农民住房财产权抵押融资的配套制度研究——基于山东省F市的改革试点

张天健,孙守相

（山东农业大学 文法学院，山东 泰安271000）

2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议授权国务院在59个试点县暂时调整实施《物权法》《担保法》中关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定①。根据该特别授权，所有试点县（市、区）的农村居民可以将宅基地使用权等作为抵押，向银行等金融机构贷款融资。

根据该决定，试点的时间为两年，从2015年12月28日起至2017年12月31日止②，其中，山东省选作农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点的地区为包括F市在内的三个县 （市、区）。本研究基于F市试点过程中相关配套制度建设情况以及遇到的制度瓶颈的调查、分析，对完善农民住房财产权抵押融资的配套制度建设提出有针对性的建议。

一、从禁止到推进：农民宅基地抵押制度的变迁

我国采取的是住房与土地捆绑在一起的法律结构，即农村房屋产权包括房屋所有权及其所占用的宅基地的使用权。因此，附属在宅基地之上的农村房屋所有权的流转限制在了一个极其有限的范围之内，甚至是处于完全不能进行自由交易的状态。

（一）禁止农民宅基地抵押的历史背景及其价值考量

新中国成立前后，我国对土地实施了相应的改革，农民在分得耕地的同时也无偿获取了宅基地所有权，并且不限制农民对宅基地的买卖、出租。在这一时期，宅基地的完全所有权掌握在农民本人手中，并且宅基地可以根据农民自己的意向自由流转。

20世纪60年代初期，我国颁布了一系列关于农村土地所有权、农民拥有土地使用权问题的政策文件，农民失去了宅基地所有权，宅基地也只能以农民集体组织成员的身份去无偿、无期限使用。

保证农民最基本的居住权一直是我国宅基地制度的首要原则，并且法律规定宅基地使用权为农民无偿、无期限使用。同时，国家将宅基地功能中的生活保障功能发挥到极致，但是其使用权不可以买卖流通。长期以来，对于宅基地的抵押在我国法律法规中都明确禁止，比如1995年颁布实施的《中华人民共和国担保法》、2007年颁布的《中华人民共和国物权法》等［1］。因此，抵押附属于其之上的农村房屋显然也无法进行。

（二）沉睡的资源：宅基地禁止抵押之困

开始于20世纪70年代的改革，使中国农村各方面的实力都有了很大的进步，而宅基地使用权抵押在农民手中被明确限制，与中国农村当前改革、经济发展的实际情况已经明显脱离［2］。

当前，许多问题仍然在困扰着我国农村的前进步伐，其中最大的困难是资金不足。由于农民手中有价值的担保物严重不足，因此通过金融贷款来获取资金发展农业的方式并不现实［3］。目前在中国不允许用农民手中拥有的宅基地使用权、土地承包经营权等进行抵押来获取资金，更不允许从中谋利［4］。因农民资金不足而闲置的农村用地与国家持续发展农业的各种举措形成巨大反差，是中国现在面临着的一个难题。

（三）由艰难破冰到试点全面铺开

在国家出台相关文件，允许部分地区的农民用住房财产权抵押融资之前，部分学者认为，农民用来生活的重要根基是土地，如果农民将土地用于抵押，农民为了生存下去，只能涌入城市打工来维持生计，大城市随着人口的不断涌入，承载压力会逐渐加大，给城市正常生活造成一定的困扰，同时农民进城打工存在很大的不确定因素，生活风险很大，一旦他们解决不了温饱问题，将会引发社会稳定问题。

但是，农业经济的快速发展、农民大量的资金需求、融资难以及手中的资产长期“沉睡”的现实困境还是催生了农房抵押贷款模式破局。在20世纪80年代，浙江省几个城市率先尝试将农村房屋用来抵押获取资金的方式。尽管这一农村创新金融服务产品深受当地农民的欢迎，但由于当时缺少国家法律和相关文件的支持，随后在2008年被有关部门叫停［5］。

2008年年底闭幕的十七届三中全会讨论通过的“土地流转”新政又为“农房抵押”的发展带来了新的契机，浙江温州还进一步扩大了试点规模和参与业务的金融机构数量。到2014年底，浙江省农村房屋用来抵押获取贷款资金近百亿，贷款平均抵押率50%，不良率仅为0.73%［5］。同时，湖南省、陕西省、安徽省、四川省、重庆市等多个地区也相继拉开了农房抵押贷款试点的序幕。

十八届三中全会，对农村“两权一房”抵（质）押贷款进行了认可和鼓励性推广。2015年8月24日，国务院制定相关文件，允许在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）开展“两权”抵押贷款试点。至此，其相关工作全面铺开。

