党内法规制度体系化问题研究

□吴国珍

一、党内法规制度体系化的结构特征

所谓体系，按照汉语词典的解释，是指若干有关事物或思想意识按照一定的秩序和联系而构成的一个整体。马克斯·韦伯认为，体系化是一个逻辑清晰、内在一致、理论上无漏洞的规则体系[1]。党内法规制度体系是由中国共产党全部现行的法规制度构成的规则体系，这些法规制度根据调整范围、规范内容的不同可分类组合为不同的部门，但又是一个逻辑严密、内容一致的有机整体。这表明，党内法规制度体系是由全部现行党内法规制度构成的，但又不是所有法规制度的简单罗列，而是具有严密完整的结构。党内法规制度体系化的结构特征，主要表现为以下几方面。

(一)内容的完备性。体系化首先要求党内法规制度的内容必须齐全、完备，而不是残缺不全的，否则体系化就无从谈起。也就是说，党内法规制度必须涵盖党的活动的方方面面，对党组织和党员个人的工作、活动和行为进行全过程、全方位的调整和规范，确保党组织和党员个人所有活动的制度化、规范化、程序化。《中国共产党党内法规制定条例》明确，党内法规制定有党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种表现形式。如果把党内法规制度体系看作一棵参天茂盛的大树，那么党章是党内法规制度的“根”；准则、条例是党内法规制度的主干；规则、规定、办法、细则是党内法规制度的枝桠，是准则、条例的配套性法规制度。党内法规制度体系要以党章为统领，党章是生发其他党内法规制度的“根”，其他党内法规制度都是从党章衍生出来的，是党章的具体化。体系化的党内法规制度，一方面必须全面覆盖、支撑党的活动的各个领域；另一方面还要求主干性、配套性党内法规制度完善齐备。有关资料表明，截至2018年8月底，现行有效的党内法规约4,200部。从横向部门看，党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障等方面的法规制度分别为450、900、1,400、1,460多部；从纵向层次看，中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规分别为220、240、3,700多部[2]。从数量上和结构上看，党内法规制度体系已初具规模，但这是不是意味着党内法规制度体系建设的任务已经完成呢？其实不然，党内法规制度内容不完整，不适应党情、国情、世情发展需要，法规制度之间不配套、不协调等问题，在某种程度上还没有根本解决。党内法规制度体系建设的任务依然艰巨。

(二)结构的完整性。党内法规制度的框架结构表现为两个方面：一是横向分工明确，即根据调整对象、规范内容不同，从横向上对涵盖全面的党内法规制度进行科学分类；二是纵向层次明晰，即不同形式、不同类型的党内法规制度，由于其制定主体、调整对象、规范内容的不同，在纵向上有着明确、清晰的效力等级。中国共产党的党内法规制度体系表现为两个“1+4”的框架结构。

1.横向上的“1+4”框架体系。2017年6月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，依据党内法规制度调整对象、规范内容，从横向方面搭建了以“1+4”为基本架构的框架体系，科学地解决了党内法规制度的分工和门类划分问题。即以党章为统领，把党内法规制度划分为党的组织、党的领导、党的自身建设和党的监督保障等4大部门。其中，党的组织法规制度以各级各类党组织的产生、职责和运行问题为调整内容；党的领导法规制度以党的领导和执政活动为调整内容；党的自身建设法规制度则是规范党的建设过程中的相关问题，以党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等为调整对象；党的监督保障法规制度调整解决党内监督、考核、奖惩、保障过程中的相关问题。

2.纵向上的“1+4”等级结构。2013年5月，中央印发的《中国共产党党内法规制定条例》明确，党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规制度的总依据、总遵循，其他党内法规制度则是由党章衍生出来的，是党章的具体化。党章之下有4个效力等级，即中央制定的中央党内法规，中央纪委、中央各部门制定的部委党内法规、省级党委制定的党内法规制度、副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面制定的党内法规制度。这就形成了纵向上的“1+4”效力等级结构。

