化解地方债务风险要以预算硬约束为本

●本刊评论员

近年来，我国经济在较高的宏观杠杆率上运行的风险越来越得到重视。这一轮杠杆率上升的特征除了全社会杠杆率总体水平居高不下之外，宏观经济学所说国民经济三部门即政府部门、企业部门、居民部门对债务的依赖都有所提高。当前，“去杠杆”成为结构性改革的一项重要使命，地方政府债务风险问题更是焦点。在这一背景之下，地方政府降杠杆和防范债务风险面临的约束条件或许更为复杂，应对措施应有新的思路。

首先，从根本上讲，应对债务风险有一条颠覆不破的逻辑：债务人的现金流必须能覆盖还本付息的支出，从单个债务人来看，获取现金流可以通过借新还旧、债务展期或和解等手段，但从宏观上看，化解债务危机根本上还是靠债务人真金白银的现金收入，要靠全社会必要的要素报酬水平。这一条逻辑对政府同样适用，政府债务规模必须受制于可用于还本付息的预算来源。

政府应对债务的预算又从何而来？要么调整预算结构，从“吃饭财政”“建设财政”等支出中腾出还本付息的财力；要么通过全社会要素报酬率的提高，从社会汲取更多财政资源增强自身信用水平。如果预算结构不能得到合理的调整，又无法从社会汲取更多的财政收入偿债，债务风险的积累就不可避免。

上世纪80年代，匈牙利经济学家科尔奈的著作《短缺经济学》在中国学术界广受欢迎。书中提出了“预算软约束”的理论，这对解释政府债务风险的形成和寻求有效的化解措施仍很有指导意义。有学者曾运用这一理论，说明地方政府缺乏明确的绩效约束，没有破产危机，“政府兜底”使包括银行在内的债权人产生刚性兑付幻觉，这是地方政府能超越实际信用水平进行负债的原因。实际上，由于种种原因，财政预算及执行缺乏约束力，地方政府并不能建立适应一定存量债务水平所要求的预算结构，“吃饭财政”需求更为刚性，谋求政绩上马工程和项目的冲动更加强烈，而应对债务的审慎性却经常得不到重视。

企业和居民部门的杠杆率上升，则一定程度反映了全社会要素报酬率或者说全社会创造财富的能力有限，负债生存说明企业和居民也没有“余粮”，这无疑对地方政府现金流产生制约。当前的实际情况是要求更大规模的减税降费，应对存量债务的支出难免捉襟见肘。这也使得“财政风险金融化”成为可能。

以上分析说明，化解地方债务风险，靠不断地货币超发、靠流动性管理，实行借新还旧、债务展期、债务接管等措施可能在一定时期存在必要性，但并不能解决根本问题。必须对地方政府实行预算硬约束，建立与存量债务相匹配的预算结构，确保存量债务不致违约。更本质的问题是，要深切理解三个部门债务水平之间的联系，只有通过提高要素报酬率让企业和居民部门有钱，财政才会有钱还债，才不致如此依赖债务。■