基层政府编外人员的存在逻辑与治理对策

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

基层政府编外人员意指存在于基层官僚组织中却游离于正式编制（行政编制、事业编制）之外，享受财政待遇、履行政府部分管理职能的一个群体。①目前学者们对于编外人员主要有编外行政辅助人员[1]、非正式政府人员[2]、非正式官僚[3][4]、影子雇员[5][6][7][8]、编外用工人员[9]等称谓，尽管在名称上存在较大差异，但是学者们的释义指向的都是基本相同的一类群体，因此本文统称为编外人员。近年来，伴随着基层事务的增加，基层政府②中的编外人员广泛存在于政府机关内部及其下属的事业单位，数量膨胀现象明显。编外人员尽管在政府中工作，通过财政获得收入，但仅因为没有编制，与编内人员在很多方面存在差别，集中体现在职业发展空间和养老、医疗等社会保障待遇方面。更重要的是，在政府的实际工作中，编外人员与编内人员在权力权限和责任承担方面也有很大差别，由此出现了诸如辅助执法人员缺乏公信力、编外人员违规执法、暴力执法等一系列问题，对基层治理有效性和基层政权稳定性构成了很大挑战。

一、文献回顾

一直以来，学者们从历史学、政治学、社会学、经济学等不同学科对编外人员的产生背景、角色定位、薪酬待遇、监督管理、数量扩张等问题进行了一定的研究。综合学者们的相关研究，集中存在以下四种取向。

（一）历史文化取向

历史文化取向论者认为由于对传统历史、文化的路径依赖，编外人员长期存在于政府内部。一些学者认为编外人员沿袭自历史上的胥吏、吏役。历史上我国幅员辽阔，仅仅依靠正式官僚难以真正实现对地方民众的有效管理，于是中央政府就开始使用大量的胥吏、吏役来协助地方官员。胥吏这一群体虽然政治地位比较低，但是在地方治理中发挥着重要作用，可谓“位低权重”，并且这种作用在历史上有逐渐增强的趋势。程祺念指出，到了元明清，胥吏政治演变为胥吏专政。[10]尤其是清朝地方政府出现了“官僚-幕友-胥吏”较为复合的三维体系。[11]周保明认为这种胥吏行政具有正式和非正式的双重特征，介于二者之间，胥吏主要通过地方长官加以事权、吏役钻营取巧、蒙蔽长官等方式得到实权，并且清代地方衙门没有完全独立的职能部门，为吏役专政提供了“群体性”基础。[12]周雪光将我国历史上的这种现象总结为“官吏分途”，且认为这是帝国治理应对规模之累以及由此产生的委托—代理困难的一种制度安排。[13]胥吏、吏役对地方政治的稳定起到了一定作用，但是随着胥吏、吏役地位的不断提高，一些官僚也认识到了胥吏政治对于整个国家的弊端之大，由于并没有找到更好的替代方案或者策略，进而从国家体制层面解决这个问题，因此也只能维持现状。尽管当代我国的政府组织体系和官僚体制不断走向完善，但是仍然没有完全抹除历史和文化对政府人事管理的这种影响，即政府机关内部或者下辖事业单位仍存在大量的编外人员。

（二）政府职能权力取向

政府职能权力取向论者认为编外人员的产生和发展主要受到政府职能和权力的影响。近年来随着资源向国家中心聚集，政府开始承担越来越多的公共品供给责任，即政府公共管理服务职能不断扩张，国家的治理规模不断扩大。[14]而现有稳定的编制人员难以满足职能扩张的需要，于是政府组织人员规模出现膨胀扩展态势。翟校义认为，在政府职能需求增加的情况下，政府人员编制没有很好地与部门职能和工作量相匹配，时常出现“人手不够用”的现象，这就迫使政府采用编外人员和借调人员的方式来缓解难以满足职能需求的压力。因此，部门职能定位与人员配备错位是编外用人的主要原因所在。[15]另外，随着公众对公共服务需求的多元化，政府职能转变增加了新的内容，即政府购买公共服务或者服务外包成为一种新的发展趋势。而采用合同形式雇佣编外人员[16]便是一种体现，政府雇佣编外人员行为以市场为表、科层为里[17]，兼具科层制和契约制的特征[4]。此外，近年来简政放权持续推进，基层政府面临日益繁重的工作压力，为了完成上级任务，也多采用雇佣编外人员的途径。

