政府向社会组织购买公共服务的“外包失灵”及矫正

2019-03-21马全中

陕西行政学院学报 2019年1期

摘要：政府向社会组织购买服务有时存在外包失灵现象。外包失灵的具体表现为市场竞争机制的缺乏，购买程序的非完备性，社会组织存在供给方缺陷，服务供给水平低等方面。造成外包失灵的具体原因包括：政府在购买服务中存在控制导向，政府缺乏“精明管家”的能力，社会组织存在志愿失灵和合约失灵等问题。未来矫正外包失灵主要从建设服务型政府、加强制度供给、完善社会组织治理结构等方面着手。

关键词：政府; 社会组织; 购买服务;外包失灵

中图分类号： C936 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.006

文章编号： 1673-9973（2019）01-0031-07

近年来，政府向社会组织购买服务成为地方政府社会治理创新的一个重要改革举措，各个地方政府纷纷采取措施向社会组织购买服务。综观全国向社会组织购买服务的改革实践，发达地区由于具有经济条件相对优越、社会组织发育较好等优势，所以它们在向社会组织购买服务具有购买范围广泛、购买模式多样化等特征。相对而言，欠发达地区由于经济条件相对有限，社会组织发育滞后等原因导致向社会组织购买服务这一改革实践相对滞后。当前，对于欠发达地区而言，当务之急是改革完善向社会组织购买服务的模式，以便促进此项改革健康发展。鉴于此，笔者以广东省欠发达地区政府向社会组织购买公共服务的购买模式为例，来探讨欠发达地区向社会组织购买服务存在的问题及未来改进的路径。

一、文献综述与研究框架

伴隨着政府向社会组织购买公共服务的不断推进，学术界对向社会组织购买公共服务的研究呈现不断深化的趋势。一方面，一些学者基于不同的“分类标准”对向社会组织购买服务进行分类，分析不同类型购买模式的特征;另一方面，基于地方特色的案例研究也不断涌现。回溯现有研究，向社会组织购买服务模式研究主要集中在“购买模式分类”和“购买典型案例”两个方面。

（一）部分学者基于不同的“研究维度”对购买服务进行“类型学”的研究

从分类学意义上说，分类维度是对事物进行分类的充分必要条件。因此，学界从不同的研究维度对政府向社会组织购买服务进行分类。[1]清华大学非营利组织研究所的王名基于“购买竞争性”和“社会组织独立性”这两个维度将向社会组织购买服务的模式分为“依赖型的非竞争性购买”、“独立型的非竞争购买”、“独立型竞争性购买”三种模式;其中第一种模式既缺乏竞争性的制度安排，也缺乏具有独立性的社会组织;第二种模式的主要特点在于，社会组织虽然具有一定的独立性，但购买过程却是非竞争性;第三种模式则是一种具有充分竞争性的购买制度安排。[2]北京大学学者王浦劬在王名分类的基础上，将向社会组织购买服务进一步分为“独立关系竞争性购买”、“独立关系非竞争性购买”、“依赖关系竞争性购买”、“依赖关系非竞争性购买”四种工作模式;可以看出，这种分类模式比前述分类方法多了“依赖关系竞争性购买”这一购买模式。[3]19汪锦军基于购买服务的功能特性等维度将向社会组织购买服务分为“协同增效模式”、“服务替代模式”、“拾遗补缺模式”。[4]显然，这一分类模式主要聚焦于政府与社会组织的“功能比较”，即这种分类模式主要关注社会组织在公共服务供给中对政府起到何种功用，是相互协同增效，还是在某一领域替代政府，抑或是起到对政府功能的查漏补缺作用。同时，基于“实际购买方式”的维度，中国政府向社会组织购买服务主要存在“合同制”、“直接资助制”和“项目申请制”三种购买方式;合同制是购买服务的最基本方式，其主要特征是购买服务的各方签订契约合同，把公共服务合同外包给社会组织来实现公共服务供给，这种方式在欧美发达国家较为常见;直接资助就是政府直接给社会组织等公共服务机构提供经费、财、物等方面的支持，使社会组织提供政府和社会所需要的相关服务，这一购买模式在我国比较常见;这种方式就是由社会组织主动设计相关项目，然后向政府提出申请立项的方式，或者由政府设计项目向社会组织进行招标，项目申请制近年来在我国也逐渐兴起。[3]17，19李军鹏也从各国购买服务的方式总结出购买服务几种常见方式包括合同外包方式、公私合作购买方式、政府补助方式和凭单制方式等。[5]17，29

