我国地方政府债务透明度问题研究

2019-03-21温来成

财政监督 2019年12期

●温来成马昀

一、问题的提出

现阶段，在我国地方政府债务管理中，存在诸多问题，其中，地方债务信息披露不充分，透明度不高，是亟待解决的问题之一。

（一）我国地方债务透明度不高，易引发预期不稳，亟需治理

当前在“稳中有变、变中有忧”的经济大环境下，地方政府债务信息披露不充分，无论是对当前地方债务问题夸大或低估的言论，都可能使得市场做出“非理性”的反馈，这对我国当前厘清、化解地方债务问题，摆脱经济下行困境，是十分不利的。通过提高地方债务透明度，补充和完善地方债务信息披露机制，规范地方隐性债务发布制度，以消弭公众疑虑、稳定市场预期，是十分重要的。

（二）提高地方政府债务透明度，是强化各级人大监督，管控地方政府举债融资风险的需要

依法监督地方政府债务风险，是各级人大的重要职责，目前各级人大对于地方债务的监督还有很多问题，重要原因之一，是由于地方政府披露的债务信息不够全面、准确，存在着“重举债融资”“轻资金使用”的特点，导致债务资金使用流向不够明细，债务透明度不高、各级人大无法根据现有信息对政府地方债务的举借和使用进行有效监督，监督职能无法充分发挥，甚至出现监督“走过场”的局面。要扭转这种状况，就需要提高地方政府债务管理的透明度。

（三）提高地方政府债务透明度，是接受社会监督、加强管理、防范债务风险的重要内容

除人大、审计、财政等立法和行政执法部门的专业监督外，公众、投资者和社会舆论等社会监督，也是加强地方政府债务风险管理的重要力量。但目前地方政府债务相关信息的缺乏，使得公众、企业和第三方机构无法对于地方政府债务风险进行独立精准的判断，弱化了公众等社会主体对地方举债行为的监督作用。因此，提高地方政府债务透明度，明确政府债务边界，使得债务预算约束硬化，减少地方政府在债务方面违规操作的空间，构建“规范、透明和高效”的地方政府债务管理体系，是加强社会监督，有效防控地方政府债务风险的需要。

（四）提高地方政府债务透明度，是增强政府信用，规范政府债券市场管理的需要

信用是现代市场经济制度发展的基石，而政府信用在社会信用体系建设中，具有示范、引领功能。提高地方政府债务透明度，增强政府信用，有利于增加本地居民消费、储蓄等经济行为的信心，同时，稳定了债券市场投资者的预期，反映了政府增强自身信用、塑造服务型政府的决心，有效契合了党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”的要求。

二、我国地方债务透明度现状

（一）显性债务的透明度现状

显性债务，一般是指地方政府负有明确的偿还责任的债务。2014年修订《预算法》后，省级的政府可以发行地方政府债券融资，其限额由国务院批报请全国人大或人大常委会审批。

2015年发布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》提出，各省级政府的债务限额指标，由财政部根据其债务风险、财力状况并考虑宏观综合因素提出方案，报国务院批准后下达。各市县政府的债务限额由其所在省级政府根据债务风险、财力状况等因素统筹本地区建设投资需求提出，报省级政府批准后下达各市县级政府。

2016年财政部相继印发《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，分别对地方债务中的一般债务和专项债务的管理进行了针对性说明。在地方债务透明度方面，主要提出了以下几点：第一，要加强地方政府债务管理信息化建设，一般和专项债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统，同时一般和专项债务管理纳入全国统一管理信息系统。第二，对于一般和专项债券的发行，省级财政部门应做好信息披露和信用评级等工作。具体而言，包括支出项目方案、偿债计划、资金来源等等。第三，向社会公开专项债务限额、余额、期限结构、使用、项目收支、偿还等情况，主动接受监督。

财政部2018年12月20日发布《地方政府债务信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》），从2019年1月1日起实施。《办法》规定，地方政府债务信息包括预决算公开范围的地方政府债务限额、余额等信息以及预决算公开范围之外的地方政府债券发行、存续期、重大事项等相关信息；重大事项是指可能引起地方政府一般债券、专项债券投资价值发生增减变化，影响投资者合法权益的相关事项。《办法》就公开原则、公开渠道、预决算公开、债券发行安排公开、新增一般债券发行公开、新增专项债券发行公开、再融资债券发行公开、一般债券存续期公开、专项债券存续期公开、违法违规情形公开、一般债券重大事项公开、专项债券重大事项公开、债券资金调整用途公开等事项作出规定。