（三）政府规模和人员编制取向

根据编制相关法律法规和历次机构改革举措可以看出，设置编制的主要目的在于控制政府规模。自2001年编制改革以后，国家逐步加强对正式编制，尤其是行政编制的数量控制。尽管历次机构改革都要求精简人员，但是并没有根据地方辖区面积、人口、经济发展水平等因素动态调整编制总量[18]44，并且严格控制的编制管理与国家治理规模明显不匹配。由此，政府部门雇佣编外人员成为普遍现象。朱光磊、李利平从政府规模的角度详细分析了我国公务员占人口比例，认为中国公务员数量应该控制在人口比例的1%比较理想，但是从当前来看，我国正式公务员的数量明显偏少，难以满足当前大量政府工作的需要，为了维持政府正常运行，政府不得不聘任编外人员或者超编人员。[19]这些编外人员广泛存在于乡镇和省级部门、公益服务单位、差额和经费自支单位。[20]

（四）财政成本取向

财政成本取向论者主要从财政成本和收益视角来阐释编外人员产生的原因和管理过程中出现的诸多问题。许多学者认为政府财力是影响编外人员数量的重要因素。黄冬娅通过对广州工商所历史发展过程的考察，指出计划经济时期“吃杂粮”的财政体制使得工商所取得了自主的部门经费，进而直接导致工商所雇佣了大量的协管员，并且当代这一群体规模出现不断扩大的趋势。[21]69但是，也有学者对此提出质疑，认为我国在1999年预算改革后开始实行收支两条线，整治了部门小金库，为什么政府编外人员依然存在，并且还有规模扩大趋势？因此，认为财政收入这一因素并不能充分解释地方政府编外人员的存在和扩张，于是提出“地方软财政支出是编外人员得以扩张的重要原因”的观点，认为财政支出软约束和政府职能扩张同时作用构成编外人员存在和扩张的充分必要条件。[2]基于此，有学者认为加强政府预算硬约束是控制地方政府编外人员数量膨胀、规模扩大的有效路径之一[22]。

综上所述，学者们把对编外人员这一实际问题的关注提升到了学理研究的高度，取得了一定的学术成果，形成了一定的学术影响力，但现有研究多集中于“编外人员对组织发展带来哪些负效应”和“如何规避负效应”等问题，对其存在的必然性还有待进一步深入讨论，已有的部分讨论又往往局限于单一化视角，缺乏更为系统和整体的分析，未能从更加全面的视角来探究影响编外人员存在的各个因素之间是否存在一定的逻辑关系以及呈现何种逻辑关系等问题。此外，基层政府编外人员作为一线政策执行人员对基层治理效果和基层政策执行效力具有重要影响，二者之间存在紧密联系，然而纵观前人的研究成果不难发现，站在政策执行和基层治理效果立场上审视编外人员问题的相关研究还不甚丰富。基于这样的研究起点，本文从政府自身考虑和现实的问题出发，更为系统地阐释编外人员何以长期存在及其对基层政策执行和基层治理的现实影响。

二、基层政府编外人员长期存在的逻辑阐释

编外人员是“政府中、体制外”灵活可控的公共事务执行者[7]，是政府人事制度中的弹性因素，既没有科层结构自上而下的权力控制，也没有基于契约关系的合同激励与约束。[3]可以说，编外人员是正式组织制度框架内的一种隐形存在。编外人员作为“政府中、体制外”的灵活因素，明显相悖于官僚体制运作，并且从某种程度上松动了严格的官僚组织人事管理制度，那么，为什么编外人员依然可以长期稳定存在？