（二）部分学者聚焦于购买服务的“典型案例”，总结不同购买实践的典型特征

向社会组织购买服务，其目的之一是为了培育社会组织。在这一改革进程中，“公益创投”成为不少地方购买服务的重要模式。公益创投就是政府、营利组织或基金会以“投资社会组织或社会企业”的方式帮助创业中的社会组织或社会企业，以助其创业成功;公益创投在一定程度上能够优化公共服务的质量，培育了能够提供公共服务的社会组织或社会企业等“公共服务生产者”，公益创投还整合了公共服务供给过程中所有各方的力量，即公益创投充分发挥了政府、社会组织、社区居民的积极性。[6]陈为雷通过对上海等地购买服务的实践进行分析，认为这些模式实际上是一种项目制购买模式，项目制实际上就是项目承包制，它包含招标、委托发包和公益创投等活动;社会服务项目制在某种意义上扮演着把将服务目标融合进公共制度的“桥梁”角色，同时，它还在一定程度上促使政府与社会组织之间建立起合作关系。[7]单个社会组织毕竟力量有限，因此，北京市创造性地提出“组团购买模式”，即不同社会组织在政府的支持和帮助下，共同合作，共同参与公共服务的供给;组团模式实际上构建了一个多元主体合作与互动的开放网络，在这个网络中，政府、各个社会组织均扮演着不同的角色。[8]考察世界范围内的购买公共服务实践可以发现，比较典型的购买服务的模式主要包括美国式的“契约外包”模式、英国式的“市场检验”模式以及新西兰式的“激进民营化”模式;美国式购买模式在本质上就是合同外包模式，合同外包或购买服务几乎涵盖美国政府固有职能以外的所有领域;市场检验模式通过市场来检验政府职能的供给属性，以确定购买服务的范围;激进民营化模式则是将全部公共服务都纳入到市场供给当中去，公共服务几乎全部由第三部门或私营组织来承担。[5]17，29

从以上分析可以看出，政府向社会组织购买服务的模式呈现出多样化的趋势，不同购买服务模式受到经济发展水平、国别、社会组织发育情况等因素的影响。不同购买服务模式虽然存在着较为显著的差别，但实际上，这些购买服务的模式都包含着“政府与社会组织的关系”和“购买服务的制度安排”这两个维度。就“政府与社会组织关系”这一维度而言，它又包含政府的管理取向、政府的资源供给、社会组织的独立性、社会组织数量和成熟度等方面的内容;就“购买服务的制度安排”而言，它包含合同外包的制度设计、服务质量监测与管理、购买服务具体方式等方面的内容。由此，笔者尝试以以上两个维度作为本文的分析框架，同时选取广东欠发达地区购买服务的案例，来分析欠发达地区政府向社会组织购买服务模式的特点，探讨未来可能的完善路径。

二、购买服务的案例呈现：来自S市Z区的改革实践概述

笔者选取的案例是广东省欠发达地区S市Z区向社会组织购买养老服务的改革实践。S市是广东省欠发达地区的一个地级市，该市近年来积极响应国家、省委省政府的号召，不断推进政府向社会组织购买服务的改革。S市和全国大多数地方一样，面临着老年人口增多和养老服务供给问题。为此，S市政府着手向社会组织购买养老服务。2016年5月，S市民政局印发了《S市城市社区居民养老方案》，鼓励向社会组织等社会力量购买养老服务。S市养老服务改革的目标是向社会组织以及私营企业购买养老服务，逐步构建起完善的养老服务体系。改革的目标是“健全养老服务体系，引导社会力量参与养老服务”。为支持这项改革，S市财政对此项改革给予了一定的支持，市财政每年投入500万元到改革试点中。每个试点单位给予50万的经费支持，其中30万元用于建设资金，20万元用于运营资金。S市Z区向社会组织购买服务的主要运作方式是，以政府为主导，同时社会参与和市场化力量相结合。项目发起者是市级政府相关职能部门，区和街道一级负责实施。具体运作方式包括“公开性招标、邀标或竞争性谈判或单一采购方式”，主要采购对象是社会工作类社会组织或养老服务类社会组织。购买养老服务项目的管理采取“二级管理体制”，即县区民政局负责统筹管理，街道负责购买，社会组织等社会力量负责供给，同时志愿者等义工组织也积极参与。购买服务的监督管理主要包括资金的监督管理和服务供给的绩效评估。资金的监督管理主要由县区民政部门会同财政部门负责。服务供给的绩效评估采取独立第三方绩效评估的形式来进行，或采取由县市区民政部门会同财政、审计部门共同组建评估小组来对社会组织提供公共服务进行绩效评估。总体上，S市Z区的购买服务改革采取试点形式进行改革，即Z区选择该区条件较好的街道实施向社会组织购买服务的试点。2016年S市选择该市的Z区和W区的部分街道和社区进行向社会组织购买养老服务试点。每个试点街道都筹建“社区居家养老服务站”。购买服务的运作方式是“坚持政府主导、社会参与和政府购买服务的市场化运作相结合原则来推进社区养老服务开展”。

