我国小额信贷扶贫法律制度的完善

□赵孝贤 李伟鹏

我国小额信贷经过几十年的发展，有其独特的运行模式，不同于商业银行类的正规金融机构所提供的金融服务。小额信贷在我国的主要任务就是扶贫，为农村低收入的弱势群体提供贷款，帮助这些弱势群体融资。但是小额信贷在扶贫中暴露了许多问题，影响着扶贫工作的有效进行，因此，要尽快解决这些问题，保障小额信贷扶贫功能的发挥。

一、完善我国小额信贷扶贫法律制度的意义

(一)保障小额信贷扶贫规范化。小额信贷在初期引进我国时就是以扶贫为主要任务，经过几十年的发展，小额信贷已经成为我国扶贫的主要方式之一。在2020年我国实现全面脱贫的背景下，小额信贷的扶贫功能也越来越凸显，然而一直以来小额信贷在扶贫过程中存在着一些法律制度问题，削弱了小额信贷扶贫的效果。因此，解决小额信贷扶贫过程中存在的法律问题对小额信贷扶贫功能的发挥至关重要。小额信贷扶贫法律制度的完善有助于解决小额信贷在扶贫中存在的法律问题，规范小额信贷扶贫的运行，有利于保障小额信贷扶贫的规范化。

(二)保障小额信贷扶贫可持续性发展。打赢脱贫攻坚战，确保2020年实现全面脱贫就需要扶贫方式具有可持续性。小额信贷作为我国扶贫的主要方式，其可持续性发展至关重要。目前，我国小额信贷扶贫法律制度的不完善引发了一系列问题，如，小额信贷扶贫机构主体规定不明确、扶贫的对象不精准等，这些问题导致其发展没有可持续性。完善的法律制度是保障小额信贷扶贫可持续发展的前提，小额信贷持续健康发展才能保证其扶贫功能的持续进行。因此，完善小额信贷扶贫的法律制度对于保障小额信贷扶贫的规范化，推动小额信贷扶贫可持续性发展具有重要作用。

(三)促进小额信贷立法的完善。小额信贷扶贫法律制度的完善有利于促进小额信贷立法的完善。小额信贷合法化经营、规范化发展需要有一个良好的法律环境，完善的小额信贷立法是推动小额信贷规范发展的保障，也是小额信贷长远发展的保证。但目前，我国有关小额信贷的法律法规仅限于国务院的决定、意见、部门规章等规范性文件或者地方政府制定的地方性法律法规，有关小额信贷的法律体系不健全，所以完善小额信贷扶贫法律制度就需要建立一套完整的专门的小额信贷法律体系，保证从事小额信贷业务的组织机构有法可依。

(四)保障弱势群体的权利。我国小额信贷扶贫组织的目标客户主要是以农村低收入的弱势群体为主，为他们提供小额贷款服务，帮助农村弱势群体解决融资难的问题。随着我国脱贫攻坚战略的推进，农村扶贫从“输血”到“造血”的转变，产业扶贫、生态扶贫等措施的实施，农村对资金的需求量也越来越大。小额信贷作为农村金融体系的重要组成部分，为农村低收入的贫困户提供小额贷款。然而在实际过程中，农村低收入贫困户的这些弱势群体在申请小额贷款时，由于从事小额信贷业务的机构操作不规范，往往出现申请贷款难或贷不到足够的发展资金等情况，其权利得不到保障。因此，完善小额信贷扶贫的法律制度，有助于规范小额信贷扶贫组织的行为，保证其放贷行为的规范化，同时从法律上明确农村弱势群体在扶贫中所享有的权利，以此来保障农村弱势群体的权利。

二、我国小额信贷扶贫存在的法律困境

(一)小额信贷扶贫瞄准对象不精准。在脱贫攻坚战略背景下，习近平总书记就加大推进扶贫开发工作提出了精准扶贫的思想，其中就包含扶贫对象要精准。精准瞄准扶贫对象是保障小额信贷扶贫功能惠及我国农村低收入的弱势群体，提高小额信贷扶贫工作成效的基础。精准瞄准扶贫对象不仅要求区域瞄准要精准，还要求瞄准人口要精准。人口瞄准包括以下三个方面：第一，扶贫对象要是贫困人口或者是贫困户；第二，国家扶贫的资金要用于帮助贫困人口脱贫；第三，贫困人口在扶贫组织的指导下，通过得到的扶贫资金和资源实现自主脱贫[1]。

当前，我国小额信贷扶贫对象瞄准不精准，第一，扶贫出现偏差，扶贫资金没有真正落入贫困户。通过对农户的调查研究可以发现，国家的扶贫资金并没有真正落入贫困人口的手中，相反，却是一些并不贫困甚至还很富裕的农户获得了扶贫资金。第二，扶贫资金没有得到有效使用。通过走访调查发现，一些贫困户获得的国家小额信贷扶贫资金并没有用来发展养殖、种植等用于脱贫的生产，而是用来进行修缮房屋或购买家用等家庭使用，还有在前几年出现的“户贷企用”的现象。