（一）“事权下移”异化与缩编限编要求的悖论

一般来说，“事权下移”是指上级政府将一些权力交给下级政府，由下级政府承担相应的政府责任。事权下移包括直接授权、权力下放等方式。从政策制定的初衷来讲，事权下移有利于增强地方政府的积极性和主动性，给予地方政府更多自主权，进而提高地方发展活力。但是从现实来看，中央政府在事权下移的过程中出现了“变异”情况。主要表现为，最高地方政府和中层地方政府仅扮演“传声筒”角色，将本应由本级政府承担的职能和任务也下放给下级政府，只是要求基层政府执行政策并未尽到指导、协调、监督的职责。据T市H区T居委会主任反映，“平时社区工作就非常忙，事权下移以后，居委会的工作事项就更多了，每天开会、学习、写汇报，很久已经没有过过双休日了，总是要加班。现在上面什么工作都是要下到居委会，我们必须落实和执行，大大增加了居委会工作人员的压力。”③另据H市C县B乡党委宣传部门的负责人反映，“县直部门把职能推给乡镇，自己不干，只是负责转文。前几年，县里的农业部门还会到村镇来进行具体的农业技术指导，现在啊，根本不下来，就是发个通知就不管了。”④事权下移增加了基层政府工作人员的工作压力和相应的政府责任，加剧了基层政府政策执行中“人手不足”的问题，常常出现“身兼数职”现象。在T市L县T镇，劳动事务办主任反映，“我们办公室上面对应着22个局，但是只有两个人，一个人得负责好几片儿，又得做报表，又得搞调查。”⑤

自1988年国务院机构改革确定“三定”方案以来，我国一直按照“三定”方案来进行机构和人员编制管理，但是由于制度约束力不足、执行变通等原因，人员、机构膨胀问题较为普遍。为了解决这些问题，政府持续推进机构改革，精简机构和人员。近年来，政府严格控制人员编制数量和政府规模，严格缩编限编政策落实。2013年李克强总理在地方政府职能转变和机构改革电视电话会议中提出，要确定财政供养人员只减不增。2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确指出，强化机构编制管理刚性约束，坚持总量控制。从基层现状来看，相较于基层政府事项，基层政府的正式编制数量明显偏少。因此，在“事权下移”异化与缩编限编严格要求的情况下，基层政府为了完成上级的任务，又不违背编制管理要求的情况下，只能采取灵活的方式，即雇佣编外人员来维持政府良好运转。

（二）政府职责范围扩张与基层民主自治的悖论

朱光磊将政府职能划分为功能和职责两个层面，认为政府职责是政府职能中比较灵活和具体的部分，可以进行选择和调整。[23]89基于对杭州市政府职能转变实践的研究，朱光磊指出从职责维度来看，我国明显存在着“政府履职方式的形式性收缩”和“政府职责范围的实质性扩张”两种趋势并存的现象。[24]3党的十九大报告指出我国的社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。社会主要矛盾的转变对政府职责提出了新的要求和目标，政府职责范围除了推动经济发展以外，亦应更广泛和全面。笔者认为，所谓“政府职责范围的实质性扩张”是在中国人民代表大会体制之下，伴随着各种资源向中央的集中和事权不断向下级政府的转移，公众对政府服务需求日渐多样化和对政府期望值日渐提高，随之政府对社会和公众承担的责任越来越多。基层政府作为直接面向民众的政府，原本承担的工作任务就比较多且具体，在社会主要矛盾变迁的大背景下，其履职范围再继续扩大和精细化。

基层民主自治作为民主政治的重要内容，是基层民众实现自我管理的重要途径。其功能实现的关键在于厘清政府和社会的边界，只有适度减弱国家权力对社会的直接控制和干预，社会才能留有自主发展的空间和可能性。[25]但是，政府职责是政府依托国家强制力和从上至下的政府组织体系进行国家治理和社会治理的一种主动作为，从这个意义上讲，政府职责是对社会场域的一种干预力量，政府职责范围的扩张则是对社会场域的一种侵蚀。因此，政府职责范围的扩张与基层自治之间存在着理论上的矛盾逻辑。编外人员一般比较熟悉地方情况，对于解决基层问题、缓和地方冲突对官僚体制的冲击具有一定的优势。同时，编外人员多采用灵活、变通手段处理基层问题，对于维护群众自治权利也有一定保护作用。政府通过聘任方式将编外人员纳入政府组织系统内部，使其成为连接基层政府与乡村民众的纽带。