三、Z区购买服务的“外包失灵”分析

从总体上看，Z市购买服务的模式属于一种“合同外包模式”或“竞争投标模式”。作为政府改革的一项重要措施，政府购买服务有其特定的内涵。根据财政部2014年印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）文件中的定义，政府购买服务“是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用”。从财政部关于政府购买服务的定义中可以看出，政府向社会组织购买服务需要包括几个环节：市场竞争机制、购买程序、社会力量、契约合同及其管理等。下面笔者从以上几个维度对S市Z区向社会组织购买服务进行分析，总结其购买服务失效或外包失灵的具体表现。

（一）市场竞争机制缺失

一般而言，形成完全竞争市场需要这样几个条件：一是大量的供给方和大量的需求方;二是大量同质性或可替代服务或物品的存在;三是信息的完备性，即市场上的交易者都掌握市场及产品和用户的相关信息。显然，这是一种理想情况，在现实情况下，满足完全竞争市场的条件几乎不存在。但是，完全竞争市场条件作为一种标准却具有重要的意義，它能够衡量一个市场是否具有一定的竞争程度。就S市政府向社会组织购买服务而言，它的市场竞争程度比较低，政府向社会组织购买服务相对缺乏市场竞争机制。首先，政府向社会组织购买服务具有天然的需求方缺陷。这种需求方缺陷主要特征是需求主体的单一性，即购买服务的一方都是政府或相关公共部门。虽然从表面上看，购买服务领域存在着众多的购买主体——众多政府机构或部门，但实际上，它们大都是具有垄断性质的公权力部门。需求方缺陷会导致政府向社会组织购买服务这一改革措施无法实现原初“发挥市场机制”的目的，政府会运用行政权力对购买服务的社会组织进行控制。从以上对S市购买服务的案例可以看出，购买主体实际上包括多个政府部门的参与，即购买服务已经不是单一部门的参与，它实际上是政府作为一个整体在向社会组织购买服务。其次，需求方缺陷还在于政府无法准确了解公共服务供给的相关信息。唐纳德·凯特尔认为：“一系列不同的问题正在折磨着市场的需求方。……政府的行为有时会不利于市场竞争，有时又会因无法明确定义产品而在书写优质合同方面绞尽脑汁。”[9]27在这里，凯特尔实际上指出了政府在购买服务时存在着一个重要的缺陷，即政府缺乏相关信息，他既不了解产品或服务的相关信息，也不了解供给方的相关信息。在S市购买服务的实践中，S市相关部门对社会组织以及相关服务的信息页比较缺乏。

（二）购买程序的非完备性

竞争性购买另外一个关键环节是购买程序的完备性，即购买程序要杜绝寻租舞弊等机会主义行为，以保证购买过程科学、公正、合理。美国民营化大师对合同外包过程进行过详细的讨论，他认为签约过程或购买程序既需要外包前的相关准备，例如考虑实施合同外包等环节，也包括选择具体外包项目;既包括考虑市场竞争程度，也包括“了解投标意向和资质”;既包括促进“管理者参与的竞争”，也包括“实施公平招标”以及监督合作的执行等若干环节。[10]184，185萨瓦斯对合同外包的制度和程序非常重视，认为这是合同外包绩效良好的重要保证，他曾指出：“合同承包的合理实施将创造竞争并使其制度化，而这正是鼓励良好绩效的核心因素。”[10]139显然，萨瓦斯之所以对外包程序如此重视，是因为完备的购买程序能够创造制度化的竞争，能够真正提高民营化的绩效。

