面来看，目前共有7部法律对农用地膜的使用和回收处理进行了规定。其中，《农业法》《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》着重要求，农民和农业生产经营组织应当合理使用农用薄膜，采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。《环境保护法》重点强调各级政府部门的责任，要求各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学合理施用农用薄膜，科学处置农田残膜，防止农业面源污染。《农产品质量安全法》则对两者均进行了规定。最新出台的《土壤污染防治法》对农用地膜的使用、回收、处理进行了最为全面的规范，要求农业农村部主管部门应当制定规划，完善相关标准和措施，加强农用薄膜使用控制，指导农业生产者合理使用农用薄膜； 农业投入品生产者、销售者和使用者应当及时回收农用薄膜，否则将面临处罚。详见表1。

表1 涉及我国农用地膜管理相关法律的主要条款和内容

2.2 部门规章和规范性文件

从部门规章和规范性文件层面来看，主要有《农产品产地安全管理办法》《农用地土壤环境管理办法(试行)》《农用薄膜行业准入条件(2017年本)》3个规定。《农产品产地安全管理办法》《农用地土壤环境管理办法(试行)》对农产品生产者和县级以上地方农业部门防治地膜污染做出相关规定。《农用薄膜行业准入条件(2017年本)》对农用薄膜生产工艺和装备、质量标准做出规定。详见表2。

表2 我国农用地膜管理相关部门规章和规范性文件的条款和内容

序号名称位阶修订时间实施时间主要相关内容1农产品产地安全管理办法原农业部部门规章2006年9月30日2006年11月1日第二十二条 农产品生产者应当合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂、农用薄膜等农业投入品。禁止使用国家明令禁止、淘汰的或者未经许可的农业投入品。农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜、农业投入品包装物等,防止污染农产品产地环境2农用地土壤环境管理办法(试行)原环境保护部、原农业部部门规章2017年9月25日2017年11月1日第十一条 县级以上地方农业主管部门应当加强农用地土壤污染防治知识宣传,提高农业生产者的农用地土壤环境保护意识,引导农业生产者合理使用肥料、农药、兽药、农用薄膜等农业投入品,根据科学的测土配方进行合理施肥,鼓励采取种养结合、轮作等良好农业生产措施3农用薄膜行业准入条件工业和信息化部规范性文件2009年12月17日2017年11月29日2018年3月1日三、生产工艺和装备。(七)生产工艺要符合质量保证体系工艺文件要求,采用成熟的生产技术,满足农膜产品质量达到国家及行业标准的要求四、质量与管理。(十三)不得以劣质再生塑料为原料生产农膜产品,产品质量符合国家及行业标准,出厂产品合格率达到100%

2.3 地方法规层面

从地方法规层面来看，甘肃省2014年在全国率先实施《甘肃省废旧农膜回收利用条例》、新疆2016年实施《新疆维吾尔自治区农田地膜管理条例》，从地方法规层面对农用地膜进行专门立法。另外，天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、广东、广西、云南、甘肃、青海等18个省(市、区)的农业生态环境保护条例均对农用地膜的使用和回收进行了规定。

3 地膜立法面临问题和可行性研究

3.1 立法面临问题

长期以来，我国环境保护的重点一直放在工业污染治理及城市生活污染治理上，与工业污染和城市生活污染防治的法律体系相比，地膜污染防治的立法还很滞后。已经出台的涉及地膜污染治理的法律法规存在位阶不高、立法质量有待加强、法律规制内容有待进一步丰富和完善等问题。现有的立法无法满足农业绿色发展和乡村振兴生态宜居的需要，对农业生产活动和地膜污染防治工作起不到实质性的指导作用，也起不到法律应有的威慑和警示作用[7]。

3.1.1 缺乏系统、专门的地膜污染治理上位法

在法律体系建设过程中，没有将地膜污染防治作为一个整体进行考量，缺少一部全国性的地膜污染防治专门法，涉及到地膜污染的法规条文多是零散地分布于其他相关法律的少量条款中，各个法律之间缺乏连贯性、系统性。这导致地膜污染治理各项工作往往依托于其他环境问题治理而开展，缺乏系统性和一致性。