三、编外人员对基层治理的影响

“事权下移”异化与缩编限编的悖论、政府职责范围扩张与基层自治的悖论使得编外人员的存在成为一种必然选择。尽管如此，编外人员在执行政策的过程中面临业务能力偏弱、制度约束力不足、自身待遇难以保障等问题，这直接导致了政策执行效果的弱化，加剧了基层治理的风险，损害了政府合法性和公信力。任何一项公共政策都需要经由政策执行这一环节得以落实和实现。因此，在整个政策过程中，政策执行处于核心位置。有学者认为政策执行是政策执行者的再设计过程[26]，可见政策执行者的作用不可替代。在基层政府执行人员中，除了正式编制人员执行政策以外，还存在大量的编外人员，在一些地方或者部门其数量甚至超过了编内人员，这些编外人员主要从事的就是基层事务执行工作，因此，编外人员是基层执行人员队伍的重要组成部分，是基层政策执行不得不考虑的一个重要因素。为政策执行者创造良好的条件，对政策目标实现具有重要意义。但是从现实来看，编外人员尚且不具备很好地执行政策的条件，主要表现为：

第一，编外人员对行政技术、行政程序和行政精神没有很好地把握，业务能力与编内人员存在差距。从聘任途径来看，一些编外人员通过政策内就业安置或者依靠关系进入政府内部工作，一般没有经过公开考试和系统职业训练的过程而直接由政府统一安排和调配，与经过重重严格考试进入政府的公务员相比，在业务能力、政策执行力方面存在一定差距。从人员要求来看，一般基层政府在招聘编外人员时多要求是具有当地户籍的公民，因此，通过聘任途径进入政府工作的编外人员多为当地人，他们熟悉当地情况，具有一定的地方知识。当然这对于服务基层工作有一定优势，但在履职过程中他们也容易受到乡村人际关系、人情、面子等人为因素的影响，进而偏离政策初衷。

第二，政府对编外人员的管理相对松散。一方面，政府尚未对编外人员的法律地位和身份进行明确的规定，编外人员的身份认同普遍较低，缺乏归属感。不论是《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《地方政府和各级人民代表大会编制管理条例》，还是《事业单位人事管理条例》都没有对编外人员的法律地位和身份进行明确的规定。编外人员尽管在政府部门中工作，参与公共事务，但是并未受到体制保护。这种法律制度性缺失和体制性保护缺失使得编外人员产生一定的心理落差，难以真正融入政府组织工作。另一方面，政府尚未建立对编外人员规范管理的刚性制度。政府对编外人员的管理多依赖于政府内部自制的规定、准则，比如，南京市政府出台的《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》要求严格编外人员管理，甘肃省政府要求在行政机关工作的编外人员只能从事行政执法管理的辅助工作，不能单独从事行政执法活动等，但是这些规定缺乏标准、程序、监督、考核等方面内容，约束力普遍较弱、随意性较大。

第三，编外人员的薪资待遇普遍较低，且没有相应的晋升通道。相较于正式编制人员，编外人员工作内容较为繁杂，工作强度普遍较大，且工资待遇普遍较低。有调查显示，在一些政府部门中，编外人员多被安排在脏、累、危的工作一线，但多数正式编制人员的工作相对比较清闲。以T市L县T镇政府为例，该乡镇政府共有9名编外人员，包括7名事业聘用人员、1名人事代理人员和1名劳务派遣人员。据该名劳务派遣人员反映，“我现在每个月只有1650元的死工资，这个工资参照的是L县最低工资标准，没有‘五险一金’，更不存在什么福利津贴和激励晋升了。”⑥

