基层纪检监察干部队伍建设研究

常利娟 袁依依

`摘   要： 监察体制改革是当前政治改革的重要内容，也是党的建设的创新之措。当前基层纪检监察干部队伍建设关乎纪检监察工作的质量和效率，决定纪检监察机关的监督执纪问责的实效。基层纪检监察干部队伍面临转隶融合的新形势，存在种种问题。干部转隶和深度融合是基层纪检监察干部面临的机遇和挑战。当前，基层纪检监察机关应以思想融合为突破口，以专业理念为思路，创新干部管理机制，加强專业培训和学习，构建制度规范激活干部管理机制，全方位细化监督机制确保监督执纪问责的政治性。

关键词： 监察体制改革; 纪检监察机关; 干部队伍建设

中图分类号： D262.6               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.021

文章编号： 1673-9973（2019）01-0108-04

十八大以来，反腐败取得压倒性胜利。但是，由于改革已进入深水区，各种社会问题逐步凸显，社会矛盾更加复杂，腐败问题依然严重，反腐败形势还很严峻。2018年，国家全面启动监察体制改革，整合反腐败机构组织，融合监察干部，成立监察委。至今，全国已实现机构组织大调整和干部转隶融合，纪检监察干部执纪执法的素质在不断提高。但是，基层纪检监察机关组织调整和人员转隶要达到党中央对新时期纪检监察干部队伍的新要求，还需进行深度调整和磨合。在国家监察体制深度改革的形势下，建立高素质专业化纪检监察干部队伍，关系到纪检监察机关的工作质量，关系到国家反腐败斗争的成效。

一、基层纪检监察干部队伍转隶融合成效显著

中纪委七次全会要求，各省、市、县的纪律检查机关必须在2018年上半年完成监察委员会组建成立工作。截至目前，全国从中央到地方各级都相继完成了监察委员会的挂牌成立工作，转隶人员陆续到位。

2018年1月19日， X县监察委员会正式挂牌成立。监察委成立后，县纪律检查委员会和县监察委员会增设案件监督管理室和第四纪检监察室两个科室，机关内设部室总共10个，分别为组宣室、党风室、信访室、审理室、案管室、纪检监察一室、纪检监察二室、纪检监察三室、纪检监察四室及办公室。在编人员35人，包括转隶人员6名。干部年龄以中青年为主，学历主要为本科和专科 ，专业涉及法律及相关经济学仅有7人。干部主要从其他单位调动和公务员招考，占比总人数的68%。总体上看，年龄、学历、专业和经验的结构状况比较合理。

随者转隶工作的推进，X县组织机构设置到位之后，下大力气进行干部队伍的深度融合。首先，开展每周一讲活动，强化干部的知识储备。所谓每周一讲，就是由相关部门安排每周一的例会上，安排一名干部就自己所熟悉的专业领域的知识进行讲解。转隶干部主要讲法律法规的相关知识，纪委干部则侧重解读党纪党规。双方互相学习交流，补齐知识短板。其次，深入谈话交流，消除转隶干部的后顾之忧。领导班子对6位转隶干部在转隶前和转隶后进行多次谈心交流，了解他们的问题和顾虑，努力解决生活和工作困难，帮助他们快速适应新的工作岗位。再次，X县纪委监委按照人岗相适的原则，合理安排转隶干部。纪委监委组织人事部门认真调研，采取与转隶干部当面谈话、民意调查和书面档案资料的研究，了解他们的教育背景、工作经历、专业等相关信息，结合干部个人意愿，安排岗位，努力做到人尽其用，充分发挥人才效能。最后，组织专门的业务培训，以纪检监察干部的“四个意识”为抓手，增强干部自身的责任感和使命感，提高专业水平。

二、基层纪检监察干部队伍存在问题

基层纪检监察干部执纪执法能力普遍提高，队伍整体结构不断优化，能够较好完成纪检监察各项工作，符合新时期纪检监察干部队伍要求。但是，随着国家监察体制改革进入依法履职、持续深化的新阶段，基层纪检监察干部与新形势的要求和任务还有一定的差距，主要体现在以下几方面。

