地方政府违法违规举债担保的形式、危害及对策探讨

●刘忠庆 李 健

地方政府举债制度属于政府管理的长效机制，关系到国家全局和长期稳定。党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，特别批示必须把防风险摆在突出位置。对出现风险和可能出现风险的地区，必须增强责任意识，在职责范围内做好风险防范工作。当前，个别地区违法违规举债担保问题时有发生，局部风险不容忽视。

一、地方政府违法违规举债产生的背景

债务是承诺在未来某一约定时间无条件偿还本金和利息的给付义务。我国地方政府违法违规举借债务的形成，有其特有的体制、法制和经济因素。

（一）地方政府违法违规举债行为与财政体制改革紧密相关

我国财政体制由“统收统支”到“财政包干”，再到1994年“分税制”改革，为我国经济的持续增长创造了条件，奠定了国家长治久安的基础①。但分税制改革仅对收入做了划分，支出责任未予明确，造成了“财权层层上移、事权层层下放”的矛盾。地方政府在城镇化快速发展的过程中，承担了越来越多的事权，导致地方财政收入和支出差距越来越大，普遍面临巨大的资金缺口。在地方财力无法满足发展需要时，不得已违法违规举债。

（二）地方政府违法违规举债行为与预算约束紧密相关

2015年以前，我国法律禁止地方政府以公开借债的方式融资。原《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”虽然原《预算法》对地方发债有所限制，但由于财权与事权划分、转移支付政策不尽完善，造成地方政府不得不寻求预算外的资金渠道，并转化为各种非规范融资或过度举债，特别是寻求土地出让收入和银行贷款。在卖地收入无法满足地方政府“赶超式”的大规模建设需求时，纷纷成立融资平台，以绕开相关法律约束，成为另一个重要的融资渠道。因此，收支缺口较大和预算软约束，导致地方政府行为异化。地方政府融资平台演变为获取资金的重要渠道，“土地财政”则演变为“第二财政”②。

（三）地方政府违法违规举债行为与扭曲的政绩观紧密相关

近几年，地方发展冲动夹杂着政绩冲动，“发展依赖项目，项目依赖融资”。财政资金缺口大，只能靠变通手段、靠举债来弥补，从而产生大量的“政绩工程”负债，导致政府债务快速增加。地方政府性债务快速增长的2009年，地方项目投资增速为31.66%，此后增速均维持在26%以上。

另外，区域竞争也是造成地方政府违法违规举债的一个主要原因。对于地方政府而言，信贷、中央审批的项目和财政转移支付等均属于公共资源，区域竞争也就是资源竞争，而其中最好的方式就是依赖高额负债和过度开支来为相关资源的争夺提供支撑③。

二、地方政府违法违规举债的表现形式

（一）地方政府违法违规举债的表现形式

“政府举债方式”和“政府担保行为”是地方政府债务管理和监管工作中最核心的两个问题。从这两年的检查情况看，地方政府违法违规举债问题多，数额巨大，花样繁杂。地方政府无节制地通过花样百出的种种渠道 “暗箱”举债，出现许多“新变种”。既有直接贷款形成的债务，也有拖欠形成的直接债务，更有提供担保、回购等信用支持形成的担保债务④。融资平台四面开花，地方政府“借道”举债，形式多样，防不胜防，应引起高度警惕。

一是政府直接融资举债。政府通过融资租赁等方式直接融资。其表现形式是：“政府借钱政府用”。这里的“借钱”指的是非地方政府债券融资。如2015年，某地区教委与上海和江苏两家公司签订《回租赁合同》，融资达2.2亿元。为此，财政部向该市政府发函，要求对违法违规举债问题严肃追责，同时向商务部、银监会发函要求严肃追究涉事融资租赁有限公司责任。由于这个模式太过直接，因此，出现的并不太多。尤其是2016年以后，基本没有该模式的存在。

二是政府通过企事业单位间接融资举债。其表现形式是：“别人借钱政府用”“别人借钱财政用”。此类融资模式非常繁杂，包括传统的贷款、信托融资。有的是发行企业债券；有的是通过银行直接贷款；有的地方政府或所属部门通过批示、纪要等方式，要求企业以各种形式为政府举债。此类融资模式除了上述贷款和信托外，还有较为不透明、金融监管相对薄弱的融资渠道,如融资租赁、私募债等类型。这些存有一定的欺骗性和隐蔽性。如某地区商业银行经营亏损严重，出现了金融风险，当地政府采取由市财政局举借债务，增资扩股来化解风险的措施。政府指定两家企业，以企业名义向该银行贷款，并将贷款资金当天交至财政局，经财政局再划转给该银行，从而置换贷款及弥补亏损和利差。