3.1.2 立法质量不高，已有法律位阶不高

已有法律法规只是从地膜使用者、各级政府部门的指导方面做出一般规定，并没有从地膜生产、使用、销售、回收、监管、奖惩、考核等方面做出全方位、全覆盖的规定，立法质量不高。另外，甘肃、新疆出台的专门地膜污染防治条例，属于地方法规，法律位阶不高。

3.1.3 立法分散笼统，操作性不强

目前立法分散笼统，操作性不强。相关国家层面的法律法规中，涉及到地膜污染防治的表述几乎都是原则性规定，很多法律规定过于笼统，操作性不强，例如在《农业法》《农产品质量安全法》等多部法律中规定农业生产者应“合理”回收利用地膜，但都没有对“合理”的衡量标准和鉴别方法作出相关说明，也没有针对地膜回收利用机制作出具体规定。而地方规章基本是对现有普通法律和行政法规的重复，比如多个省制定的《农业生态环境保护条例》只是对地膜使用和回收做出笼统规定，内容大同小异，未根据区域特征制定操作性更强的条款。

3.1.4 对各部门的权利职责没有做出明确规定

地膜污染防治涉及到农业农村部、生态环境部、工业和信息化部、国家市场监督管理总局等部门，目前法律法规没有对各部门的权利职责做出明确规定，如果不对各主体的执法权力和责任进行明确的界定，就会造成部门职责交叉与重叠，导致各职能部门间产生权力冲突或者权力真空，法律执行大打折扣。

3.1.5 执法人员短缺，违法成本过低

在实际执行中，不少县市还没有专门的农业资源环境执法队伍，执法人员同时承担着农技推广的工作任务。有些执法人员没有经过专门培训，大多不具有执法主体身份。更为重要的是执法人数较少，一个县甚至一个地级市，具备执法能力的就3～6人，无法保障地膜污染防治执法工作的顺利开展。另外，违法成本较低，对违法人员惩罚力度不够，一定程度上导致了有关主体遵守法律意识不强的局面[7]。

3.1.6 法律宣传不到位，农民环保法律意识淡薄

国家对农民环境保护法律意识的注重程度不够、教育培训落实不到位，地膜环保知识和法律知识严重匮乏，环境保护意识淡薄，参与地膜污染防治的积极性不高。不少农民只顾眼前利益，不考虑生态环境保护，购买超薄地膜，捡拾回收积极性不高，不知道自己的行为可能会损害到农业环境，更想不到对产生的后果还要承担法律责任[7]。

3.2 立法可行性研究

在国家层面上，虽然农膜上位法存在立法空白，但相关的环境立法为农膜立法提供一定指导意义。在地方层面上，新疆和甘肃地区针对农用地膜污染制定了相关条例，这为全国的地膜立法提供了借鉴。

3.2.1 地膜污染防治法律体系已具备雏形

目前我国地膜污染防治的法律法规分散在《农业法》《农产品质量安全法》《清洁生产促进法》《环境保护法》《循环经济促进法》等多部法律中。这些法律表明：现阶段我国农用地膜污染防治立法己经初显成效，在一定程度上形成了农用地膜污染防治法律制度雏形。

3.2.2 成功试点项目提供现实支撑

我国目前已顺利开展多个农业清洁生产试点项目，相关成功经验为农膜立法提供现实支撑。2012—2015年，由国家发展改革委、财政部、农业农村部(原农业部)联合实施了农业清洁生产农田地膜回收与综合利用示范项目，先后批复11个省(区)及新疆建设兵团的229个县(市、区、团场)开展农业清洁生产农田废旧地膜回收与综合利用示范项目，其中中央累计投资9.01亿元，基本涵盖了新疆、甘肃、内蒙古等11个省(区、兵团)主要用膜地区。据统计，项目整体新增残膜加工能力18.63万t，新增回收地膜面积400万hm2。通过实施农业清洁生产项目，有力推动了农田废旧地膜回收和综合利用，提升了西北、华北、东北地区废旧地膜回收利用水平。

