新时代城乡义务教育均衡发展研究

刘泽兰

摘要：教育是国家发展的基石，城乡义务教育均衡发展能让每个孩子享有公平而有质量的教育。但是，当前在实现城乡义务教育均衡发展的道路上，我国还存在很多问题。从罗尔斯的正义原则视角出发，分析其思想对我国实现新时代城乡义务教育均衡发展具有重要的启示作用。

关键词：新时代 城乡义务教育 均衡发展 正义原则

中图分类号：G522  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）02-0249-03

十九大报告提出，“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”[1]党的十九大为新时代教育改革与发展的方向提供了方针指导与根本遵循。义务教育是新时代教育改革与发展的重中之重，而均衡发展则是义务教育的本质要求。改革开放以来，我国义务教育的发展取得了巨大的进步，“扫盲”取得显著成效，国民的整体素质逐步提升。但城乡义务教育的发展依然存在着明显的差距，依然不均衡。要推动新时代城乡义务教育均衡发展，促进城乡教育公平，必须找到引起不均衡发展的原因并破除障碍。在此，我们试图通过分析罗尔斯的正义原则，为我国逐步实现新时代城乡义务教育均衡发展探寻一些积极的启示。

一、新时代城乡义务教育发展中的不均衡现象

2002年，教育部首次提出要“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业，它具有公益性、统一性和义务性。[2]而均衡发展是义务教育的核心，对于推动义务教育的普及具有重要的战略意义。然而，长期以来，我国城乡义务教育的发展一直处于极其不平衡的状态且有进一步拉大的趋势，突出表现在办学条件、教师资源配置、经费投入等三方面。

（一）城乡义务教育办学条件失衡

从城乡义务教育阶段需达到的学校办学条件看，城乡义务教育的办学条件存在不均衡现象。城镇学校的办学条件已经基本达到义务教育办学要求，城区学校多配备有体育器械和田径运动场、资源丰富的图书馆、高大明亮的教学楼、舒适的校舍等。而乡村学校，尤其是贫困地区的学校则缺乏基本的办学条件，教学楼老旧、校舍紧缺，更不用说其他更好的办学条件。部分山区依然存在这样让人心酸的场景：学生们在四处透风的房子中上课，用着残破不堪的桌椅，他们明亮的双眼中透露出的都是对知识的渴求。而在城市中，孩子们在明亮宽敞的教室中用着舒适的桌椅，学习着老师用多媒体展示的教学内容。就义务教育的办学条件而言，城乡之间有着巨大的差距。

（二）城乡义务教育师资配置失衡

教师资源是学校的第一资源，对学校的教学水平与学生的发展起着相当重要的作用。教师资源的均衡配置对于城乡义务教育的均衡发展起着关键作用。近年来，随着国家对义务教育均衡发展的大力倡导，各地在缩小城乡义务教育师资配置差距方面获得了一定的成效，但我国城乡义务教育师资配置失衡的现象依然普遍存在。城镇学校多配备充足的教师资源，教师更加年轻化、学历高、教学能力强、专业对口。而农村则存在年轻教师数量缺额、教师学历不高且综合素质不强、专业不对口、一名教师可能身兼数门课且专业知识功底不扎实、教学能力不强等问题。这跟农村经济不发达、教师晋升机会少、教师生活条件艰苦且工资待遇没有城镇教师高等原因有相当大的关系。城乡差距的存在，使得农村义务教育的教师资源配置始终处于落伍的状态。

（三）城乡义务教育经费投入失衡

城乡之间的经济水平不同是直接导致城乡义务教育经费投入产生差距的原因。城镇学校的教育经费充足且投入力度大、经费来源广。而农村地区条件艰苦，经费来源相比城镇要单一，办学规模较小，国家投入的教学经费也相对更少。在这种情况下，有限的经费难以维持良好的教育与教学。教育的发展程度与城乡义务教育经费的投入息息相关，经费分配的失衡直接导致城乡义务教育发展的不均衡，这对于入学机会和教育资源的享用都有着直接的影响，最终造成了城乡义务教育教学质量的失衡。

二、罗尔斯的正义原则是促进新时代城乡义务教育均衡发展的关键

美国著名的政治哲学家罗尔斯致力于社会公正问题，其正义原则在东西方社会产生着广泛而深远的影响。教育是达成社会公正的重要途径，罗尔斯对其有较为详尽的论说。他的正义学说博大精深，探讨的正义问题涉及我们每个人的切身利益，提炼罗尔斯正义理论中关于教育的部分内容对促进我国新时代城乡义务教育均衡发展具有重要的作用。突出表现在教育平等自由原则、教育差异原则、教育公平优先以及教育补偿原则等四方面。