三是地方政府违规集资举债。其表现形式是：由政府融资平台实施，向特定群体募集资金，资金主要用于城市基础设施建设，财政偿还本息，并列入年度财政预算。如前一阶段，媒体公开了某地违规集资的问题。如某市政府决定以市总工会为发起人，以该地某经济发展投资有限公司为借款主体，向全市企事业单位职工发行信托产品，共募集资金8亿元，并以财政资金作为还款来源，财政部责成地方政府对相关责任人进行了严肃处理。

四是利用虚假PPP融资举债。其表现形式是：虚假PPP、伪PPP。在推广运用PPP过程中，有的地方单纯把PPP当作融资手段来看待，“假PPP”现象层出不穷。财政部财科院调研发现，我国部分地区将不适合采用PPP模式的项目也都包装成PPP进行运作，结果导致政府成本不降反升；还有部分市县打着PPP旗号，通过保底承诺、回购安排等方式将PPP异化等⑤。有些地方PPP项目，财政承受能力论证走过场、物有所值评价不充分等做法时有发生。审计署公布数据显示，截至2015年底，部分省份还不同程度地存在政府通过承诺对社会资本兜底回购、固化收益等方式为基础设施建设筹集200多亿资金的现象。

五是利用虚假政府购买服务融资举债。当前，滥用政府购买服务问题比较突出。通过随意签订委托代建购买服务协议的方式，变相融资。有的政府部门与融资平台公司签订《委托代建协议》，以购买服务的形式，进行基础设施建设，增加了政府隐性债务。有的地方政府通过违法违规扩大政府购买服务范围、延长购买服务期限等手段搞政府购买服务，加剧了财政金融风险。如某省交通运输厅与当地公路建设开发公司签订 “政府购买服务协议”，约定于建设期及建设期后18年内，通过购买服务资金支付项目建设资金，支持该公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各市县交通局。

六是利用投资基金 “明股暗债”融资举债。一些政府部门和金融机构以各种形式支持地方政府基础设施建设，这一出发点是好的，但在政策执行中出现了“明股暗债”“明股实债”等违规现象。建立明股暗债的政府投资基金，利用基金进行 “优先劣后”分配，变相举债。如2017年3月，审计署披露，某地国资委与信托公司签订定期回购股权协议，约定8年内回购信托公司增资30亿元持有的股权，同时按照9.5%的年利率支付利息，属违规承诺回购股权行为。

七是违规抵押发债。有的地方政府将公益性资产注入融资平台公司，用于抵押担保发行企业债券。在这方面，问题还是比较普遍的。有的虚假增资注资，任意调整负债，随意调整盈亏，把财政拨入的还款资金作为营业外收入虚增利润，或者是请会计师事务所帮助编制虚假资产负债表，出具虚假审计报告，律师事务所出具不实的法律意见书等，用于募集资金。如某县违规将行政办公用地、广场用地等用地性质变更为商业服务业设施用地、居住用地，以出让方式将上述用地注入当地城市资产经营有限公司，并利用上述行政办公用地、广场用地的土地使用权抵押的担保方式，违规抵押发行债券10亿元。

八是违规担保融资举债。除了违规举债外，就是地方政府的违规担保行为。其表现形式是：出具函、编入预算。比如，违规向金融机构出具担保函、承诺函，承诺当企业不能按时偿还债务本息时，安排财政资金偿还。目前，还是有不少金融机构在明知地方政府不得违规担保的情况下，仍要求提供这样的“安慰函”。如2015年，某市人民政府通过政府会议纪要，承诺将该市公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算，涉及资金6.4亿元，市财政局据此向当地建设银行出具承诺函，属地方政府违法违规提供担保。

九是地方政府拖欠工程款。地方政府及所属部门、学校、公园等公益性事业单位，以及融资平台公司实施的政府性工程项目拖欠工程款、材料款等形成的直接债务。当前，基层政府，尤其是乡镇政府，财力有限，拖欠工程款问题比较突出。

（二）金融机构配合地方政府违法违规举债问题

按照 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）要求，“金融机构不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保”。但金融机构还是通过各种变通方式，向地方政府违法违规提供融资服务。