(二)小额信贷扶贫立法保障不完善。小额信贷扶贫是我国一项重要的扶贫方式，它对我国农村融资起着不可或缺的作用。我国小额信贷制度的发展历史只有二十多年的时间，由于发展时间短，我国对小额信贷扶贫制度规定的法律法规较少，其中有关小额信贷的法律法规主要包括：2000年国家开发银行发布的《小额扶贫贷款管理办法》、2001年中国人民银行发布的《农村信用社农户小额信用贷款指导意见》、2007年中国银监会办公厅印发的《农村资金互助社示范章程》等行政法规和部门规章，另外还有一些各地方政府发布的地方性政府规章和规范性文件，如：2008年内蒙古出台的《内蒙古自治区小额贷款公司试点管理实施细则》等。有关于信贷扶贫的法律法规主要包括：2001年的《扶贫贴息贷款管理实施办法》和2008年的《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》等[2]。

从上面列举的法律文件来看，第一，我国缺乏专门的小额信贷扶贫法律。从上述可知，相关的法律规范文件对小额信贷制度进行了规定，但在小额信贷扶贫方面的法律法规还没有制定。第二，法律层次低，种类繁多。现有的小额信贷扶贫法律文件不仅包括国务院的通知、决定、意见等，还包括国务院各部门以及许多地方政府出台的法律文件。各个地区出台不同的文件，导致相关文件种类繁多。第三，有关法律文件没有权威，缺乏刚性。现有相关的小额信贷扶贫文件大多都是国务院或者国务院各部门出台的法规文件以及各地方政府出台的地方性法律法规和地方性政府规章等规范性文件，这些文件只规定了内容，并没有规定不履行的法律后果，缺乏刚性，没有可操作性。

(三)小额信贷扶贫机构主体规定不明确。现阶段在我国承接小额信贷扶贫工作的组织主要是小额信贷机构，而目前我国从事小额信贷扶贫的组织主要包括金融组织和非金融组织。金融组织主要包括中国农业银行、中国邮政储蓄银行等商业银行。非金融组织主要包括只贷不存的小额信贷公司、一些政府组织和非政府组织的非金融机构。“2008年4月，国务院扶贫办、财政部、中国人民银行以及中国银监会联合下发的《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》的第二条第二款规定：凡愿意参与扶贫工作的银行机构，均可为扶贫贴息贷款发放主体(承贷机构)。”[3]从现阶段承接小额信贷扶贫业务的组织和上述国家文件的规定可以看出，我国目前并没有明确规定小额信贷扶贫的具体机构，只是笼统的规定可以进行相关业务的主体。主体规定不明确使得承接小额信贷扶贫业务的机构较为混杂，从而导致对其出现不好管理的情况，不仅如此，主体规定不具体也导致其法律地位不清晰，权利和义务不明确，影响着扶贫工作有效进行。

(四)小额信贷扶贫资金运行存在问题。资金运行问题一直都是小额信贷扶贫存在的主要问题，目前我国小额信贷扶贫的资金运行主要存在两个问题。第一，小额信贷扶贫放贷资金较少，现阶段不能满足贫困户的资金需求。目前根据国家有关政策规定，小额信贷扶贫为5万元以下，3年以内免抵押免担保，由政府财政贴息。目前农户往往都是通过养殖、种植等途径来实现脱贫，但随着社会的进步，经济的飞速发展，养殖、种植所需要的投资成本也在不断的上涨，所以5万元已不能满足农村贫困户发展产业的需要。第二，没有稳定的资金支持。在小额信贷扶贫组织中，最初的资金来源于政府和国际非政府的无偿资助[4]。随着扶贫力度加大，贫困地区对资金的需求也越来越大，这就要求投入更多的资金，但是这些无偿资助也是有限的，另外，非金融性质的小额信贷组织，由于没有明确的法律主体资格，从而不能吸引更多的投资者投资小额信贷机构，这些都导致了小额信贷扶贫组织缺乏资金支持。

(五)小额信贷扶贫存在的风险较高。由于小额信贷扶贫发放贷款给农户是3年内免抵押、免担保的，所以承接小额信贷的机构所面临的风险往往要比商业银行的贷款业务要高，小额信贷扶贫所存在的风险包括：第一，信用风险较高。小额信贷是以信用为基础的信贷产品，对客户的信用要求程度较高，但目前我国农村信用体系建设还不健全，大多数人信用意识不强，导致许多申请小额信贷的农户出现不还贷款的情况。另外，由于长期以来我国扶贫大多都是以“输血”式的补贴农户，进而导致现在的小额信贷的农户出现缺乏还贷意思或者可以不还贷的观念。第二，自然风险较高。在农村，农户大多通过种植、养殖等农业的方式来脱贫，所以他们获得的小额贷款也大多用在这方面的生产经营，但是农业容易受到自然环境的影响，加上农村基础配套设施不完善，导致其收入不稳定，进而导致还贷逾期或者没钱还贷。另外，我国大部分贫困地区多处山区，自然灾害经常发生，所以小额信贷的自然风险较高。第三，存在市场风险等其他风险。小额信贷投放的农业生产的农副产品需要进入市场，市场存在竞争，存在供求的变化，这都影响着这些农副产品的售价，进而影响收入。

