新时代“枫桥经验” 与基层善治体系创新——基于新乡贤参与治理视角

王 韬

提 要： 新时代“枫桥经验” 中新乡贤参与治理， 是对中国传统善治文化以及乡贤治理经验的继承与革新， 其以基层善治为目标， 以自治、 法治、 德治“三治合一” 为途径， 呈现出传统的继承性与时代的创新性相结合、 主体的内生性与基础的群众性相结合、 意识的自觉性与行为的公益性相结合等特征， 厘清了新乡贤参与治理与乡贤治理、 党的领导、 基层自治之间的关系与区别， 实现了特殊性与普适性、继承性与创新性的统一， 是新时代基层善治的典范。

善治是中国古代治国理政的价值目标， 也是古今基层治理的共同追求。 传统善治文化凝聚着中华民族的政治智慧与法律智慧， 深刻影响着国家治理方略及社会治理模式的生成及发展， 是国家治理体系与能力现代化的重要资源。 2018 年， 正值毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验” 55 周年， 也是习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验” 15 周年。 新时代“枫桥经验” 已经不局限于最初矛盾纠纷化解的经验， 亦不局限于被誉为综治工作“一面旗帜” 的政法经验， 而是新时代践行党的群众路线、 永葆与时俱进和服务群众本色、 坚持经济发展与平安建设并重、 不断推进基层治理现代化的社会治理经验， 成为当代中国基层善治的典范。

新乡贤参与治理是新时代“枫桥经验” 的重要内容， 是在传承中国传统善治文化、 构建自治、 法治、 德治“三治合一” 的基层善治体系与“发挥新乡贤作用” 等多元背景下， 进行基层社会治理创新的特殊形式。 当前， 学界关于新时代“枫桥经验” 的研究多集中于综合治理、 司法审判、 社会管理、 人民调解等领域， 但专门针对新乡贤参与治理进行分析， 借以全面呈现新时代“枫桥经验” 丰富内涵的研究尚显薄弱。 认真梳理与阐释新乡贤参与治理的生动实践， 无疑可以为我们审视传统善治文化如何在新时代“枫桥经验” 中创造性转化， 创新和完善基层善治体系提供一个理性的视角。

一 固有资源： 中国传统善治文化与乡贤治理经验

在“法治中国” 语境下， 善治不只被认为是一种治理样态， 更被定义为一种治理方式。 强调政府与公民的合作治理， 保障公民权利、 实现公平正义、 依法运行公权力、 良好安排公共治理以及促进公共利益最大化是善治论者的普遍共识。 由于地理环境、 经济结构、 文化背景、 历史传统、 社会需求等诸多因素的综合作用， 中国古代形成了州县以上皇权管理与州县以下基层自治的二元权力格局， 素有“皇权不下县” 之说。 在这一格局下， 国家与基层相对隔离， 皇权管理与基层自治相互依存， 而与皇权管理依靠道德与法律两种方式共同为治不同的是， 基层自治形成了风格独特、 适应社会现实需求的德治、 法治、 自治“三治合一” 的治理体系。

（一） 德治优位， 贤能治理

德治为儒家所孜孜追求并积极提倡， 是仁政与中华民族善良心态的体现， 被视为政教之本。 在基层治理中， 德治首先表现为导民向善、 以德化民， 同时又以道德感化一方不良之风俗， 以崇德明礼、 乡风文明为善治提供有力支撑。

（二） 家族本位， 伦理法治

在社会治理中， 仅凭道德教化不足以稳定秩序， 必须借助法律的保障才能使善政、 善举惠及乡梓。 因而德法并举成为惩恶扬善、 安民富民的有效手段。 在以家庭、家族为基本细胞的传统社会， 民众身处于以情感、 伦理和道德建立关系的熟人社会，为维持良好的人际交往和生活环境， 法律的调整不免出现情理法的交相作用， 体现出浓郁的伦理色彩。 国家法律与乡村习惯相融合， 形成了具有强烈伦理特征的家法族规或乡规民约， 为定分止争提供了依据， 进一步丰富了基层法治的内涵。