对于地方融资平台公司举借债务，国务院明确规定不属于政府债务，也不承担偿还责任。财政部也反复强调，政府不会 “兜底”2015年以后融资平台的债务。然而，部分金融机构和咨询机构为了完成任务和获得自身利益，对相关法律规定理解不透，或置之不理，或自我解读，误导政府部门违规举债。金融机构为给自己寻得一张保险单，在向融资平台公司等企业提供融资时，要求地方政府或职能部门出具担保函、承诺函等，作为贷款的担保条件。实际上，类似担保是违法的，也是无效的。如2017年1月，某市人民政府批复同意某新城建设投资有限公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资，并按相关金融机构的要求，由市财政局出具承诺函，承诺如企业发生未能按时偿还本息的情况，将以财政资金代为偿还。财政部向该省人民政府发函，要求依法问责。

三、地方政府违法违规举债的危害

目前，从国际上通行的债务率、偿还率计算口径来看，我国政府债务总规模并不算高。但也存在有些地区债务规模大、增长快、潜在风险较大的情况。2015年以后，地方政府违规举债，实质上使地方政府负债“表外化”，扰乱了市场经济秩序，积聚了财政金融风险。地方政府违规举债危害较大，具体体现在以下四个方面。

（一）触犯了《预算法》的底线

地方政府违规举债规模不算大，但触犯了《预算法》，违反了现行法律法规和制度规定，法律的底线不能突破。由于举借的债务不透明，存在隐性问题，在举借、使用和偿还等一系列过程中脱离财政预算的监控、人大的监控以及社会公众的监控，资金的使用存在随意性，成为“法外之地”。

（二）积聚了财政风险

自2010年以来，房地产市场、地方融资平台、“影子银行”等风险逐步凸显，引起了中央和各界的高度关注。传统投融资体制存在“一高 （融资平台债务高）、一低 （公共供给效率低）、一难（私人资本进入难）”等问题。作为积极财政政策的手段之一，适度举债是能起到促进地方经济发展和推动基础设施建设的作用，可过度举债，特别是超过财政承受能力的举债行为，就可能引发财政风险。尤其是大量隐性债务给财政管理带来了隐患，甚至可能酿成财政金融风险。

（三）积聚了金融风险

地方政府利用融资平台或企事业单位在银行举借债务，一般属于银行的非信贷业务，这类业务的快速发展给地区金融安全带来新的隐患。这种隐蔽性强、期限较短的违法违规融资方式普遍不易监管，且筹资成本明显高于银行贷款。如饮鸩止渴一样增加了地方政府债务负担。同时，融资平台展期和借新还旧行为，造成借贷风险在金融体系内无法消灭，破坏了金融体系的稳定性。从融资平台贷款占贷款总额的比重来看，40%的融资平台贷款由股份制商业银行和地方商业银行发放，这类银行资产规模有限，抗风险能力较差，受到地方政府的行政干预更多，可能会成为未来金融风险高发领域和爆发点。

（四）扰乱了市场秩序

政府债务问题已成为许多国家的重大社会经济问题。我国政府债务风险总体可控，但个别地区风险逐步凸显，已引起国际社会的广泛关注，在一定程度上影响了国际形象。作为全球第二大经济体，中国对世界的影响力与日俱增，中国经济的变化和动向越来越为各国各界关注。近几年来，不少西方机构和媒体多次谈及中国债务风险。多家国际机构纷纷对我国地方性政府债务规模进行预测，当然西方评级机构对中国的信用评级存在偏差，其预测应该说是不公平、不公正的。但“兼听则明”，我们不妨将这些观点视为对防范风险的提醒，扎实做好风险防控工作。

四、加强地方性政府债务监管的对策

从上面列举的违法违规举债的形式来看，花样繁多，危害也较大，加强地方政府性债务管理迫在眉睫。当前，从应对方式上来说，主要可从以下四个层面来加强对地方政府性债务的管控。

（一）在政府层面，要“抑新消旧”，不断规范举债行为

一是要认真学习领会党中央、国务院精神，充分认识防范化解地方政府隐性债务风险的重要性和紧迫性，坚决贯彻严控债务风险的要求，进一步完善消化存量政府债务的能力。二是要开好地方政府规范举债融资的“前门”。适度增加地方政府债务限额，稳步推进专项债券管理改革⑥，支持有一定收益的公益性项目建设。三是堵住违法违规举债的“后门”，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为⑦。四是积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，从实际出发，分类审慎处置，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。五是依法把地方政府债务全部纳入预算管理，不断提高地方政府债务管理的规范化、透明化、可监督。