可以看出，作为政策执行者，编外人员尚未完全具备政策执行达到良好效果时执行者应该具备的条件。因此，对基层政策执行产生了负面影响。第一，编外人员在公共政策执行过程中，倾向于采用变通执行、选择性执行、象征性执行的方式，“政策走样”“执行偏差”、权力腐败等问题时有发生，造成政策执行难以达成初始政策目标。基层政府工作千头万绪，尤其是乡镇政府。乡镇政府一般下辖十几、二十个行政村，面对上万人口，帮助广大村民解决大小问题。面对繁重的基层工作事项，人手不足问题突出，但是为了完成任务，编外人员便会采用选择、变通等方式来执行上级政策。第二，编外人员在没有执法权的情况下，违规使用执法权，损害民众正当利益。根据我国相关法律法规的规定，行政执法人员必须是行政执法机关在编的工作人员。由此，在行政执法机关的编外人员不属于行政执法人员，没有行政执法权。但即便如此，在现实中还是时常出现编外人员违规执法、暴力执法的行为。例如，2012年湖南邵阳市容监督员通过罚款获取“提成”、2013年陕西延安市“城管跳脚踩商户头部”事件、2014年南昌市西湖区城管临时工敲诈商家事件、2018年深圳市南山区城管外聘人员暴力执法事件、2018年浙江龙游协管员翁腾羽私自截留罚款的贪污案等。⑦

编外人员在基层政策执行过程中产生的如上问题，不仅会对政策效果和政策目标产生负面影响，更重要的是可能导致基层政府面临政治风险。基层政府执行人员连接基层政府与广大民众，是打通基层治理“最后一公里”的关键一环。非正式官僚⑧失控影响公众对政府的信任和基层稳定，进而影响国家权力的合法性基础。从理论上讲，当前我国政治体制呈现“压力型体制”的运行特征。压力型体制之下，基层政府面临着沉重的压力，一方面是对上的任务，另一方面是对下的民众。由于上级政府拥有政策目标的控制权和检查验收的控制权，而激励权和实施过程的控制权由下级政府掌控，[27]为了保证完成上级下达的任务和指标，基层政府往往对下采取“加温加压”的方式。但是正如弹簧都有最大弹性度一样，基层的承受力也是有限度的，如果超过了这个限度，必然会产生一系列问题。

四、优化基层政府编外人员治理的对策

基层政府聘用编外人员进行政策执行和基层治理的策略有其内生的必要性和合理性。编外人员作为政府组织管理、人事管理中的灵活因素，其存在是多重治理逻辑共同作用的结果。虽然编外人员的存在有其内生驱动力，但无论政府部门对于编外人员的管理还是编外人员参与社会管理和提供公共服务的过程，都暴露出不少问题。一是从编外人员自身角度来看，编外人员面临着身份认同缺乏、薪酬待遇不佳、晋升通道不畅、公信力缺失等问题；二是从基层治理角度来看，由于编外人员素质能力的参差不齐、招募程序相对宽松随意、权力归属和责任划分尚未明晰，编外人员在参与基层治理的过程中仍旧存在违规执法、暴力执法、以权谋私等偏离公共精神的行为，这不仅弱化了政策执行的效果，而且撼动了基层治理合法性的根基。因此，编外人员管理的规范化势在必行。

第一，完善编外人员管理法制，增加制度供给。基层政府编外人员参与政策执行和基层治理并发挥积极作用的前提应该是明确的权力归属和责任划分。很显然，政府尚未通过正式且严格的法律法规或者制度规则对此进行规范，并且当前编外人员对基层治理的种种负面影响归根结底也正在于此。因此，国家应制定关于编外人员法律地位、政府聘任编外人员行为的相关法律法规；同时，政府部门内部亦应制定关于编外人员岗位职责、权限、程序、问责等方面的细则，搭建起一套编外人员管理的制度体系，通过充足的制度供给来规范政府聘任编外人员的行为以及编外人员管理。