（三） 调处息争， 致力和谐

在儒家思想的浸染下， 中华民族形成了以和为贵、 追求无讼、 亲邻友善的心态，亲族、 邻里之间， 多以和睦共处、 患难相济为相处之道。 在人情、 礼俗、 宗法、 习惯构建起的网络秩序中， 民众以“和为贵、 忍为上” 的方式避免人际关系的恶化，以亲邻、 族长等乡贤为主体、 具有关系修复功能的民间调解成为实现诉求的首要选择， 官府对乡贤调解也大力支持， 这直接造就了被誉为法治“东方经验” 的调解文化的发达。

丰富的实践经验表明， 德治、 法治、 自治是中国传统基层善治体系的重要内涵，德治是善治的前提， 法治是善治的保障， 自治是善治的基础。 基层善治是在乡贤发挥主体作用下， 通过德治、 法治、 自治综合作用的结果。 在同样追求善治的新时代“枫桥经验” 中， 提倡自治、 法治、 德治的现代基层善治体系， 与中国传统善治文化及乡贤治理不仅存在治理途径在顺位上的不同， 而且无论在形式上还是在实质上都有显著区别， 以新时代“枫桥经验” 为代表的现代基层善治体系是对传统基层善治体系的继承与超越。

二 善治实践： 诸暨新乡贤参与治理的样本分析

（一） 新乡贤的产生及其职能发挥

“新乡贤” 是与传统“乡贤” 相对的概念。 十八大以来， 中央一号文件多次提出创新乡贤文化， 以乡情乡愁为纽带激发新乡贤参与故乡建设的热情。 2018 年， 中央一号文件再次明确在深化基层自治实践中积极发挥新乡贤作用。 诸暨市在新时代“枫桥经验” 的创新发展过程中， 面对当地基层特别是乡村地区出现真空、 人才和资金外流、 群众道德观念淡薄等治理困境， 主动融合群众智慧， 汲取中国善治文化与乡贤治理的传统资源， 出台并实施一系列鼓励乡贤文化复兴的政策， 将当地老党员、 老干部、 道德模范、 企业法人、 “返乡走亲” 机关干部、 社会工作者、 经济文化能人、 教育科研人员以及在农村创业建设的外来生产经营管理人才等具有一定知名度和影响力的乡村精英纳入新乡贤队伍， 建立乡贤参事会、 乡贤调解团、 乡贤协会、 乡贤帮忙团等组织， 充分发挥新乡贤在乡村治理、 矛盾化解、 道德引领、 “美丽乡村” 与“平安诸暨” 建设等方面的治理优势， 一举改变基层治理面貌， 使新乡贤参与治理成为新时代“枫桥经验” 的一大特色。

1. 新乡贤参与基层自治

乡贤参事会是诸暨新乡贤参与基层自治的主要平台。 2015 年， 诸暨市专门下发《关于培育和发展乡贤参事会的指导意见》， 在全市普遍建立以引领先进文化、 化解邻里纠纷、 协办公益事业、 助推经济发展、 促进村民自治为主要职责的乡贤参事会。在参与治理过程中， 最能体现新乡贤优势的， 是新乡贤借助在亲缘、 人缘、 地缘上的影响力， 充分发挥智库咨询和协同共治作用， 通过及时了解民意和基层的实际情况， 在扶贫济困、 维护公序良俗、 处理集体纠纷等方面有的放矢， 致力社会和谐。借助“乡贤参事议事会” 取得善治成效的枫桥镇枫源村和依靠乡贤参事会建立“村两委＋乡贤会” 共治模式的五泄镇西皇村等， 是诸暨市乡贤参事会发挥职能的杰出代表。