3.2.3 新型地膜提供标准支持

为引导和规范地膜的生产、使用和回收再利用，推广使用加厚地膜，推动解决我国地膜污染防治问题，国家标准委于2013年启动了《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》修订工作。2017年10月14日，国家标准化管理委员会批准了“GB13735-2017聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜”国家标准，代替了GB13735-1992标准。

此次修订以规范生产、引导使用、提高质量、促进回收为目标，系统考虑地膜厚度与力学性能，适当提高了厚度要求。从兼顾农用地膜的可回收性、农民的经济承受能力和资源节约的角度出发，参考国际国外相关标准，将地膜最低厚度从0.008mm(极限偏差±0.003mm)提高到了0.01mm(负极限偏差为0.002mm)。同时，按地膜厚度范围，配套修改了力学性能指标，防止企业为提高厚度而加入过多的再生料，降低产品质量和可回收性。此外，标准还修改了人工气候老化性能及相应的检测方法。新国标将推动更高厚度、更好性能的农用地膜的推广使用，有利于农用地膜的回收再利用。

4 国外地膜立法经验借鉴

地膜“白色污染”已成为世界污染问题，从20世纪80年代末开始，发达国家就开始重视地膜的使用以及污染的治理，强化地膜污染防治立法。

4.1 日本农用地膜的立法情况

早在20世纪50年代初，日本就将塑料薄膜应用于农业生产，是世界上最早使用地膜的国家[8]。从1971年开始，日本已开始重视农业农村环境保护问题，出台《日本废弃物处理及清扫法》，在废旧地膜的回收、再利用以及循环利用方面有明确的法律条文规定：“每个生产者都有义务将废旧地膜按照国家的要求进行回收、打包，并送至规定的地点进行集中分拣和分类，同时还要支付相应的处理费用。厚度较厚的中膜一般要重复使用3～4次，废旧的地膜禁止就地焚烧，禁止随意丢弃，必须由有资质的专业回收机构进行统一处理，农民需要并交纳1万日元/m3的处理费”。由于已经立法，日本废旧地膜的回收利用率很高[9-11]。

4.2 美国农用地膜的立法情况

美国早在20世纪80年代就已提出“可持续农业”的概念，并在1990年农业法案(Food，Agricultural，Conservation，and Trade Act of 1990)中对可持续农业概念做出了明确界定，主张合理施用化肥、农药、地膜，反对滥用[12]。美国作为较早进行降解塑料研究和开发的国家，截止目前，至少有30个州提出立法，要求促进使用降解塑料。在美国，光降解塑料的生产和应用已有10多年历史。近年来，生物降解塑料(主要为添加淀粉的生物降解地膜)发展极为迅速[13]。

4.3 欧洲及其他发达国家农用地膜的立法情况

欧洲发达国家要求农业使用高强度地膜、可降解地膜，同时配套严格的地膜回收处理法律法规。欧洲《农业废弃物填埋条例》和《农业废弃物焚烧条例》对废弃农膜回收处理进行了明确规定。意大利通过立法的形式，将农膜生产者、经营者以及使用者结合在一起，保证农用塑料废弃物安全回收和处理。爱尔兰政府立法强制回收地膜，不留白色污染。作为引入地膜降解技术较早的国家之一，爱尔兰在可降解地膜的研究、残膜回收利用和污染防治上取得了非凡的进展和成就[14]。法国由于使用地膜量较大，专门成立农用塑料委员会。按照农用塑料委员会的统计，法国每年地膜使用量为10万hm2[15]。此外，法国环保部于2003年出台农业塑料废弃物回收和利用法律条文，对农用薄膜回收利用进行规范[13]。