（一）少数基层纪检监察干部工作积极性不高

纪检监察工作具有很强的政治性和专业性，这要求纪检监察干部不仅具有很高的政治素养，又需要有法律、经济、心理等方面的专业能力。新时期，基层纪检监察要打造“忠诚、干净、担当”的铁军队伍，还需下大力气科学管理。[1]目前，少数基层的纪检监察干部工作积极性不够，表现为人浮于事，工作态度消极懈怠、按部就班、工作效率不高、创新性不够等。这些问题严重影响监督执纪工作的实效，减缓基层反腐败斗争的步伐。[2]

现阶段，造成少数纪检监察干部积极性不高的原因主要有：一是思想观念滞后，转隶过程中，转隶干部和原纪检干部的思想观念滞后，对国家监察体制改革的不要性和重要性认识不够深刻，不能较快转化角色，担当监督执纪的重任;二是基层晋升空间有限，导致基层纪检监察干部工作状态欠佳，基层纪检监察干部的晋升和其他党政干部的晋升渠道一样，都要按照《党政干部选拔工作条例》来进行，职业优越性不够，但责任重大;三是由于纪检监察工作的特殊性，一些纪检监察干部在查办某些大型案件时，由于涉案人员较复杂，纪检监察干部的人身安全会受到影响。

（二）部分基层纪检监察干部的专业能力还有待提升

纪检监察机关是党内监督和国家监察的专职机构，工作具有很强的政治性和专业性。在当前国家监察体制改革的特殊形势下，做好新时代纪检监察工作，必须加强纪检监察干部的专业思维、专业知识、专业能力、专业作风和专业精神的培育。[3]

实地调查发现，部分基层的纪检监察干部专业知识缺乏，专业技能缺乏。有些纪检监察干部缺乏相应的法规条例知识，凭感觉、凭经验查办案子。有些纪检监察干部程序意识差，查办案子不遵循相应的案件查办程序，导致在案件查办过程中出现差错。这种严重不符合纪检监察要求的工作状态，则可能会办冤案错案，影响人们对纪检监察工作的信任和支持。

干部入口管理制度影响着部分基层纪检监察干部的专业素质。纪检监察干部的干部任职来源主要来自三个途径。一是公务员考试。包括纪检监察干部的公务员都必须通过行政职业能力测试和申论两科考试后进入面试。公务员考试中的笔试涉及多种学科，不针对每个岗位设置特殊的试题，专业针对性不强。某些地区对于报考纪检监察岗位的人员，不设专业限制，任何专业的人都可以报考，导致基层的纪检监察机关中存在着物理专业，桥梁工程专业，化学专业等完全和纪检监察工作没有相关性的工作人员，使得纪检监察干部的整体专业素质受到影响。二是军队转业人员。由于缺乏相应的专业知识，大多数人只能在纪检监察机关谋份“闲职”，使得纪检监察干部队伍臃肿，工作效率降低，增加了纪检监察机关的负担。或是边学边用，专业功底不够深，影响纪检监察工作的质量。三是调动。一种是上级借调。这种方式在一定程度上促进了干部的提拔交流，但是长期的借调人才可能会造成底层纪检监察干部组织的人才漏洞，不利于基层纪检监察组织开展工作。第二种是从其他事业单位中长期借调人员。长期借调的工作人员薪资待遇及编制仍然由原单位管理，受原单位的限制较大，不能真正融入集体，削弱了他们的工作积极性，并且这些工作人员由于缺乏相应的专业背景，需要时间来熟悉纪检监察工作的相关业务。他们的专业水平及工作质量都是有待考量的。