2. 新乡贤参与基层法治

新乡贤参与村规民约、 社区公约以及自治章程的制定与实施， 发挥调解职能参与多元纠纷化解机制的发展完善， 是其参与基层法治的重要方式。 尤其是新乡贤调解， 对民众生活与基层善治贡献尤多。 除了依靠乡贤参事会进行调解工作， 诸暨市还出现了专门性的新乡贤调解组织， 如2016 年， 诸暨市牌头镇专门下发《关于成立牌头镇“乡贤帮忙团” 调解志愿者队伍的通知》， 组成调解志愿者队伍， 并命名为“乡贤帮忙团”。 与此同时， 诸暨市牌头法庭与镇政府密切配合， 聘请了10 名新乡贤， 在浙江省法院系统率先组建“乡贤调解会”， 积极参与人民调解和诉讼调解。另外， 诸暨市各公益组织、 其他镇村也纷纷成立“老娘舅帮忙团” “孝娘舅服务团”等新乡贤志愿者队伍参与调解工作。 由于新乡贤善于运用情理法相结合的调解方法，以情动人、 以理服人， 不少当事人冰释前嫌， 人际关系得以修复， 获得群众的普遍支持。

3. 新乡贤参与基层德治

诸暨新乡贤主要通过积极弘扬中华传统美德， 发掘和传承地域特色文化， 充分发挥优秀文化的移风易俗作用， 推行德治， 以期实现善治愿景。 2015 年， 在政治、经济、 文化等各界著名乡贤的推动下， 诸暨市成立了旨在专门弘扬中华优秀传统文化特别是孝德文化的社会团体——孝德文化研究会， 广泛吸纳新乡贤力量， 积极参与道德治理， 通过评比“孝德村落” “孝媳妇” “孝女婿” “孝子女”， 谱写孝德歌曲， 演绎经典故事， 宣教“孝德文化”， 重塑亲情伦理， 培养“父慈子孝， 兄友弟恭” 的良好家风， 促成“家和、 族宁、 邻睦” 的友善氛围， 并努力将“尊老、 敬老、 养老” 的家庭孝道提升为“和睦、 和谐、 和美” 的社会孝道， 为实现基层善治做出了较大贡献。

（二） 新乡贤参与治理基本内涵与基层善治体系的创新

追求基层善治， 坚持自治、 法治、 德治“三治合一”， 是新乡贤参与治理的新时代“枫桥经验” 的要义所在。 新时代“枫桥经验” 中新乡贤参与治理， 在维护乡民利益、 以法律治理保障秩序稳定、 以道德治理感化民众内心、 传承传统文化、 营造文明乡风等方面做出了突出贡献， 有力推动着基层善治体系的创新发展。

第一， 以善治为导向。 新乡贤参与治理的实践经验表明， 追求善治， 崇尚和谐，调解息争， 化解矛盾， 既是枫桥干部群众经历岁月洗礼而永不改色的初心， 也是新时代“枫桥经验” 生动实践的强大动力。

第二， 以人民为本位。 新时代“枫桥经验” 归根结底是以人民为中心， 坚持群众路线， 为了群众、 依靠群众、 服务群众的成功探索。 新乡贤群体来自人民群众，服务于人民群众， 其参与治理的活动是群众进行自我管理的重要体现。

第三， 以综治为路径。 新乡贤参与治理， 反映出新时代“枫桥经验” 实现了从群防群治的传统做法到构建自治、 法治、 德治“三治合一” 的基层社会治理模式的转变， 这不仅是对中国传统善治文化的吸收与借鉴， 更是结合时代的发展特点不断推进中华优秀传统文化创造性转化的直接结果。

三 时代特色： 新乡贤参与治理的推陈出新

（一） 实践特征

1. 传统继承性与时代创新性相结合

在新的时代背景下， 传统的德治、 法治、 自治顺位向现代基层善治体系中的自治、 法治、 德治转变。 首先， 新乡贤参与治理的背景是现代基层自治制度， 其治理行为体现出与村民自治、 居民自治的互补性。 其次， 法律治理由传统重视实体正义向实体正义、 程序正义并重转变， 既反映出人民群众法律意识提升， 也反映出公平正义这一善治重要理念的深入人心。 最后， 现代社会以法治为基本生活方式， 淡化了传统礼俗的色彩， 但法安天下、 德润人心， 德治的意义仍然值得重视， 新乡贤将传统宣教发展为对优秀传统文化、 公益事业和社会主义核心价值观的宣传， 是对自治、 法治的补充。