(三)整体的统一性。不同领域、不同层次、不同类型的党内法规制度，其调整对象、规范内容、效力等级、作用大小有差异，但其目的都是为提高党的建设科学化水平、加强和改善党的领导、确保党的领导核心地位提供坚实制度保障。目的的一致性为党内法规制度整体内容的统一性提出了要求。确保整体内容的统一性是党内法规制度体系建设题中应有之意。对此，习近平总书记指出:“法规制度的笼子扎细扎密扎牢，必须做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。[3]”这就要求不同时期、不同部门、不同效力等级、不同类型的党内法规制度要分工科学、功能清晰、层次分明，又相互匹配，无缝对接、形成合力，做到不能脱节断裂、不重叠抵触、不越位错位，既“体现党章的基本原则和精神”，又“相互协调、相辅相成，提升法规制度整体效应”。

(四)与宪法法律的协调性。党内法规制度是全面从严治党的重要依据，也是中国特色社会主义法治体系重要内容。建设中国特色社会主义法治国家，既要完善党内法规制度体系，又要完善中国特色社会主义法律体系，还要实现党内法规制度与宪法法律的有机衔接和协调，将依法治国与制依规治党统筹推进、一体建设，“努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[4]，从而实现依法治国与依规治党的良性互动。

二、党内法规制度体系化的内在逻辑

为确保党内法规制度“立得住、行得通、管得了”，必须做到方向正确、内容科学、程序规范[5]，这是党内法规制度体系化的内在逻辑。

(一)党内法规制度必须方向正确。中国共产党是马克思主义的执政党，党内法规制度建设是党的重要活动，党内法规制度是因党而生，党内法规制度必须具有党性，体现党的性质和宗旨，贯彻党的意志，符合党的建设和党的领导规律，促进党的建设和党的领导。因而，中国共产党的政治性，使得党内法规制度具有先天的政治性，政治性是党内法规制度的根本属性。同时，政治建设是党的根本性建设，党内法规制度体系建设是党的建设重要组成部分，因而，党内法规制度建设必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把健全和完善党内政治纪律、政治规矩摆在首位。

(二)党内法规制度必须内容科学。保证党内法规制度“内容科学”应从以下几个方面去努力。

1.立足实际，注重条件的成熟性。党内法规制度体系建设要实事求是，从国情、党情、民情的实际出发，准确把握党内法规制度制定、实施的时机和条件，不能脱离实际、盲目推进[6]；积极开展制定党内法规制度的必要性、可行性、可操作性评估以及实施效果评估。

2.坚持问题导向，具有针对性。立足当下、直面问题，不是“头痛医头脚痛医脚”，而是着眼未来，在解决人民群众最不满意的问题上下功夫，着力解决党在组织、领导、建设和监督保障等方面的矛盾和问题，特别是党在政治、思想、组织、作风、反腐倡廉等建设中的突出矛盾和问题。这体现了共产党人直面问题的政治勇气和历史担当。

3.务实管用，具有实效性。党内法规制度建设的关键不在于量的多少，而在于要务实管用。如果内容脱离实际，过于原则笼统、弹性空间大，甚至相互脱节，再多的制度也会流于形式。因此，要以改革创新的精神，以务实、管用、有效为努力方向，推进党内法规制度供给侧改革。

4.逻辑严密，具有科学性。假定、行为模式和法律后果是规范构成的三要素，构成要素的完整性是规范在逻辑上最基本的要求。目前，有的党内法规制度，存在要素不完整、不对应、不匹配等现象，这实质上就是内在逻辑不严谨、立法技术不成熟的问题。党内法规制度建设可以借鉴国家法律的规范体例、技术、语言和程序，对主体、行为、后果、监督进行具体、明确、规范的表述，并在规范性的前提下进行党内法规制度的形式和技术的创新。

(三)党内法规制度必须程序严密。党内法规制度体系建设，既要健全完善实体性规范，又要健全程序性规范，明确法规运行程序，切实克服重实体轻程序的现象，为实体性规范的贯彻实施提供有效保障。

1.党内法规制定。在党内法规制定方面，可参考《中华人民共和国立法法》的立法经验，根据制定主体、规范内容、效力等级的不同，确立不同的制定程序和备案程序，改变目前一套程序适用于所有种类的党内法规，并且过于笼统、单一、无差别的状态。加强党内法规制定的民主程序，激发广大党员参与党内法规制度建设的热情，集中全党的智慧，提高党内法规制度的质量，增进党内法规制度的科学性、可行性。

2.党内法规审查备案。在党内法规审查备案方面，要设立机构，配备人员，制定标准，明确范围，规定期限，确立程序，实现党内法规审查备案工作程序化、规范化，保证备案审查工作的科学性和权威性。