（二）隐性债务的透明度现状

目前，财政部等主管部门尚未明确隐性债务的具体范围，一般是指政府负有一定救助责任的债务。其主要包括地方政府投融资平台的债务、国有企业、事业单位的债务以及不规范的政府与社会资本合作项目（PPP）、政府投资基金所形成的隐性债务等。

2014年《预算法》修订后，停止了投融资平台为地方政府融资的功能，对其债务进行了甄别，一部分划分为地方政府债务，一部分转为企业债务，并要求地方政府投融资平台转型。2017年，财政部印发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》指出，该类平台公司应健全信息披露机制，并书面主动申明与政府融资职能脱钩。金融机构在审核投融资平台融资能力时应根据其财务水平和还款能力，地方政府不得违规为其进行担保。

2015年以后，财政部门、审计部门没有发布新的投融资平台债务数据，也没有继续发布事业单位债务信息和担保债务信息。目前只有投融资平台发行企业债券、中期票据和短期融资券。据Wind统计，到2018年底，地方政府投融资平台共发行城投债券88374万亿元，债券余额为76302万亿元。

目前财政主管部门已明确，规范的PPP项目政府支出责任，不是政府债务，而不规范的PPP项目有可能产生隐性债务。但数量是多少，也没有准确统计。自2017年下半年以来，财政部PPP中心对不规范的PPP项目进行了退库处理。据统计，2018年管理库共清退项目2557个涉及投资额3万亿元；2018年，储备清单项目有进有出，同比净减少3316个、投资额2.8万亿元。2019年1月管理库共清退项目12个涉及投资额115亿元；储备清单情况是，环比减少项目98个、投资额988亿元。2019年2月管理库共清退项目32个涉及投资额395亿元；储备清单情况是，环比减少项目93个、投资额1464亿元；2019年3月管理库共清退项目49个、涉及投资额835亿元。管理库项目执行情况：2019年一季度末管理库项目累计8843个、投资额13.4万亿元。储备清单情况是，累计储备清单项目3734个、投资额4.3万亿元①。

此外，棚户区改造、保障性住房建设等所形成的隐性债务，目前也没有准确的统计。

（三）我国地方债务透明度存在的问题

如前所述，近年来，我国在地方政府债务管理透明度方面，已开展了多方面的工作，取得了一定成效。同时，还存在不少问题。

1、显性债务透明度的问题。我国自2015年发行地方政府债券以来，充分利用国债发行基础设施和发行经验，市场化程度和透明度较高，但也有需要改进之处，主要包括：

（1）各省债务额度分配不够透明，指标依据有待完善。2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出了对地方债务规模进行限额管理，地方政府不得突破举债限额，但是并未对地方政府债务限额额度的分配方法进行说明。2015年财政部发布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》笼统指出，年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额）。各地方政府债务限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内，根据债务风险、财力状况等因素，并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。2017年发布的文件《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》对地方政府新增限额的确定提供了可定量化的公式和指标依据，提出根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算新增债务限额。但计算公式中的地区风险系数、政府债务管理绩效因素调整、地方申请因素调整等，仍较为模糊，存在人为调整的空间。

（2）各级地方政府债务信息披露不完整、债务资金使用信息缺乏。当前，各级地方政府在预决算、债券发行和政府审计报告中都披露一定的地方政府债务信息，但披露不够全面、完整。省、市、县、乡（镇）政府之间债务信息披露也存在较大差异。一般只涉及债务的基本数据，如债务收入、还本付息支出等，但对于债务存量总额、期限结构、利率，以及市场交易等情况，披露不充分，债务信息之间缺乏连续性。

同时，省以下的各级政府债务资金使用信息缺乏，这种重举债融资、轻资金使用绩效的现象，一方面，不利于上级政府了解下级政府债务的使用情况，进行调整和统筹，另一方面，信息透明度的缺乏，也会使得市场投资者望而却步，加重社会公众对于地方债务问题的焦虑情绪。