第二，严格编外人员的准入，强化教育培训。编外人员的准入可以借鉴公务员招录程序，尽量采用公开考试、面向社会的方式，避免暗箱操作。这样不仅有利于保障公平、公正、公开的良好秩序，同时也有利于在公平竞争的条件下择优录取。即使是基层政府委托劳务派遣公司开展编外劳务派遣岗的招聘工作，同样适宜采用此种方式。对于已经进入政府工作的编外人员，应该定期开展针对编外人员的思想政治和专业技能培训，以促进编外人员行政素养的提升、思想观念的更新和业务能力的改进，进而提高其服务群众的能力。

第三，强化编外人员考核，规范监督管理。编外人员进入政府的通道有劳务派遣和就业安置的区别，因此对其考核亦应有所区分。对于以劳务派遣方式招录的编外人员，应该将政府考核与派遣公司的考核相衔接；对于以就业安置方式聘任的编外人员，政府应该完善对其考核。编外人员尽管不具有政府正式编制，由于其在政府部门工作、参与公共政策执行活动，编外人员在事实层面上扮演着“准代理人”的角色，履行政府代理人的部分职责。因此，必须加强对编外人员，尤其是行政执法领域中的辅助执法人员的行为监督，强化纪律约束。一方面，正式执法人员应该监督编外人员辅助执法，避免编外人员独立行使执法权；另一方面，借助可追溯、可倒查的电子化设备和智能化、信息化执法平台，监督编外人员辅助执法过程和程序。

第四，健全编外人员保障机制，促进其职业发展。目前编外人员和编内人员之间在工资待遇、福利保障和激励晋升方面都存在较大差异，这种差异对编外人员参与基层政策执行和基层政府组织发展均产生了负面影响，因此，政府应该在组织注意力和自身财力条件允许之下，建立健全编外人员的保障机制，保障其基本待遇和基本职业发展，进而发挥其对基层治理的正向功能。依据编外人员履行职责、工作任务量的差异，建立编外人员薪资待遇的动态调整机制，使得编外人员薪资待遇与编内人员适度匹配；拓宽编外人员进入编内系统的多元通道，例如编外人员连续几年考核为优秀后可以享受同级事业编制的待遇，编外人员在工作满一定年限后，直接或优先转为编内人员等。

注释：

①事实上，除行政系统外，编外人员广泛存在于各种行业中，如消防系统编外人员、教师系统编外人员、医疗卫生系统编外人员、法院系统编外人员等。

②本文中的基层政府指县级政府和乡镇政府。

③整理自对T市H区T居委会主任的访谈材料。

④整理自对H市C县B乡党委宣传部门负责人的访谈材料。

⑤整理自对T市L县T镇劳动事务办主任的访谈材料。

⑥整理自对T市L县T镇劳动保障事务办编外人员B的访谈材料。

⑦参见：陈璇.邵阳城管“罚款提成”引争议[EB/OL].http://zqb.cyol.com/html/2012-08/30/nw.D110000zgqnb_20120830_1-11.htm；延安城管执法画面：双脚跳起暴踩男子头部[EB/OL].http://news.ifeng.com/society/1/detail_2013_06/03/26034177_0.shtml?_from_ralated；南昌城管局请为“临时工”的行为负责[EB/OL].http://finance.ifeng.com/a/20140703/12645547_0.shtml?wratingModule=1_15_103；城管外聘人员粗暴执法被举报 民警警告无效后就地拿下[EB/OL].http://k.sina.com.cn/article_6145283913_16e49974902000cl4u.html；“编外”不是法外 浙江省首例被留置编外人员获刑[EB/OL].https://zj.zjol.com.cn/news/900890.html。

⑧基于前文的概念界定，这里的非正式官僚，即编外人员这一群体。所谓非正式官僚失控，是指在委托-代理关系中，政府难以对非正式官僚进行有效管理和控制的状况。详见：倪星，郑崇明.非正式官僚、不完全行政外包与地方治理的混合模式[J].行政论坛，2017（2）。