3.党内法规清理。在党内法规清理方面，要建立集即时清理、专项清理、集中清理于一体的动态清理机制，实现党内法规清理工作的常态化，从而解决党内法规制度体系建设中存在的不适应、不协调、不衔接、不配套等问题。

4.党内法规解释。在党内法规解释方面，要加强对现行党内法规制度的含义、内容、概念、术语以及适用的条件等进行说明和解释，以维护党内法规制度的统一、推进党内法规的精准实施。

5.程序性规范建设。在程序性规范建设方面，要高度重视并健全在适用、执行与监督过程中的程序和机制。党的十八大以来，为让人民监督权力在阳光下运行，从中央到地方建立巡视巡查制度、制定“权力清单”、编制“权力运行图”，就是程序严密在具体操作性规定中的明显体现。

三、党内法规制度体系化的实施保障

党内法规制度要“立得住、行得通、管得了”，关键要坚持四个“相结合”，为党内法规制度的实施提供坚强而有力保障。

(一)思想建党与制度治党相结合。制度治党是全面从严治党的内在要求，搭建系统完备、内容科学、运行高效、执行有力的党内法规制度体系，是实现制度治党的前提条件和必然逻辑，但仅靠制度治党是远远不够的。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。思想建党是通过形式多样、扎实有效的学习、宣传、教育活动，让广大党员干部时刻牢记党的宗旨、党的使命，坚定共产主义和中国特色社会主义的理想信念，从世界观、人生观、价值观层面，为党内法规制度的贯彻落实提高精神动力和思想武装。思想建党为制度治党提供思想保证，制度治党为思想建党提供制度保障，二者相辅相成、相互促进。只有坚持思想建党与制度治党相结合，实现思想上的“自律”和行为上的“他律”的有机融合，才能推进党的建设向纵深方向发展，才能让党永葆青春和活力。

(二)强化执行与加强监督相结合。落实执行是法规制度的生命力。制定制度固然重要，落实制度比制定制度更加重要。如果制度不落实、不能得到有效的执行，再好的制度也等于零，甚至破坏制度在人民心目中的公信力。在实践中，落实制度比制定制度面临的难度更大、困难更多，所以要把九分力气花在落实制度上，增强制度执行力，提高制度公信力。只有这样，才能“让铁规发力、让禁令生威，确保各项法规制度落地生根。”党内法规制度要增强执行力，提高公信力，一是要敢于较真、碰硬、抓落实。执行的关键在真抓、严管，坚持执行制度无例外、对违规行为的零容忍，让党内法规制度成为“带电的高压线”。二是要强化监督检查，用监督传递压力，用压力推动落实。如果监督不力，党内法规制度就不能发力生威，就会成为没有牙齿的老虎，成为只是摆设的稻草人。

(三)普遍要求与抓牢“关键少数”相结合。党内法规就是用制度管权、管事、管人，所以，党内法规制度建设既要约束广大党员，又要把握“关键少数”和“少数关键”这个重点，“关键少数”是领导机关和领导干部，“少数关键”则是领导机关和领导干部中的“一把手”，加强对领导干部尤其是“一把手”的制约和监督。因为他们是权力运行的关键，把权力纳入制度化轨道，就是要对他们提出更高的标准，进行更严格的管理和监督，让他们以身作则，率先垂范，自上而下，层层推动。中央“八项规定”之所以能够取得如此瞩目的成就，其关键是两个方面，一是紧紧抓住了领导干部这个“关键少数”，尤其是“一把手”这个“少数关键”；二是久久为功，锲而不舍，驰而不息。

(四)重激励与重约束相结合。党内法规必须重视追惩违规，强化制约监督，如果党内法规制度只有惩治性规定，没有激励性规定的助推，就不能最大限度激发党员干部的积极性。这尽管可以约束乱作为，但会助长不作为，会让千里马歇步、老黄牛撂挑、干事的人寒心，影响事业发展，挫伤党员干部干事创业的精气神。显然，这不是加强党内法规制度建设的初衷。因此，党内法规制度建设要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，一方面“要坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止。”[7]另一方面，要关心爱护党员干部，建立容错纠错机制，健全激励机制，完善考核评价机制，旗帜鲜明、理直气壮地为那些愿干事、能干事、干成事、有担当、敢作为的干部鼓劲加油。