2. 主体内生性与基础群众性相结合

诸暨市在新乡贤的评选标准上， 一方面强调队伍建设广泛吸收基层精英， 既可以是“在场” （在乡） 者， 也不乏“不在场” （外出） 者， 还可以是外来落户者，只要有一技之长， 具备“贤能” 条件， 都可以被纳入新乡贤队伍。 特别在国家教育政策倾斜下， 基层民众受教育程度及水平大幅提升， 促使大量德才兼备的年轻人成为新乡贤队伍源源不断的有生力量； 另一方面， 新乡贤具备广泛而良好的群众性基础， 其参与治理的活动使得这一优势进一步发挥。 传统乡贤注重“贤德”， 多为饱读圣贤书的知识分子， 他们或出将入相， 或扎根乡梓， 都以具备儒家文化素养为共同特点。 而集基层政治精英、 经济精英、 文化精英、 道德精英等于一体， 尽管其知识结构、 才能大小、 见识高低不尽相同， 但都是在某一领域得到群众认可、 尊重和信赖的贤能人士， 从根本上突破了传统社会以统一的儒家话语体系和儒学素养评判人有“德” 有“才” 与否的单一标准的局限性， 体现出新乡贤群体的进步意义。

3. 意识自觉性与行为公益性相结合

参与治理既反映出新乡贤群体热心乡土建设的自觉性， 也反映出与传统一脉相承的公益性。 正因为新乡贤队伍凝聚了乡村精英与社会贤达， 这些人不仅掌握着一定的社会资源和行业经验， 而且乐于奉献， 推己及人， 难忘乡愁， 重视乡情， 愿意利用自身在经济、 政治、 文化、 社会等方面的优势， 参与乡村治理， 为故乡的发展贡献一臂之力。 因而， 新乡贤参与治理， 本质上是自觉治理意识的驱动与公益热情的发挥。 公益性的形成， 与诸暨市较为完备的社会保障体系密不可分。

近年来， 诸暨市的民生条件大幅改善， 不仅实现城乡社区居家养老服务照料中心全覆盖， 也全面改扩建城乡医疗机构， 统筹推进医疗、 医保和医药改革， 解除民众的养老、 医疗、 教育方面的后顾之忧。 这些进步催生出1000 余家快速发展的公益组织， 新乡贤公益情怀的营造也受益于此。

（二） 治理意义

1. 明确了新乡贤参与治理与中国传统乡贤治理的区别

新乡贤参与治理与中国传统乡贤治理存在以下差异。

其一， 身份构成不同。 中国古代家国同构， 家族本位， 形成了长幼尊卑上下有序、 亲疏贵贱内外有别的差序格局。 士、 农、 工、 商等阶层划分， 又加剧了民众对等级秩序的深刻认同和依附性。 传统乡贤既是家族杰出代表和利益维护者， 也是受到良好儒家文化熏陶的“士” 人群体， 具有身份上的优越性、 不平等性。 而当前基层治理中的新乡贤， 则作为人民群众的一员， 不存在身份等级差异， 能最大程度地反映广大群众的核心利益。

其二， 主体作用不同。 传统社会依靠乡贤进行自治， 普通民众以务农为主业，并没有进行自我管理的政治权利， 亦缺乏从事治理的主体地位。 今之新乡贤参与治理， 与传统乡贤治理有实质性差异。 “参与” 二字显示出新乡贤在基层治理中发挥作用的有限性， 意味着其目前尚属基层治理多元化主体中的一环， 是基层治理的辅助性力量而非主体性力量。 多元治理主体之间的平等对话、 民主协商、 理性互动、积极合作， 更有利于促进治理水平提升与良好效果的实现， 作为多元主体之一的新乡贤“参与” 治理， 正是实现乡村善治与基层治理体系和治理能力现代化的必然要求。