（三）对基层纪检监察干部队伍的培训缺乏整体规划性

加强基层纪检监察干部队伍建设，提升纪检监察干部队伍的整体素质，必须改进对基层纪检监察干部队伍的培训方式和培训内容。通过调查发现，部分基层纪检监察机关对培训工作的重要性认识不足，缺乏长远的考虑和合理规划。主要表现在两方面。一是培训方式单一。部分基层的纪检监察机关培训方式单一，主要是通过开办纪检监察干部培训班的方式，请上一级有经验的纪检监察机关的优秀干部给本级的纪检监察干部进行培训。[4]二是培训内容缺乏针对性，不能满足纪检监察工作的实际需要。培训之前没有对受训人员的情况进行摸底考察，不清楚受训人员需要补充和了解的知识点，导致受训人员的积极性不高，培训质量和效益低下。

三、监察体制改革下基层纪检监察干部队伍建设建议

监察体制改革是十九大之后重大的政治改革，是全面从严治党思想的又一次推进。此次改革直接带来纪检监察机关的组织机构调整和队伍融合。而基层纪检监察机关最直接、最关注的焦点是队伍融合。它直接关系到改革的成效。

（一）加强思想教育，以思想融合推动转隶工作合编合心合力

改革不仅对纪检监察干部队伍结构带来变化，而且也对干部理念思路、能力作风提出新的要求。必须推动队伍思想、能力的深度融合，实现干部同心合力，推动全面从严治党向纵深发展。

思想理念的转变是干部融合的根本动力，可以使监察体制改革持续性推进。所以，在改革的整个过程中，组织部门应时刻加强沟通和交流，掌握思想动态。

安徽省安庆市采取以情促融的方法：为做好转隶人员的思想工作，市纪委书记、市监委主任多次找转隶人员谈心谈话，倾听他们真实的想法和诉求，针对性地答疑解惑，消除思想顾虑，促进思想融合。纪委常委、监委委员及各部门主要负责同志对转隶来的同志从工作环境、后勤保障、情感交流等方面关心到位、服务到位，增强转隶人员的情感认同与身份认同。河北省在各级监委成立过程中，坚持“改革推进到哪一步 ，思想政治工作就要跟进到哪一步”，省市县三级层层谈话，了解思想状况，统一改革必要性和重要性的认识，增强认同感和归属感。[5]

针对检察机关涉改人员普遍关注的待遇问题，对他们明确检察官员额制待遇继续保留。这样可以畅通沟通渠道，加强转隶干部对相关政策的理解，减轻转隶人员在新的工作环境中的思想负担。有关部门应适时开展教育培训和研讨交流，使转隶人员熟悉纪检监察工作，适应纪检监察机关工作环境，妥善做好人事调配，发挥党组织和团组织作用，搭建纪检监察干部的交流平台。

注重关怀关心，把抓关怀作为转隶融合的“定心丸”。监委成立后，要及时专题调研和部署对转隶干部的关怀工作。充分了解转隶干部的实际困难，发挥工会作用，帮助困难干部解决生活和家庭问题。同时，工会积极组织文体活动，增强干部的归属感，凝聚纪委监委的工作动力，发挥工作潜能。纪检监察干部之间彼此包容，互补短板，深入推进反腐败斗争的强大战斗力，实现 1+1>2 的改革奋斗目标。

（二）创新基层纪检监察干部管理机制，促进干部职业责任感和进取心

1. 从基层纪检监察干部的入口环节，严把入口标准。一是在公务员考试招考中，针对报考纪检监察工作岗位的人员，设立专业限制，把与纪检监察工作相关性较强的专业人才，如会计专业，法律专业，审计专业，政治学专业，汉语言文学，新闻学等专业的人才充实到纪检监察干部队伍中来。目前，国家监察体制改革中明确提出了监察官制度，监察官制度如何实行，具体的法律法规并没有明确告知。在后期设立的监察官制度中，应设立纪检监察工作人员的专业资格考试，并且在专业资格考试笔试和面试的内容中加强对纪检、监察、法律等方面专业知识的考试，完善公平竞争、择优录取的选拔机制，全面考察报考人员的专业素质，弥补之前考试的不足不处。在干部遴选中，必须根据执纪执法的能力素质要求，严格按照选人用人标准和程序，注重遴选具有纪律、法律等专业知识储备的人员，逐步改善纪检监察干部队伍的年龄结构、专业结构、知识结构。[3]二是针对军队转业人员，应该按照国家有关部门的规定，对转业人员实行一定的资格考试考察，成绩合格者予以录取。录取过程必须遵守公平，公正，公开的原则，确保转业人员得到妥善安置的同时，又保证他们在新单位的工作质量和效率，避免走关系，不走程序。三是針对在编人员的调动。从低一级的纪检监察机关抽调纪检监察干部到上一级纪检监察机关工作，必须确保低一级的纪检监察工作能够顺利进行，同时对优秀的纪检监察干部进行抽调，培训，促进干部的提拔交流。针对从其他单位抽调的工作人员，应对其在上岗之前，进行专业的职前培训，以帮助他们尽快熟悉纪检监察工作。纪检监察机关的相关部门要建立健全对借调人员的关心关爱机制，定期和纪检监察干部进行交流谈话，解决他们的实际困难，消除他们的思想顾虑，为他们营造一个良好的工作环境。