从上述看出，发达国家很早就开始重视地膜污染防治立法，同时，推动地方立法，成立专门委员会，推广使用高强度地膜、可降解地膜，农民交纳地膜处理费。

5 结论与建议

5.1 研究结论

我国地膜用量174万t，回收利用率不足2/3，问题突出，成为制约乡村振兴生态宜居的重要因素。我国在地膜污染防治方面已经做了大量工作，立法具有一定基础。虽然国外地膜立法分散在不同法律条文中，但是由于我国地膜用量大、污染重、形势严峻，需要出台国家层面加强地膜污染防治上位法建设。

新时代下乡村振兴生态家居的战略目标为我国地膜污染防治立法提出了更高的要求。针对缺乏国家上位法的实际，有必要制定一套管用、实用的地膜污染防治法律体系，依法妥善解决“白色污染”问题，弥补国家层面地膜污染防治立法上的空白，为乡村振兴生态宜居提供坚强的法律保障和支撑。

5.2 政策建议

习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。地膜立法要按照“立法先行、明确职责、市场运作、加强监管”的原则加快推进国家层面和地方层面专门立法，并配套加强制度建设、标准规范、技术支撑和监督管理。

5.2.1 加快制订国家层面农用地膜污染防治上位法

借鉴2017年颁布修订的《农药管理条例》成功经验，国家出台统一的地膜污染防治上位法，将农用地膜污染治理工作纳入法制轨道，以法律形式明确农用地膜生产者、销售者(经销商)、回收企业、使用者、监管部门、主管部门等相关主体在地膜污染防治中的权利、义务和责任。营造农用地膜污染治理有法可依、有标准可循的工作局面。

5.2.2 立法要全覆盖、全方位做出具体规定

制定一套管用、实用的地膜污染防治法律体系，依法妥善解决“白色污染”问题。在国家上位法基础上，指导各省(市、区)加快制定农用地膜污染防治条例。地膜立法的内容要全覆盖、全方位、具体化做出规定。具体而言，需从农用地膜登记、生产、经营、假冒伪劣地膜定义、废旧地膜的使用回收以及违法惩处等各方面进行严格规定； 禁止生产和使用厚度0.01mm以下的农用地膜，加大生产企业和经销商监管力度。此外，地膜厚度、耐侯期、延展性等具体技术标准和规范也要详细纳入法律，并完善回收利用体系。如果法律只规定地膜厚度，有可能会导致生产企业对延展性、耐侯期等指标考虑不够，造成地膜延展性不达标，很难回收。生物可降解地膜的推广使用也要纳入国家上位法。

5.2.3 法律要明确各部门的职责

地膜污染防治是多部门的责任，需要通过立法界定出各职能部门的权力和职责范围，各部门依照法律赋予的职责行事，各司其职，避免职责不清产生不利后果。法律中要明确农业农村部负责地膜使用、回收监督管理工作，生态环境部负责地膜回收、再利用过程环境污染防治的监督管理工作，工业和信息化部负责地膜生产指导工作，国家市场监督管理总局负责地膜产品质量监督管理工作，解决推诿扯皮的问题。

5.2.4 建立农用地膜污染防治责任制度

制定政府工作评价考核机制及环境评价制度，对政府在政策制定、法律宣传贯彻、地膜回收监管等方面进行评估评价，加强政府对地膜污染防治的工作力度，真正将地膜立法落到实处。建立环境保护责任制度，落实污染者付费制度[3]，细化各主体的环境保护责任，明确处罚标准，加大处罚力度，对违反地膜立法相关规定或不作为的政府、企业、农民等予以相应处罚，以约束相关主体遵守地膜相关法律法规。

5.2.5 加大农用地膜普法宣传力度

提高各级政府、企业和农民等经营主体对回收废弃地膜重要性的认识，调动各主体对地膜回收的积极性、主动性和自觉性，充分利用电视等媒体、宣传资料以及开办地膜回收与利用技术培训班等形式，宣传讲解农用残膜清理回收的相关法律法规，增强环境法制观念，将农业前期产量与后期地膜清理结合，以引导和规范企业、合作社和种植大户为重点，逐步形成自觉清理回收废旧残膜的氛围，建立农用地膜回收和环境保护长效机制。