（一）教育平等自由原则

平等与自由原则重在突出公民在政治上的自由，强调公民在政治上享有平等的权利。这一原则是第一位的，具有优先性。罗尔斯在《正义论》中谈到，“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”。[3]P60因此，平等与自由原则应用到教育中，则强调公民享有最基本的教育自由与平等。国家或地区的教育制度必须确保公民拥有平等的自由、享有基本的接受教育的权利。这一原则看似简单，容易实施，实则非常重要且达成度难。在实践中，只有所有人的平等自由都实现才算自由，教育平等自由也一样。这一原则的成功落实关系到其他原则能否顺利实施。在当今世界，无论是发达国家居多的欧美还是发展中国家占多数的亚洲，还是处于落后状态的非洲，教育基本权利都是公民的基本权利，公民的教育平等与自由得到了基本的实现。

（二）教育差异原则

罗尔斯相信人们将来的生活会受到当时社会经济条件与社会政治体制的制约与影响，会受到人们出生时所处的社会地位以及个人天生的自然禀赋的深刻而持久的影响。教育差异原则适用于教育中最少受惠者的最大利益，在这一原则下罗尔斯提出了“基本善”，他提到，“我一直假定，在一个组织良好的社会里，公民们关于他们自身的善的观念与公认的正当原则是一致的，并且各种基本善在其中占有恰当的地位”。[3]P395在这种原则下，每个人都可以进行合法期望，这种合法期望就是基本善，指任何公民的全面發展以及充分利用他们的道德能力而必需的各种社会条件和手段，包括权利和自由、机会和权力、收入和财富等，是构建公共规则的基本条件。

在这一理论下，教育是使人全面发展的重要途径，也是能提高人民幸福指数与生活水平的重要手段。教育公平也是基本善的一种，教育中同样存在着差异原则。受教育者在接受教育的过程中，必定会受到自身所处的社会环境、经济状况、社会地位以及国家分配教育资源等的影响。将差异原则与教育相结合，是指用差异原则来解决教育中的不同群体在教育中的利益最大化问题，进而在一定程度上解决社会的不公平问题。遵循教育差异原则，首先要保障每个人最基本的教育自由与教育权利。其次，要实现这一原则，需要将其放入一个秩序良好的社会中，保障受教育者的平等权利、受教育的基本自由以及受教育的公平机会等。只有这样，教育差异原则才能真正发挥作用。

差异原则的第二部分内容是机会的公平平等，它使得平等原则与差异原则相区别。罗尔斯提到，“在社会的每个部分，对每个人具有相似动机和禀赋的人来说，都应有大致平等的教育和成就前景，不应受到他们的出身影响”。[3]P292这意味着每个人都应该拥有享受这种公平的受教育的机会，享有公平的教育成果。这种机会公平才是罗尔斯一直在强调的公平。要实现这一教育目标，使人们通过教育制度的合理安排能取得一定成就，就要有合理的教育基本结构。我国的九年义务教育也已基本普及，但是教育的机会与需求之间存在的差距导致了教育机会的不公平。

（三）教育优先原则

将罗尔斯的优先原则与教育相结合，主要体现在两个方面：

第一，教育的平等自由在公平的教育机会之前。关于教育的相关公平原则并不是绝对平等的，教育平等自由优先于公平的教育机会。罗尔斯在《正义论》中强调“正当优先于善”，为了佐证这一观点，他提出了“良心自由”这一概念。他提到，“良心自由是设定的原始状态下，人们能够无条件接受相关的原则或者规定，保证每个人都能获得自由、平等和物质利益等”。[3]P357罗尔斯强调只有平等自由实现以后，正义的其他原则才能真正发挥作用。所以说，教育的平等自由是排在其他原则前面的，具有第一性。教育公平的真正保证建立在个体的基本教育自由和公平成功实现的基础上。

第二，公平的受教育机会优先于差异原则。在教育公平与差异原则上，罗尔斯认为教育公平优先于差异原则。罗尔斯认为，首先要保证个体基本的教育平等与自由，才能保证其公平的受教育机会。而与第一个原则相比较，差异原则更多地指为人们争取教育起点方面的公平的教育资源，使个体能获得相对公平的受教育环境，但是罗尔斯坚决反对只通过不应得的自然禀赋的和社会禀赋的差异而造成的结果的巨大差异。因而，差异原则比优先原则更弱，所以说教育公平要优先于差异原则。

（四）教育补偿原则

教育公平理论并不是要强调所有个体在入学机会、教育资源和社会环境等方面是绝对平等的，而是要根据这些平等或不平等的情况考虑是否要进行补偿。

不管社会群体处于怎样的状态，都应该保证所有阶层的受教育权。对于那些教育只是为精英阶层服务的观点，罗尔斯给予了严厉的批判。罗尔斯的补偿原则是根据差异原则来进行补偿的，是对差异原则下的最少受惠者进行补偿，对人们在自然禀赋和社会禀赋上的不足进行补偿。罗尔斯所筹划的“基本善”，比如平等的入学机会、教育权利以及教育自由等，是能够在社会制度的规范下得到落实的。他的补偿原则与国家的福利政策不同，集中表现为对社会禀赋的劣势者进行补偿。