（二）在金融机构层面，要积极引导，确保举债方式合规

严控金融机构违规提供融资行为，管控好新增项目融资的金融“闸门”，是杜绝政府违规举债的关键。只有如此，才能使违规举债在操作层面上走不动、行不通。要逐步剥离融资平台公司的政府融资职能，推动其加快市场化转型。同时，强化中央企业债务融资管控，防止地方国有企业和事业单位“平台化”，演变出地方政府提供变相举债职能。建立健全债务违约处置机制，实现债权人、债务人风险共担，让金融机构充分认识到，在中央严控政府债务的环境下，政府为融资平台或国有企、事业单位融资贷款兜底只是其一厢情愿的“幻觉”。

（三）在制度层面，要“扎好篱笆”，加强制度约束

解决地方政府违规举债问题，制度约束是根本。近年来，我国采取了一系列措施，管控债务风险，包括建立债务风险预警机制、全面构建债务监管体制、实施地方政府债务置换等⑧。目前，地方政府债务监督管理在制度上已形成一个闭环体系。一是新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台，形成了我国一整套地方债务管理的法律制度框架体系，把地方政府债务全面纳入法制化管理轨道。二是依法建立了地方政府债务限额管理制度，设置了“天花板”。每年全国人大批准地方政府债务限额，2016年是17.19万亿元，2017年是18.82万亿元，2018年新增政府债务限额1.63万亿元。三是建立健全了风险预警和应急处置机制。四是依法把地方政府债务全部纳入了预算管理。正如国际货币基金组织专家加斯帕尔所说：“中国政府已充分认识到债务风险问题，并已采取相应措施。”⑨将政府债务纳入新《预算法》进行管理，推行有条件地发行政府债券，不断加快政府债务管理运行的规范性进程。

（四）在监管层面，要坚持举剑，强化监管作用

《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》授予专员办（现改为财政部各地监管局）对所在地政府债务实施日常监督的权力，要求监管局综合运用调研、核查、检查等手段，建立常态化的地方政府债务监督机制。近年来，财政部要求各地监管局“在查找监管漏洞和空白点方面，要注意提前发现问题，要坚决防止和有效避免财政领域乱象丛生问题的发生”。各地监管局要进一步强化监管刚性，让政府部门及相关单位切实感受到监管利剑高悬。在掌握债务的限额、余额、债务率等情况的基础上，深挖问题。特别是深挖通过PPP、政府购买服务等隐性方式的违规举债问题，通报给地方政府及财政部门，敦请其由点及面，由个别到一般，去纠正问题，规范管理。

另外，要坚决贯彻“强化问责”的工作要求。习近平总书记对地方政府违法违规举债问题，在2017年7月全国金融工作会议上，首次明确要“终身问责”，彰显出中央严控地方政府债务风险的坚定决心。财政部各地监管局等部门对地方政府债务监管既要举剑更要落剑，对发现的问题进行移交处理，进一步追究相关责任人的责任，解决监管工作与实际整改和追究责任的“最后一公里”空白问题，让每次债务监管工作落地有声，切实起到震慑作用。■

注释：

①吉富星.以效率和风险为导向稳中求进推动PPP[J].财政监督,2016,（15）.

②同上。

③曹朴.我国地方政府债务风险防控分析[J].经济问题，2014，（05）.

④赵巧梅.县级政府性债务的成因分析及对策[J].现代经济信息，2013，（03）.

⑤孙学工，刘国艳，杜飞轮，杨娟.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].观察与思考，2015，（02）.

⑥财政部对十三届全国人大一次会议第2471号建议的答复 [EB/OL].(2018-7-10).http://yss.mof.gov.cn/jytafwgk_8379/2017jytafwgk_9212/2018rddbjyfwgk/201808/t20180802_2978257.html

⑦杜涛.防控债务风险 银行开始清理地方政府隐性债务[N].经济观察报，2018-01-04.

⑧新华社.穆迪调降中国主权信用评级存在三大误判[EB/OL].(2017-05-24).http://news.163.com/17/0524/19/CL7NIRC4000187VE.html.

⑨同上。