（3）专项债券项目信息披露不充分，难以满足投资者选择的需要，也不利于债务风险监管。与一般债券不同，专项债券管理要求与建设项目相对应，且要求项目收益和项目融资相平衡。但目前各地区发行债券只披露了项目的名称，对项目的具体内容没有详细的说明，投资者也难以准确判断项目风险，也就无法比较与选择。

2、隐性债务透明度的问题。相对于显性债务而言，我国的隐性债务透明度更低，问题更多，是目前地方政府债务风险管控的重点。

（1）隐性债务没有统一界定。当前学界对隐性债务的涵盖范围依然没有统一的意见。根据国际货币基金组织公布的《政府财政统计手册 (GFSM)》和《公共部门债务统计指引(PSDS)》，国际上认为，隐性或有负债不是来源于法律或合同约束，但是一旦出现某种条件或事件就容易识别，容易引发财政风险和财政脆弱性。世界银行专家认为，政府隐性债务是指政府出于道义上的责任需要救助的债务。

对于我国隐性债务的范围，目前，学术界普遍认为，地方融资平台债务、国有企业、事业单位债务、棚户区改造项目债务、保障房项目债务、社会保障缺口等，属于隐性债务范畴，但是对于其他领域的债务，例如地方国企的债务、PPP项目中政府付费、地方金融机构的不良资产等，则存在不同看法。在缺乏明确界定的情况下，旨在化解隐性债务的措施的有效性、针对性都大打折扣。

（2）隐性债务信息缺乏整合、发布制度。由于隐性债务没有统一的界定和统计，政府主管部门缺乏统一的发布平台，以对隐性债务规模和结构信息进行整合和公布。如城投债等信息的获取，主要通过债券发行、流通机构，以及专业的金融软件才可部分获得，并未出现在政府网站或者预决算报告中。隐性债务信息的缺乏，导致了社会各界对于地方政府隐性债务“不清楚、不愿谈、不敢谈”的认知现状，这显然违背了公众的知情权，同时，也不利于群策群力，强化社会各方对于隐性债务的认知水平，弱化了政府对于控制地方债务风险的努力。

三、我国地方政府债务透明度不高的原因分析

我国地方政府债务管理透明度存在的上述问题，其原因是多方面的。通过对这些原因的解析，我们可以进一步探索解决问题的途径。

（一）对隐性债务的理解缺乏社会共识

目前我国学术界、政府部门对地方政府隐性债务的理解不一，缺乏共识，主客观的因素都有。首先，从改革开放后我国地方政府债务发展的实际情况看，1995年起实施的《预算法》规定，除国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券筹集资金。而分税制财政体制下，地方政府财力有限，为了满足地方经济社会发展的需要，规避《预算法》，通过设立符合《公司法》要求的投融资平台，筹集资金，开展地方基础设施等建设项目，此外，地方政府还通过BT、信托等方式举债融资。 2014年新修订的《预算法》允许省级地方政府发行债券融资，停止了其他方式的地方政府直接举债融资，对投融资平台债务进行了甄别，停止其为地方政府融资的功能，要求转型发展。这样，各界对此复杂过程中形成的债务，以及与地方政府的关系，就有不同看法，是否属于隐性债务的理解、界定不一。其次，在引进世界银行隐性债务概念后，如何理解，也有异议。如隐性债务是政府负有道义上救助责任的债务，还是不属于债券等显性债务，又承诺以财政预算资金偿还的债务，或者是在政府财政预算账户上没有显现，但实际存在的债务，等等。这些分歧，增加了地方政府债务管理的难度。

（二）法律制度不健全

从管理制度来看，尽管财政部门颁布了一般债券发行管理办法、专项债券发行管理办法，以及各地区债务限额分配管理办法等，但从债务管理透明度的角度看，存在的问题有：一是有些信息披露的规定较为原则、含糊，不够具体，存在一定的伸缩空间，不宜为社会各界所理解。二是对债务信息的披露规定往往是一些一般要求，缺乏奖惩性的规定，在执行中难以有硬性的约束，其效果也就有限了。三是制度法律效力层级较低。目前地方政府信息披露管理制度，主要是部门规章，法律效力层级较低，因而在执行中存在诸多的问题。这些部门规章，要逐步上升为行政法规、国家法律，还需要一个较为漫长的过程。