二、F市农民住房抵押贷款试点的实证分析

选择F市作为全国农民住房财产权抵押贷款的试点主要是基于以下原因：一是F市多年来一直位居全国县域经济基本竞争力百强，农业农村经济基础较好。2016年，农村居民人均可支配收入达到15 199元，规模以上农业龙头企业达到165家，农民专业合作社1 216家，家庭农场521家③。二是F市在全国较早进行了农村产权改革的探索，从2012年初，该市就开始实施了“6+1”农村产权制度改革，从农村房屋所有权、宅基地使用权、土地承包经营权、集体经济组织产权、林权、水权“六权”入手，确权登记颁证，搭建交易平台，建设农村信用体系，探索开展产权抵押融资。

（一）数据来源

本文的研究数据来源主要分为以下两个部分。一是通过F市人民政府网站、市委农工办、市国土资源局、房管局网站等党委、政府机构的官方网站收集F市农民住房财产权抵押贷款改革的基础性资料；通过中国人民银行F支行、F市农村信用合作联社（F市农村商业银行）、民丰村镇银行、泰安银行F支行等金融机构和市农村产权交易中心和镇街交易中心、泰安市融资担保有限公司F分公司等参与机构了解收集农房抵押贷款的发放、运作模式以及相关制度建设的总体情况。

二是选择F市王瓜店街道等农房抵押贷款相对集中区域实地调查收集数据。首先通过对当地政府和金融机构的走访了解本地农户申请贷款情况，请求提供试点村落及贷款农户名单，并考察分析抵押、利率、期限等情况；其次通过对各主要样本地区的农民发放调查问卷，了解农民将农村居民房屋用来抵押获取资金的信息，取得本研究所需的一手资料。

（二）F市试点过程中的配套制度供给情况④

F市在进行试点的过程中，坚持敢为人先、科学规划、不断创新，使改革试点工作取得一定成效。

1.推进农民住房、农民宅基地使用权的确权登记制度建设，夯实试点基础

开展农民住房财产权抵押融资的一个重要基础性工作是对农民住房财产权进行确权颁证。2016年8月份以来，国家决定实行不动产权证登记制度，目前F市确权率达到69.1%，颁证率达到68.2%。F市秉持执政为民的理念，在这次确权登记过程中，创新运作方式，更新网络办公系统，增加流动式的服务器械，逐步实现家家登记、户户注册并进入登记系统。另外，F市决定通过公开招标的形式，选择可信度高的科技公司，对本地区的农民房屋进行实际测量并将测量数据录到网络系统里，不断提高确权登记工作的质量。

2.完善信贷政策，提供制度保障

F市涉及农业领域的金融机构根据实际情况，不仅细化了关于农村房屋抵押获取贷款资金的实施方案，并且鼓励公众关注相关政策及实施方案［6］。F农商银行、民丰村镇银行、泰安银行F支行均制定了贷款管理办法和实施细则。为了融资工作的进一步开展，F农商银行制订了《农民住房财产权抵押贷款主办银行制度管理暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款差异化绩效考核评价管理办法（暂行）》，同时在资源分配等方面采取了有力措施，以推动该业务持续开展。

3.不断完善农民住房财产权抵押登记和产权交易制度

根据我国物权法定原则，不动产物权在相关部门进行正式登记后方可有效，反之无效。因此，F市制定出台了宅基地和房屋抵押登记办法，明确了办理抵押时需要提交的资料及其具体格式。在公共资源交易大厅设置专门的服务窗口，减少抵押登记的时间期限，全面减免抵押登记费用。

F市在原有的基础上，改进农民房屋产权的交易系统，同时为便于提供更加可信的交易信息，增添了人工服务咨询站。另外，为了保障抵押物能够顺利处置和变现，F市成立了涉及多方政府部门进行合作办公的相关工作小组，妥善解决在抵押时遇到的各种困难。

4.建立担保补偿机制，缓释贷款风险

F市拨出一部分财政资金，建立相应的抵押贷款担保和专项基金，这项措施有利于减少在抵押贷款过程中遇到的危机。人行F支行、F市委农工办、市财政局、F农商银行四家单位签署了《农民住房财产权抵押贷款担保和风险补偿基金管理协议》，共同监管资金使用。农民在获取贷款资金后出现各种问题，并造成少量损失时，贷款银行将会负责全部的贷款亏损。这种处理方式的前提是以农民住房财产权作为唯一抵押物，国家财政拨出的专项资金作为补偿基金与贷款银行遵循一定比例负责贷款亏损的处理方式，是在贷款损失率高于最低标准时才会采用的。同时，设立相关的保险种类，鼓励相关商业机构在适当的情况下提高对农民的贷款额度。