2. 履职过程中，组织部门要充分保证基层纪检监察干部的晋升空间和创新职业发展路径。在干部选拔过程中公正、公平，确保每位的纪检监察干部得到晋升的机会，促进纪检监察干部队伍的健康发展，消除纪检监察干部晋升过程中不良因素影响。国家监察官制度可以在某些城市借鉴司法改革中对法官和检察官的员额制先行试点。建立监察官等级制度，实行分类管理。考核制度也可以独立实行。这样，在监察官角度，能够彻底解决基层工作任务重，又晋升受限的问题，切实提高基层纪检监察干部的工作积极性。

（三）科学统筹培训和学习，提升执纪执法内功

监察体制改革下纪检监察干部必须增强依纪依法能力，理论联系实际，提高履职本领。转隶干部和原纪检监察干部都有各自的長处和短板。

扎实有效的培训能够解疑释惑，夯实理论基础。一是统筹培训计划，制定培训方案。方案制定应充分调研，了解学习需求，制定详细的学习方案。例如，季度培训，年度培训，安排培训课程。培训内容要紧跟时代步伐，针对目前最新出台的法规条例以及时事政治，对纪检监察干部进行培训，确保纪检监察工作实事求是，与时俱进。云南省玉溪市采用学习培训上做“加法”，把抓学习作为转隶融合的首要任务。监委成立后要及时制定《纪检监察干部能力素质提升暨转隶融合培训方案》，编写业务教材，围绕“三促四融”目标（即通过“以考促学、以学促干、以干促效”达到“思想融合、队伍融合、业务融合、文化融合”的培训效果），分设“政治理论”、“党章党规”、“宪法法律”、“纪检监察综合业务”等板块，充分及时利用工作时间或晚上时间压茬组织开展转隶融合全员培训，力争尽快完成集中培训。[6]二是丰富培训方式。利用网络平台，为基层纪检监察干部及时快速的学习执纪执法的创新举措提供快捷的途径。中国纪检监察网等权威性网站可以策划出台一流的纪检监察专家课程，为基层的纪检监察干部提供优质的培训资源。还可以和高校或其他单位长期合作，创造较好学习平台和机会。纪检监察机关可以利用高校丰富的师资，科研和教学力量，定期派遣部分纪检监察干部去高校进行学习，还可以通过和其他单位的合作开展培训。例如与审计局，财局，律师事务所等单位合作，请该行业的专业人员就纪检监察干部不了解的相关专业知识进行讲解，丰富纪检监察干部的知识储备。

加强自主学习，提升工作能力。开设“纪委监委内部大讲堂”，班子成员，各室负责人、业务骨干轮流授课。同时组织开展业务工作“老带新”活动。[7]

业务实践中互帮互助，补齐短板。基层纪检监察干部的深度融合，需要在执纪执法实践中推动队伍纪法贯通、纪法衔接的能力，强化深度融合。河北省先后制定规范文件17项，规范12项措施审批流程，使干部队伍在实战中有章可循，形成融合、互补、共进的新局面。[5]