S市在购买服务的过程中，相关主管部门也在文件中对购买程序做了一些规定，但总体上，相关制度设计相对较为粗略，无法真正起到促进公平竞争的作用。根据该市购买服务的相关文件，相关购买制度和程序主要包括：一是政府采购要按相关政府采购的程序来进行，采取邀标、竞争性投标或单一来源采购形式进行;二是合同签约环节，这一环节只是简单说明合约内容要包括购买范围、服务标准等内容。总体上看，S市购买程序的非完备性主要表现在这样几个方面：首先，购买过程缺乏购买前的准备程序。例如，缺乏合同外包前相关考虑环节的规定。其次，缺乏对市场竞争程度的考虑以及对参与者投标意向和资质的考虑等。另外，对合同招标缺乏细节性的规定，容易影响合同招标的质量。S市的一个民政部门官员在访谈中曾经表明，该区购买服务相关工作准备委托给独立第三方来进行操作。实际上，这种委托第三方负责招标的制度设计也存在一定的问题。表面上看，相关部门将此权力委托给第三方，有利于更加公正、公开地进行招标。但实际上，委托第三方进行招标却使相关部门没有动力去设计更完善的合同，去了解竞标者的投标意向和资质，去进一步促进市场竞争。这些最终影响购买服务的质量。

（三）社会组织等供给方存在缺陷

如前所述，完全竞争市场重要条件之一是一定数量的供给方，对于政府向社会组织购买服务而言，就是存在一定数量能够提供公共服务的社会组织。换言之，完全竞争市场不允许出现供给方缺陷。凯特尔在谈到供给方缺陷时认为，“供给方面的缺陷大致分为三类”：第一是是否存在“一个市场”，即是否存在这样一个市场，它能够为政府等需求方提供他们想购买的相关服务和公共物品;第二是“竞争水平”，即这些供给方之间为了获得相关服务合同而进行竞争的水平;第三是“外部副效应”，即还有那些外部因素的属性以及相关副效应等。[9]25就S市的社会组织发育情况来说，S市的社会组织不但数量少，而且这些社会组织发育还不充分。换言之，S市政府向社会组织购买服务存在着供给方缺陷。据相关报道显示，截至2016年6月，S市社会组织总量达到1632家，这些社会组织遍布S市城乡各个领域;从社会组织成立情况看，这些社会组织有的是政府扶持建立，如S市的某社会组织;从类别上看，S市社会组织里面包括954家社会团体，其中民非单位678家;S市社会组织发育存在的最大问题是，多数社会组织能力还需提高，且规模不大，难以满足人们物质、经济文化的需要。[11]显然，S市政府向社会组织购买服务的供给方缺陷十分明显。概括而言，S市购买服务供给方缺陷主要表现在“是否存在一个市场”和“市场竞争水平”这两个方面。如果没有一定数量的社会组织参与公共服务供给，就难以形成竞争性的市场;如果社会组织提供公共服务的能力不强，说明购买服务的市场竞争程度比较低。这些供给方缺陷都会影响到政府向社会组织购买服务的质量。

（四）服务供给水平低

在向社会组织购买公共服务的过程中，S市社会组织提供公共服務的水平还比较低。以S市Z区的H社会组织为例，该社会组织承接了来自各级政府的公共服务数十项。从表面上看，该社会组织基本完成了政府所委托的各种公共服务任务，但实际上，公共服务提供数量和质量仍然存在供给不足的问题。社会组织服务供给能力不足体现在人员、资金以及专业知识等方面。在与该社会组织相关人员访谈的过程中，该社会组织的工作人员表示，他们目前最大的问题还是人员不足，他们亟需志愿者的加入。特别是在社区养老这一领域，他们在人员上存在较大缺口。另外，社会组织提供公共服务也存在着形式化的问题。以S市的H社会组织为例，该社会组织提供公共服务的形式之一是运营社区养老服务中心。养老服务中心主要为社区老人提供各种娱乐活动，但服务中心最大的问题是平时到服务中心的人数偏少。接受服务的人数偏少主要是因为服务数量和质量都不能达到社区居民的要求，或者相关服务并不能满足社区居民多样化的服务需求。