（三）传统政府治理习惯

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”而有的地方政府的治理模式依然未从“管理者”向“服务者”“合作者”转变，传统政府治理中依然存在“官僚主义”“形式主义”“只对上负责”的陋习和弊病，这点在地方政府债务透明度问题上仍较为突出。

地方政府债务成因复杂、涉及面广，其风险防范和治理既离不开政府内部各部门之间的有效协调，也离不开地方政府与律师事务所、审计师事务所、新闻机构和社会公众的通力合作。过去，一方面，行政的“条块体制”割裂了各部门的职能，使得复杂问题，例如地方债务的处理方面出现各部门推诿扯皮的现象；另一方面，政府对社会公众及其他社会组织时处于强势的地位，不习惯于主动公开政府债务信息等社会各界关注的信息，对于提高债务管理透明度缺乏动力。

（四）有些债务管理问题还需要在实践中探索

由于我国各地区经济社会发展不平衡，地方政府债务风险的现状及成因复杂，债务管理还处在不断探索之中，隐性债务涵盖的范围是什么？如何促使这类信息的公开化？如何披露专项债建设项目信息？各级政府对于这些问题的理解，也在不断加深。因而地方政府债务信息的披露和透明度的提高，具有一定的滞后性。但是，推动政府信息的公开化、透明化是应坚持的方向。

四、提高我国地方政府债务透明度的对策建议

针对上述地方政府债务管理透明度存在的问题，结合我国经济社会发展需要，我们认为，需要从以下几个方面不断努力，提高政府债务管理透明度，有效管控地方政府债务风险。

（一）进一步提高各地区债务限额分配透明度，增强债务风险管控的主动性

在现有债务限额分配公式的基础上，总结近年来债务额度分配的经验，进一步完善计算公式中的各个要素，每个要素都有确切的计算方法，尽可能减少人为调节的因素。及时公布财政部对省市自治区的债务限额分配方法，以及省对市县的债务限额分配方法，使各个省、市、县大致每年能够测算到可得的债务限额，及早规划，做好本年度的债务还本付息和债务资金的安排工作，大大增强债务管理的主动性，有效管控债务风险，促进地方经济社会的可持续发展。

（二）加强一般债券资金用途和专项债券建设项目信息的披露，提高债务资金使用绩效

从根本上讲，提高债务资金使用绩效，增加税源，是控制地方政府债务风险的核心，提高债务管理的透明度，有利于推动这一治本之策的实施。首先，加强一般债券资金具体用途的披露，有利于社会监督债务资金是否用于社会亟需的公益性建设项目，其社会效益、生态效益和经济效益是否达到预期效果。其次，详细披露专项债券建设项目的具体情况，如投资规模、技术水平、预期经济效益，能否实现项目收益和融资的平衡，为投资者购买债券决策提供有价值的参考信息，也有利于加强监督，提高建设项目效益，确保债券还本付息，控制地方债务风险。

（三）建立地方政府债务信息披露目录，规范和保证债务信息质量

根据我国地方政府债务的具体情况以及社会对债务信息的需求，各级政府可建立地方政府债务信息披露目录，进一步明确需要披露的事项以及披露的内容和标准，以充分满足社会各界对债务信息的需求。同时，上级政府也可将下级政府债务信息披露的数量与质量，作为债务管理绩效考核的重要内容，促进各级政府做好债务信息披露，提高债务管理透明度。

（四）加强理论研究，增进共识，建立隐性债务信息发布制度

进一步加强对隐性债务问题的研究，逐步统一对其内涵和外延的认识。在现阶段，将隐性债务的范围界定在投融资平台债务、国有企业、事业单位债务、棚户区改造项目债务、保障性住房项目债务和社会保险基金缺口等方面。由财政部门会同审计等部门建立定期的隐性债务信息发布制度，提高隐性债务的透明度，回应国内社会各界和国际社会的关切，消除各类猜测和不必要的社会恐慌，铲除各类谣言滋生的土壤，维护地方经济社会正常秩序和可持续发展。