5.深入开展农村信用体系和信用制度建设

F市为提高农民对农村房屋进行相关抵押贷款信息的关注度，进行有关诚信建设方面的工作。一方面，设立相关的信息数据库和信息交流平台，促进农村信用体系建设与住房财产权抵押贷款的无缝对接，并评定出等级。在此过程中，主要对个人和村庄两个单元进行信用评定。另一方面，进行关于农村房屋抵押获取贷款资金的问卷调查，建立客户信息资源数据库。为加大农民与银行之间的信息交流，开展各种项目类型的长久合作。

三、F市农民住房抵押贷款的制度供给瓶颈

要想进一步用农村房屋抵押获取贷款资金，发展成为一种合理的融资模式，目前仍然面临着一些不利因素。我国现有法律中仍然有关于农民住房财产权抵押的障碍，而且国家的相关土地制度中也隐藏着矛盾。

（一）城乡二元结构土地制度形成的障碍未破除

由于我国特殊的土地结构，农民集体土地使用权作为农民特殊的财产权受到太多限制而造成残缺［7］。按照常理，无论在城市还是农村，各种生产要素都可以在市场的资源配置下实现自由流动，最终实现其最大价值。但农民财产权由于特殊的城乡土地结构而受到不利影响，同时也阻碍了城市与农村之间的协调发展。因为农村居民拥有宅基地的相关使用权益要满足相应的条件，而且这些条件相当严苛，其使用权的相关交易也有一定标准，同时还附有许多严格的要求。这种特殊的土地制度严重妨碍农民获取贷款资金。

（二）农房估值、交易的相关制度不完善

在F市试点过程中，对农房估值采取的是协商评估的方式。由金融机构根据农村产权交易中心提供的农房转让指导价格，在实地调查基础上与借款人协商确定房产评估价值。对于金融机构来讲，针对每笔贷款中的抵押物都要与抵押人进行相关评估值的谈判，无疑会大大增加协商成本，同时还会导致农民获取贷款时遇到层层阻碍，不利于完善相关责任制度，也影响了试点的效果。而且长期未进行有效的流转和买卖，评估体系就会欠缺实际操作数据，也给农村产权交易中心确定指导价格带来一定的困难。

从目前来看，虽然F市在网络平台上建立了能够进行农房产权交易的网站，同时也不断改进市场交易服务。但由于建立时间较短，交易市场仍然存在着秩序混乱、信息不明等问题。农村经济快速发展的需求与农民住房财产权交易市场的发展不协调，交易程序、价格确定等方面均需要进一步规范。根据中国人民银行济南分行2017年1月9日发布的 《试点工作简报》，滕州、F市、汶上三县市农村产权流转交易平台的流转交易均为零。这将不利于农民的经济收益，并影响相关融资改革。

（三）风险缓释补偿机制不健全

由于受到法律规定的限制，抵押物“变现难”问题一直都是制约农房抵押贷款发展的瓶颈。由于缺乏实际操作性，政府部门以及银行制定的关于“问题”贷款的解决方法及补偿措施的实施效果并不明显。在相关措施实行的过程中，经常出现工作效率低、审批程序繁杂等问题。

此外，保险公司、商业担保机构等主动参与农民住房财产权抵押融资的意识有待加强，导致融资担保覆盖范围较小。截至2017年5月，山东省三个试点县（市）（滕州、汶上、F市）都没有融资担保公司参与农民住房财产权抵押贷款业务，也未发生相关保险业务。

（四）农村信用体系建设不充分

农村融资贷款业务发展缓慢，银行信息资源库中农民真实信息不完整，都与相关基础设施（如法律法规、网站平台等）缺乏、信息更新技术落后、信息数据真实性较低、相关征信体系不完善等密切相关。相关征信体系的发展长时间落后于经济发展与农民居住的地理环境过于复杂有很大关系。因此，相关人员在收集真实信息时，需要采取上门询问信息和现场填表的方式。但后期分类整理的工作繁杂，会导致大量银行参与其中的积极性下降，最终不利于农民获取资金。

四、完善农民住房抵押贷款配套制度的建议

为鼓励农民进行自主创业，激活农民特殊的“凝固”财产，破解农民流动资金缺乏、贷款渠道狭窄的难题，全面推进乡村振兴战略实施，应当破除农民房屋财产权抵押贷款存在的制度性障碍，完善相关配套制度的建设，健全体制机制。