四、Z区购买服务外包失灵的逻辑分析

造成政府向社会组织购买公共服务购买失灵的原因是多方面的，其中既有政府方面的原因，也有社会组织方面的原因。

（一）政府的控制导向导致竞争机制的缺失

在政府向社会组织购买服务的过程中，政府的管理控制导向主要表现在两个方面：一是对公共服务的垄断供给;二是对社会组织的严格规制。

就前者而言，由于政府在公共服务供给中具有天然的垄断地位，所以购买服务中政府相对于社会组织而言具有巨大的优势。表面上看，政府向社会组织购买服务赋予了社会组织独立的地位，但实际上，政府能够通过各种手段达到控制社会组织的目的。研究发现，虽然在政府向社会组织购买服务的过程中存在着竞争购买模式，但是，“独立竞争性购买在我国只是散在现象”，而依赖关系非竞争购买和独立关系非竞争购买则是政府向社会组织购买服务的主要方式，而且，这两种方式都存在着问题，依赖非竞争性购买模式实际上违反了“购买服务”的原则与内涵，独立非竞争购买模式实际上也是以“政府主导”和“定向委托”的方式进行的。[12]换言之，政府始终在购买服务的改革中处于主导和控制地位。在这种情况下，购买服务中的竞争机制就被形式化，由此造成竞争机制的缺失。

就后者而言，政府对社会组织严格地规制也导致了竞争机制的缺失。政府向社会组织购买服务的竞争程度还取决于社会组织的数量和成熟程度，一定数量成熟社会组织的存在是保证政府向社会组织购买服务保持高竞争水平的关键。从目前看，我国社会组织的数量和质量都位于一个较低的水平。如前所述，S市的社会组织无论在数量上，还是发展质量上都有较大的提升空间。造成我国社会组织发育不足的主要原因是政府对社会组织规制过于严格。在计划经济时期，政府对社会的全方位控制导致社会组织发展几乎停滞;改革开放以来，虽然社会组织获得了一定的发展空间，但社会组织的“双重管理”体制仍然限制着社会组织的发展。对社会组织严格地规制导致我国社会组织发展水平落后，进而导致缺乏大量成熟社会组织参与公共服务供给，影响了政府向社会组织购买公共服务的水平和质量。

（二）政府缺乏“精明管家”的能力

唐纳德·凯特尔在谈到公共服务外包时认为，“当市场缺陷增加而市场自律减少的时候，对于政府来说，更为重要的就是做一个精明的买主”，而成为精明的买主意味着政府必须清楚“想买什么”、“从哪里买”、“到底买到了什么”。[9]145 “想买什么”实际上是一个公共服务界定的问题。实际上，这个问题并不简单，因为界定公共服务是一个复杂的技术问题。一些简单公共服务也许比较容易界定，但对于那些具有一定专业性、动态性和无形性的公共服务，它们的价格、服务质量等相关标准则较难给予定义。[13]由于政府往往缺乏相关服务专业知识和信息，所以在很多情况下，政府往往较难对公共服务进行清晰的界定。“从哪里买”主要涉及如何选择供应商的问题。对于政府而言，选择社会组织也存在一定的风险和困难。如果选择不熟悉的社会组织，会存在一定的委托代理难题和代理者产生机会主义行为的风险;如果选择体制内的官办社会组织，则又存在内部购买的问题。“到底买到什么”则意味着购买服务是否最终达到原初的目标，这需要购买者能够对服务供给进行精准测量。实际上，精明管家能力还包括制度供给能力。在政府向社会组织购买服务过程中，政府在制度供给上还存在很多问题。例如，从S市购买服务的案例中我们可以看到，政府向社会组织购买服务的程序、合同设计、合同管理、服务评价等制度还需要进一步的完善和制定。

（三）社会组织存在契约失灵和志愿失灵的倾向

美国学者汉斯曼曾经论证过社会组织提供公共服务制度优势;汉斯曼主要从合约失灵的角度来分析社会组织等非营利组织在提供公共服务方面的优越性;因为对于营利组织来说，由于它存在利益分配的动机，而由于市场中存在着严重的信息不对称，所以消费者或购买者很难识别厂商或供给者是否提供了优质高效的服务，即合同也无法保证提供者不作出损害消费者利益的机会主义行为，这就是合约失灵现象;而由于非营利组织存在利润的非分配性约束，所以，非营利组织在提供分配性的慈善服务、较为复杂的物品或服务、服务的购买者与消费者存在分离情形下的服务时，往往不会出现那些损害消费者利益的欺诈或机会主义行为。[14]显然，汉斯曼是从非营利组织的制度特性出发来分析它们提供公共服务优势的，但是，也必须看到，虽然社会组织等非营利组织具有利润的非分配性等特征，但是社会组织等非营利性组织并非完美。美国非营利组织研究学者萨拉蒙曾经对非营利组织的缺陷进行了分析，认为非营利组织存在“慈善不足”、“特殊主义”、“家长制作风”、“业余主义”等种种弊病。[15]从萨拉蒙的分析可以看出，社会组织等非营利组织实际上也会产生很多问题，例如它的特殊主义实际上属于一种利益的输送，非营利组织的这些问题同样也会造成合约失灵等问题。