（四）建立制度规范，持续提升专业素养

《监察法》第14条明确规定，国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。这一规定为提升纪检监察干部队伍专业素养提供了明确的法律依据，为纪委监委干部队伍建设指明了方向。这也是当前及未来反腐败斗争形势任务的需要，是国家监察体制改革的一项重大举措。

但是，监察官制度的建立，还需要重新思考。改革后的监察权包括监督、调查、处置三项基本职权以及谈话、讯问、询问、查询、冻结、留置等 12 项调查措施，直接关联刑事、行政等多个法律部门，影响公民、法人的诸多权利。监察官应具备较高的法律专业素养，建议将法律职业资格作为监察官的任职资格条件。[8]

鉴于目前改革要求，人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的人员需要转隶到新成立的监察委员会。转隶的检察官比原纪委干部工资高;工资福利关系到每个人的切身利益。待遇问题决定干部队伍的稳定性。大部分地方都保留了原检察官的待遇不变，以确保转隶的顺利进行。但是，转隶后和纪委干部的待遇差距必然给纪检监察干部队伍带来消极影响。

要降低转隶检察官工资待遇基本不可行，只能采用“做加法”的办法增加原来纪检监察干部的工资待遇来解决收入差距问题。[9]简单的加法，会给整个干部管理带来很大的冲击。其他干部和纪检监察干部的差距就更加明显。

为确保国家监察体制改革的稳定性和纪检监察工作的持续高效，有必要创设监察官职业体系，提高监察业务的专业性。这种任职资格的要求应从新监察官开始制度化要求，对已上任的干部认真分析人才背景，任人唯贤。

建立以业务能力为主要指标的等级评定考核制度。当前纪检监察工作的职责要求把业务能力作为评价重要指标，影响到年终考核和晋升。在此，可以借鉴香港经验和我国法官、检察官的员额制办法，中纪委以制度的形式，设置专业技术序列，并设计岗位指标体系。这样监察官不再依赖行政职务，开辟专门的职业平台，激励监察官不断提高自身专业素养。

（五）构建监督机制，约束监察官的权利

监察委员会属于政治机关，与行政权、司法权并行。监察法赋予纪检监察干部很大的权力。监察官的权力之大，一方面有利于反腐败斗争工作的坚决彻底完成，另一方面也为自身腐败提供土壤。在此必须加强对纪检监察干部的监督。

《监察法》专门规定了对监察机关和监察人员的监督，包括人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等。这为构建外部监督提供了法定依据。但目前还缺乏具体的设计方案。需要将总设计思路细化，为外部监督提供路径图。

对于内部监督，纪检监察机关已经按照《中国共产党监督执纪规则（试行）》全面构建内部监督机制，比如设立纪检监察干部监督部门，专门解决“灯下黑”的问题。在此还需要继续思考内部监督机制的运行机制，如审查、调查与审理之间的互相监督制约机制落实。审理和申诉复查工作的分离、落实与运行。另外，还需要思考司法监督的必要性和如何运用的问题。

参考文献：

[1]王建利.打造海外“忠诚、干净、担当”的纪检监察干部队伍研究[J].长江丛刊，2016（5）.

[2]黄冰玉.安徽省L市地方纪检监察干部队伍建设研究[D].合肥：安徽大学，2016.

[3]徐进.建设高素质专业纪检监察干部队伍[N].中国纪检监察报，2018（6）.

[4]周昭安.高校纪检监察干部接受教育培训的问题及对策[J].中国培训，2016（14）.

[5]樊晓华.河北：在全面融合中提升履职能力[J].中国纪检监察，2018（7）.

[6]孟凡兵.做好“加减乘除法”促进深度融合[N].中国纪检监察报，2018（8）.

[7]衡水市纪委监委.创新举措  提升纪检监察干部履职能力[J].共产党员，2018（15）.

[8]张元星.构建科学规范的监察官制度[N].学习时报，2018（6）.

[9]蒋来用.完善国家监察委员会工作运行机制专题研究[J].河南社会科学，2018（7）.

[责任编辑、校对：党  婷]