（一）继续深化农村土地制度改革

我国现行的农村土地制度中有的成为农村、农业发展的制约性因素，必须进行深层次改革。废除不利于农民土地权益的规定，确保其享受相关收益。在宅基地制度改革方面，重要的内容是研究其使用权、所有权、资格权的特殊处理方式，使其分别处置，既有整合功效，也有个别作用，对三权实行适度、落实、保障的处置原则。

在法律中明确农民享有以其住房和宅基地使用权进行抵押的权利。同时，要修改相关法律、法规及规范性文件中有关抵押物处置局限于本集体经济组织的规定，充分实现农民抵押物的自由流转，让抵押物在充分流通中实现价值的最大化［8］。

（二）完善农民住房财产权评估、登记、交易配套制度

农民住房财产权的估值、登记、处置交易等制度是农民住房财产权抵押贷款的重要配套制度，是重要的基础性、前提性制度，做好上述制度的配套措施与农民房屋抵押获取资金的改革息息相关。因此，必须加快农民住房所有权、农民宅基地使用权的确权登记、抵押登记以及产权变更登记等制度建设，设计一整套科学合理的标准和程序，发展关于农民不动产评估的服务行业，整理归纳出可信度高的农民不动产评估机构的名单，并及时在信息平台予以公示，制定关于农民不动产的指导性评估价格，便于今后的农民不动产交易。

此外，要弥补已建立的农民不动产权交易网络平台的不足之处。秉持公正、透明的原则制定规则，做到及时传递农民不动产的信息，但要保障交易双方的隐私不泄露，确保交易的正常进行。

当前，由于宅基地不能入市，且城市建设用地价格高于农村宅基地价格，导致农民住房自身价值普遍不高，加上农村常住居民逐年减少，很多房屋已闲置，农民房屋变现的可行性很低，实际融资能力不强。因此，应当合理规范宅基地交易市场，提高宅基地实际价值，改进其交易机制，实现城市建设用地与农村宅基地的价格相对持平，同时兼顾多方利益。

（三）完善农村房屋抵押融资风险分担制度

长期来看，对农村房屋进行抵押获取资金的方式是一种市场化的制度安排，金融机构要遵循市场规律，练好内功，完善内部管理方式，改进农民用不动产作抵押的风险预防机制，有效分散贷款风险。

政府要按照市场需求，不断调整针对农民不动产抵押而设立的风险基金的额度，相应地降低在抵押过程中出现的风险。为提高银行等机构为农民办理用不动产抵押获取资金业务的参与度，当农民用唯一抵押物争取资金时，如果损失率低于规定的最低标准，那么会由政府拨款建立的专门基金与银行共同负责损失。

商业机构要适当降低业务门槛，科学制定贷款标准，实现各方共赢。设立关于农民用不动产抵押获取资金的保险种类，如果最终损失超过一定标准，将由保险公司、银行和政府出资设立的专门基金分担损失。此外，可以提高担保公司、银行等机构在农民用不动产抵押获取资金改革中的参与度［9］。

（四）完善农村新型社会信用制度

推进此制度的改进工作需要持续进行。要制定可操作性强的相关制度体系，如关于农民社会信用等级的制度、保护农民个人信息的制度、通报农民诚信等级的制度等，以便于对相关法律进行完善。同时妥善解决在征集信息的过程中，可能触及农民的各项权利，如隐私权、知情权等。

为方便农民用不动产抵押获取资金时，能够得到可信度高的信息，需要不断完善农民诚信档案建设，构建相关大型数据库信息网络平台，并且对诚信等级高的农民应相应地提高贷款额度。

农民用住房财产权向银行进行抵押获取资金支持的方式不仅能帮助农民改善其物质生活，而且可以促进针对农村发展而设定的贷款服务方面的创新，从而更好地进行新农村建设。因此，应当努力克服试点工作中遇到的制度瓶颈，完善配套制度建设，解决好先行先试与顶层设计、锐意改革创新与坚持依法行政之间的矛盾，在目前取得的成绩上归纳工作经验，为今后更多地区的农村房屋相关权益的改革提供可信度高的建议［10］。

注释：

① 《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）。

②2017年2月22日举行的第十二届全国人大常委会第三十一次会议，决定延长至2018年12月31日。

③ 数据来源：肥城市代市长殷锡瑞2017年1月19日在肥城市第十八届人民代表大会第一次会议上做的《政府工作报告》。

④ 本部分内容根据肥城市委农工办提供的《肥城市农民住房财产权抵押贷款试点工作情况》整理。