2. 为改善党的领导与乡村精英智慧的发挥提供了经验

新乡贤参与治理不仅没有削弱党的领导， 反而增强了党组织在新乡贤群体中的影响， 反映出二者之间良性运转的密切关系。 一方面， 新乡贤作为基层精英群体，在党的领导下开展工作， 有利于将党和国家的政策有效融入中华优秀传统文化的弘扬、 社会主义核心价值观的贯彻、 社会主义市场经济在基层的改革与繁荣等基层治理活动中， 促使新乡贤在参与治理过程中保持与时俱进、 紧密贴近群众需求的本色。另一方面， 退休还乡的党政领导干部、 乡村和社区的老党员成为新乡贤群体的重要组成， 这些新乡贤经过长久党组织生活的锻炼， 不仅具有丰富的人生阅历、 政治经验、 处事方法和治理热情， 而且具有发挥余热反哺基层治理的能力， 往往群众威望较高， 在应对群体性事件和缓和集体矛盾、 宗族纠纷等重要事项上更容易获得群众的信任， 能够理性处理矛盾纠纷。 因此， 在发挥新乡贤作用的同时， 坚持党的领导不动摇， 是促进基层善治体系创新的不二法门。

3. 为定位基层自治与新乡贤参与治理的关系提供范本

新乡贤参与治理与我国基层自治制度相比有显著不同。 首先， 就自治主体而言，基层自治从干部的产生、 治理活动的开展到治理行为的监督等都离不开人民群众在法律范围内的直接参与， 充分显示出群众性、 法治性和直接民主性。 而且， 村委会和居委会的干部严格依据法定的选举程序产生， 干部身份必须符合宪法和相关组织法规定的条件。 新乡贤参与治理的主体是新乡贤， 是人数占一定比例的精英群体。且新乡贤的产生由国家政策、 乡规民约、 社区公约等加以规范， 体现出其产生程序的灵活性。

其次， 就自治行为而言， 基层自治组织的干部虽不属于国家公职人员， 但事实上却扮演着民众利益代言人和国家政策执行人的双重角色， 治理行为凸显出强烈的政治属性。 不管是修建桥梁道路、 兴办学校工厂， 抑或参与制定和实施乡规民约，新乡贤的治理行为虽与法定的基层自治范围有所交叉， 但公益性更加明显。 公益性决定了新乡贤身份的特殊性和辅助性， 因而， 新乡贤参与治理在本质上属于少数人行使话语权的“精英自治”， 而以村委会、 居委会为代表的基层自治则是体现绝大多数民众共同利益的“人民自治”。 尽管新乡贤参与治理在治理职能的发挥上反映出乡村精英群体与群众之间的亲和力和积极性， 但其只能是基层自治制度的补充和发展， 不能刻意夸大新乡贤参与治理作为“独立渠道” 的作用， 更不能使其取代占主体地位的村民自治和居民自治。

四 善治启示： 新乡贤参与治理的路径完善

（一） 树立法治思维， 推进基层治理法治化

基层治理法治化是实现善治的关键。 新乡贤参与治理， 既要强调其个人能力的发挥， 也应重视其法治思维的培养。 中国传统社会的乡贤治理囿于时代， 难以脱离人治的窠臼， 而现代治理的核心是以法治代替人治， 更多突出制度因素。 现代法治思维的魅力在于， 依法维护公平正义， 促进民主政治， 建设法治社会， 强化权利保障， 加强权力约束， 将良法善治发展为规则之治、 理性之治、 监督之治， 从而避免了权力滥用的人治陷阱。