三、以罗尔斯的正义原则为导向推动新时代城乡义务教育均衡发展

十九大报告提出，当前，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[1]这一矛盾在城乡义务教育领域具体表现为人民日益增长的德智体美全面发展需要和不平衡不充分的教育发展之间的矛盾。其中，城乡义务教育的发展差距仍然存在，教育质量离预设目标还存在距离。要解决城乡义务教育发展失衡的问题，以罗尔斯的教育正义原则为导向，推动新时代城乡义务教育均衡发展，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，要做到以下几个方面：

（一）差异原则促进新时代城乡义务教育办学条件均衡化

根据罗尔斯的差异原则，地区的发展和经济实力虽然存在不同，但是应该去适合最少受惠者的最大利益，努力改善最少受惠者的利益。因此，我们必须考虑到新时代不同地区的教育发展情况，考虑到教育投入的差异，才能缩小城乡义务教育办学条件之间的差距。

《义务教育法》明确规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”[4]因此，第一，国家开始实施“农村义务教育薄弱学校改造计划”，加大薄弱学校改造力度。[5]各地区要取消教育资源优先向城乡学校与重点学校倾斜的政策，扩大教育资源的覆盖范围。根据国家标准，再结合本地区的实际情况，“建立城乡统一的办学条件标准，对教师、设备、经费、校舍、图书、器材等配备作出明确规定。”[6]使每一所中小學大致实现办学条件均衡化。第二，要推动农村地区的学校建设，进行教育资源共享。经济发达地区要扶持落后地区，提高对博物馆、图书馆、少年宫、文化馆、红色文化基地等社会资源的利用水平，实现城乡教育公共资源的共享。第三，应当积极引导社会力量加入义务教育办学，鼓励企业、民间组织等社会力量踊跃投身义务教育、进行爱心捐赠，改善落后地区的办学条件。

（二）优先原则促进新时代城乡义务教育的经费均衡分配

十八大提出要优先发展教育，要实现教育优先发展，就要重视城乡义务教育经费投入失衡的问题。第一，中央应该进一步完善义务教育经费投入机制，地方政府要按照比例与实际情况分配各地区的义务教育经费，适当向贫困地区的学校倾斜。第二，义务教育经费的来源应该多元化。建立国家、企业、民间组织、个人等多元义务教育投入体系，加大对贫困落后地区的经费投入。第三，建立合理有效的教育经费监督机制。要做到教育经费向农村地区、落后地区倾斜，确保教育经费在城乡实现义务教育均衡分配，补齐农村义务教育的短板。通过有效监督，掌握经费的使用情况，确保教育经费落实到应有之处，保障城乡义务教育均衡发展。

（三）补偿原则促进新时代城乡义务教育师资配置均衡化

罗尔斯提出的补偿原则是根据差异原则来进行补偿的，是对最少受惠者作出补偿，对人们在自然禀赋和社会禀赋方面的差异进行补偿。根据补偿原则要促进新时代城乡义务教育均衡发展，就得确保城乡义务教育师资配置均衡化。

根据补偿原则，对最少受惠者的补偿能通过社会制度实现。要建立完善的师资配置机制。长期以来，政府对教育资源的配置向城市傾斜，相对忽略了农村地区的义务教育。建立合理的师资配置机制，第一，要提高农村教师的薪资待遇，缩小城乡之间的工资差距，吸引更多的人才来农村教书。对于长期坚守在农村地区教书的教师，可以适当实行薪资倾斜，提高他们的工资待遇，在评选职称时给予他们优待，挽留为农村义务教育事业作出贡献的教师。第二，很多大学的师范类专业采取免学费且毕业之后去往农村地区教书包分配包编制的学制，为农村地区输送了大量的受过高等教育的教师。受这一政策启发，城乡中小学教师的编制应该一体化，可以适当向贫困落后地区的教师倾斜。通过实施农村义务教育“特岗”计划与高等师范院校的“顶岗实习”计划，一方面解决众多大学生找工作难的问题，一方面为农村输送更多的年轻人才。第三，改变以往教育培训名额向城市倾斜的状况，增加农村教师的培训机会，改善农村教师综合素质不高与专业知识根基不牢固的问题，不断提升农村中小学教师的专业水平，让农村的学生也能享用跟城市学生一样的优质课堂。

罗尔斯的正义原则对我国新时代城乡义务教育均衡发展具有重要的启示作用，城乡义务教育的均衡发展并不是一朝一夕的事，要不断摸索，在日积月累中实践，要在罗尔斯正义原则的指导下不断努力。只有这样，才能基本实现城乡义务教育均衡发展。

参考文献：

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话[N].人民日报，2017-10-28（1-5）.

[2] 彭泽平，姚琳.“分割”与“统筹”——城乡义务教育失衡的制度与政策根源及其重构[J].西南大学学报，2014（3）：64-71.

[3] 约翰·罗尔斯，何怀宏等译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

[4] 中华人民共和国义务教育法[EB/OL].http：//www.moe.cn/edoas/websetel8/info20369.htp.

[5] 王定华.关于我国义务教育均衡发展之再审视[J].中国教育学刊，2012（1）：25-28.

[6] 张旺.城乡教育一体化：教育公平的时代诉求[J].教育研究，2012（8）：13-18.

责任编辑：孙瑶