在S市向社会组织购买公共服务过程中，同样会存在着“志愿失灵”和“合约失灵”问题。S市社会组织的志愿失灵目前主要表现在慈善不足和业余主义两个方面。一方面，S市社会组织的数量有限，在另一方面，这些社会组织无论是组织资源，还是服务供给能力都存在较大的问题。社会组织的这些弊端在一定程度上对非政府组织的非利润分配特性造成负面影响。社会组织的这些问题说明，社会组织并不像理论分析的那样有效，它会存在志愿失灵现象，而且，社会组织在供给公共服务的时候也会存在合约失灵现象，即社会组织也存在着违背合同约定产生机会主义行为。另外，政府向社会组织购买服务签订合同以后，还会存在管理问题。由于社会组织数量少，所以提供公共服务的社会组织往往是政府扶持的社会组织，所以，在竞标过程中容易出现内部购买现象。合同往往成为象征性的约定，而没有得到真正的执行，进而导致合约管理的虚化。

五、矫正“外包失灵”的路径选择

如前所述，造成政府向社会组织购买服务的“外包失灵”原因很多，既有政府方面的原因，也有制度方面和社会组织方面的原因。因此，矫正外包失灵需要从政府类型、制度供给以及社会组织建设等方面入手。

（一）建设具有服务导向的服务型政府

克服政府向社会组织购买服务外包失灵的关键在于，必须改变政府的控制导向，转而建设具有服务导向的服务型政府。“在政府的社会管理中，当政府定位在协调和控制社会中各种各样竞争行为的位置上时”，就会出现福克斯等人所说的“实际结果是政府无力按公共意愿办事”，即政府的控制已经失灵了。[16]从这段论述可以推断，外包失灵只是控制失灵的一种表现形式，外包失灵的真正原因是控制导向的失灵。因此，克服外包失灵的当务之急是转变政府的控制导向，进而建立起具有服务导向的服务型政府。

建设具有服务导向的服务型政府首先要克服政府在购买服务时的“控制行为”。一方面，政府需要抛弃以前在公共服务领域的管理控制思维，要树立服务的观念。这种服务观念不仅仅体现在为公众服务方面，而且要体现在为社会组织等各类公共服务供给主体服务方面。在政府向社会组织购买公共服务的过程中，政府的服务导向主要表现为为各个社会组织提供一个公平竞争的机会，避免出现内部购买或指定购买的情形。为此，政府要创造一个社会组织公平参与竞争的制度环境。同时，政府的服务导向还表现在避免对提供公共服务的社会组织进行干预，即保持社会组织在供给公共服务过程中的独立性和自主性。

建设具有服务导向的服务型政府还需要祛除对社会组织的各种严格规制。自改革开放以来，我国政府逐渐重视社会组织在社会治理中的作用，社会组织得到了一定的发展。但与此同时，对社会組织的严格规制仍然存在。这突出表现在社会组织的建立条件上，我国成立社会组织必须得到业务主管部门和民政部门的双重认可才能成立登记。社会组织的双重管理体制严重制约着社会组织的发展。我国社会组织研究专家王名曾经指出，社会组织的双重管理体制实际上是一种双重负责、双重把关的审批制度，这种制度设计为社会组织获得合法身份制造了很大的困难。[17]显然，过高的准入门槛导致我国社会组织发育受限。政府向社会组织购买服务之所以竞争程度不高，社会组织数量少、发育不成熟也是重要原因之一。近年来，社会组织的双重管理体制逐渐消除。2016年，国务院办公厅制定《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的文件，文件明确规定，对为城乡社区提供民生类、慈善类、文化娱乐类、技术服务类的社会组织，降低准入门槛。显然，党和国家已经为社会组织的发展创造良好的空间，接下来的任务就是要继续加大落实相关政策，继续为社会组织发展提供一个良好的制度环境。