作为贤人治理传统的延续， 新乡贤不可避免地带有人治的倾向性， 而良好法律素养的提升， 将有效避免新乡贤在参与治理时曲法就情、 因言害法、 对无德与失德之人片面强调道德批判无视人权保护、 随心所欲扩大乡规民约的惩罚力度造成民众的权益受损， 最大限度地缩小肆意妄为、 违法乱纪的空间。 新乡贤法治思维的树立，也能够自觉将治理行为置于群众监督之下， 及时保障人权和各项法定权利， 时刻尊重人民群众的主体地位， 更有利于把各种社会冲突和纠纷的解决纳入秩序化和程序化的轨道， 保障群众的利益诉求依法实现， 加速基层治理的法治化进程。

（二） 加强道德素养， 充分发挥德治优势

能够延揽社会上有道德、 有学识、 有威望的贤才， 是一个政权健康发展、 实现善治的重要标志。 新乡贤之所以能参与基层治理， 首要因素是其具备良好的道德、学识和威望， 这既得益于数千年从未中断的中华文明的道德给养， 也离不开社会主义先进文化的精神引领。 所以， 参与道德治理的新乡贤， 既是中华优秀传统文化的继承者， 也是社会主义核心价值观的传播者。

古往今来， 中华传统美德不断流淌在中华民族的血液里， 铸造了新乡贤群体的社会责任感。 而追求社会主义核心价值观与传承中华传统美德一脉相承， 同样是新乡贤道德素养及社会担当的重要支柱。 新乡贤既是贤能之士， 也是道德模范， 新乡贤道德素养的加强， 不仅有利于延续“乡村文脉”， 反映出一方水土的德治功效，而且有利于发挥道德模范的引领作用， 积极影响民众形成崇德向善的社会风尚。

（三） 优化综治观念， 以“三治合一”

新乡贤坚持自治、 法治、 德治“三治合一” 的治理途径， 充分满足新时代基层社会治理以自治巩固人民主体地位、 以法治保障权利、 以德治内化人心的善治需求。“三治合一” 的综治模式， 在提高基层群众自治的决策水平与事务公开的透明度，促进民主法治村建设， 防止乡村宗族势力、 黑恶势力形成并干扰社会治安， 规范村民自治组织与基层党政机关的关系， 防范因公权力滥用造成政府对村民事务过度干预等方面成绩斐然。

在基层治理中， 自治、 法治、 德治缺一不可， 三者结合， 既可以弥补功能上的短板， 也可以最大程度地促使善治愿景成为现实。 自治、 法治、 德治在新乡贤参与治理的过程中实现了有机统一， 善治是包括新乡贤在内的所有基层自治主体的价值追求。 所以积极改善综治观念， 发挥新乡贤“三治合一” 治理优势， 更有利于实现基层善治， 并巩固善治成果。 唯其如此， 才能实现中央农村工作会议所提出的“必须创新乡村治理体系， 走乡村善治之路” 的目标， 更好地服务于中国特色社会主义乡村振兴和基层社会治理现代化事业， 更好地推进新时代“枫桥经验” 的创新发展。

综上所述， 新时代“枫桥经验” 中的新乡贤参与治理， 是对中国古代善治文化以及乡贤治理经验的继承与革新， 是结合时代精神、 体现善治追求的重大超越。 新乡贤参与治理， 以基层善治为目标， 以乡贤参事会、 乡贤协会、 乡贤帮忙团、 乡贤调解团等新乡贤组织为平台， 以自治、 法治、 德治“三治合一” 为途径， 以自治凸显人民主体地位， 以法治外化于行， 以德治内化于心， 极大地丰富了基层民主自治实践。 既弘扬了中国优秀传统文化和社会主义核心价值观， 重构乡村文化， 塑造文明乡风， 又提高了新乡贤自身及群众的法治思维与法律素养， 推动了基层治理法治化的进程， 还建立起以基层党组织为核心、 基层自治组织为基础， 多元治理主体充分协同发挥作用， 共谋、 共建、 共治、 共享的善治新格局。 所以， 新时代“枫桥经验” 中的新乡贤参与治理， 实现了经验的特殊性与普适性、 文化的继承性与创新性的统一， 是基层善治与社会治理创新的典范。