（二）政府要做“精明买主”以增加购买服务的制度供给

矫正政府向社会组织购买服务，需要政府增强合同管理能力，努力使自身成为一个精明的买主。唐纳德·凯特尔认为，“如果想成为精明的买主，组织就必须学习;如果想避免重复犯错的话，组织就必须及时地发现并更正错误。”[9]149，150也就是说，在政府向社会组织购买服务的过程中，政府要想成为精明的买主，一方面，政府需要不断地学习;另一方面，政府也要避免以前所犯的错误。就前者而言，政府及其管理人员要不断地增强相关公共服务知识，行政管理人员需要对公共服务的属性、供需状况等有较为全面的了解;政府及其管理人员同时还需要掌握合同管理的知识，要能够熟悉合同管理的流程。就后者而言，政府及其管理人员要不断克服自身的缺点，改正自身存在的错误。唐纳德·凯特尔认为阻碍政府机构不断学习的困境在于“利益冲突和组织文化”。[9]150实际上，这就是政府经常犯错的原因。公共部门有时过于关注自身的利益而导致在购买服务的改革中产生“失灵”的情形，同样，也由于政府部门的官僚文化导致政府无法成为一个精明的买主。

政府在努力使自己成为一个精明买主的同时，也要增加购买服务的制度供给。制度保障是克服政府向社会组织购买服务失灵的重要措施。向社会组织购买服务的制度供给主要包括三个方面：购买服务的程序;合同设计的相关制度供给;监督合同执行的制度供给。首先，政府要规范购买服务的程序，使购买流程更加科学合理。向社会组织购买服务的流程一定要本着科学、公开、公正的原则来进行，要避免购买服务中的暗箱操作，要促进不同社会组织为提供服务进行良性竞争。其次，要增加合同设计的制度供给。合同设计是一个专业性很强的工作，因此，相关制度需要明确规定，合同设计要引入相关专业人士以及其他相关方的参与。参与合同设计的人员既要包括政府里面熟悉相关业务的专家，也要吸收政府外其他机构的专家参与，也要引入服务对象以及基层管理人员的参与。另外，合同监督管理一定要细化。合同监督细则要明确监督的主体、监督的方式方法、监督的原则等。合同监督细则既要具体，也要具有可操作性。

（三）社会组织要加强自身建设，不断提升专业服务能力

社会组织出现志愿失灵和合约失灵现象，说明社会组织也同其他组织类型一样存在缺点。矫正社会组织志愿失灵、合约失灵的主要方法是加强社会组织的治理结构建设。社会组织需要有一个良好的治理结构，这是避免社会组织志愿失灵和合约失灵根本手段。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（下称为《意见》），该《意见》明确指出，社会组织要“健全法人治理结构”，即社会组织要通过健全法人治理结构来加强自身的建设。根据《意见》，健全社会组织治理结构需要从加强党的领导、加强民主决策、民主管理入手，同时也要健全内部监督机制。一方面，社会组织要建立健全会员大会制度、理事会和监事会制度;另一方面，社会组织也要落实重大问题决策制度和矛盾协商制度等。总体而言，社会组织治理结构设计的原则是民主、公开、科学、合理。社会组织只有建立起公开、合理、民主的治理结构，才能使社会组织最大限度地避免慈善不足、特殊主义、家长制作风、机会主义等志愿失灵和合约失灵问题，才能从根本上解决购买服务的购买失灵问题。

为克服购买服务中的购买失灵，社会组织在健全治理结构的同时，也要加强自身能力建设。社会组织的能力建设内容主要包括社会服务能力建设。社会组织加强自身服务能力建设需要从聚焦服务领域、提高人员素质、加强服务项目规划等几个方面入手。首先，社会组织要清晰界定自身的服务领域。只有专注才能产生卓越。对于社会组织来说，只有专注于自身的优势服务领域，才能逐渐产生品牌效应。其次，社会组织要不断提升组织成员的素质。社会组织的思想道德素质和业务能力素质是组织成员素质的两个重要支点，缺一不可。因此，社会组织要不断提升组织成员的思想道德素质和业务能力素质，在此基础上实现组织能力的提升。另外，加强服务项目的设计也是提升社会组织服务能力的重要途径。社会组织提升服务项目设计能力在一定程度上能够提高服务的品质，使服务项目更加高效，更加成功。服务项目设计能力是衡量社会组织服务能力高低的重要指标，因此，社会组织也需加强服务项目的设计能力。

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