三、完善我国小额信贷扶贫法律制度的路径

(一)精准瞄准扶贫对象。扶贫对象的精准瞄准是发挥小额信贷扶贫作用，实现贫困人口脱贫的前提。虽然我国有关扶贫政策规定，小额信贷扶贫的对象为农村低收入的弱势群体，但这些规定比较笼统，很难达到精准扶贫的效果，因此，精准瞄准小额信贷扶贫对象对实现扶贫具有重要作用。针对小额信贷扶贫的对象瞄准不精准，给出以下建议：第一，应明确什么程度的贫困是需要帮扶的，明确扶贫对象的范围，保证小额信贷扶贫款进入有需要的农户手中，避免出现扶贫偏差。第二，应准确定位农村贫困人口，建立贫困人口的精准识别机制，利用大数据从多维度对需要扶贫的人口进行分析识别，减少由村委会等基层民主评议进行识别，避免出现因受到人际关系的影响而影响扶贫对象的精准识别，对需要小额信贷扶贫的农户决定是否纳入建档立卡，以扩大建档立卡的范围。第三，加强对小额信贷扶贫政策的宣传，积极引导贷款农户正确使用贷款资金，保证小额信贷扶贫资金用在刀刃上，实现贫困农户自主脱贫[5]。

(二)健全法律保障体系。制定专门的小额信贷法律，健全有关法律规范体系有利于小额信贷机构的改革发展，有利于维护和保障小额信贷其合法权益，有助于推进国家扶贫工作的进行。第一，制定小额信贷扶贫基本法，为法律制度的完善提供基本的依据。小额信贷扶贫的基本法可在制定《农村扶贫法》中设立小额信贷扶贫法专章，或者制定《小额信贷扶贫法》，以此来确定基本的法律规范。第二，在基本法的基础上，以行政法规或者地方政府立法的形式制定小额信贷扶贫的专项法。制定小额信贷扶贫专项法应根据小额信贷扶贫的特点制订具体的扶贫制度和措施。同时，规划好小额信贷扶贫的立法，协调好各部门立法与各地方立法，增强法律的可实施性，推进小额信贷扶贫法的有效实施[6]。第三，从小额信贷扶贫主体机构规范、资金运行、风险控制以及内外部监管等层面构建小额信贷扶贫法律制度的立法规范体系，保障小额信贷扶贫工作的有效进行。

(三)明确规定小额信贷扶贫机构。虽然有关政策文件规定了凡是愿意参与扶贫工作的银行机构都可以成为我国从事小额信贷扶贫业务主体，但这种笼统的规范文件并没有具体规定何种机构是小额信贷扶贫的承贷主体。因此，应明确何种的组织机构为小额信贷扶贫的主体。明确小额信贷扶贫机构，主要是从法律上明确规定具体的小额贷款的发放主体。通过中央立法，出台有关小额信贷扶贫的法律规范，明确规定具体的小额信贷扶贫的承贷机构，规定其权利和义务，赋予其主体地位的合法性。

(四)优化小额信贷扶贫的资金运行。农村贫困户有充足的资金发展养殖、种植等生产，是贷款农户实现自主脱贫的基础，小额信贷扶贫组织有稳定的资金供应是充分发挥其扶贫作用的关键。解决资金运行问题，笔者主要提出几点建议：第一，根据贷款农户的信用度以及还款能力，提高贷款额度。对贷款农户信用以及还款能力进行评价，根据其需要增加贷款额度。第二，多渠道筹资，保障小额信贷扶贫有稳健的资金支持。一是加大政府财政补贴，保障扶贫组织有充足的资金；二是将目前的非金融机构的小额信贷组织转换成金融机构的性质，赋予其金融机构的法律地位，使其可以吸收公共存款或者向其他银行再贷款来保障资金的充足，但同时在初期应加大政府对该组织的监管，降低经营风险，保障其运营发展[7]；三是可以考虑允许这类小额信贷组织进行市场融资或者允许进行同业拆借、向其他金融机构融资等方式来拓宽筹资的渠道，保障资金的来源。第三，加强对小额信贷扶贫资金的管理，保证资金规范使用。

(五)完善小额信贷扶贫风险控制机制。降低小额信贷扶贫风险应从以下三个方面进行：第一，引入保险制度，将小额信贷扶贫贷款纳入保险范围，通过保险转移小额信贷扶贫的贷款风险。另外，建立健全农业保险体系，发挥农业保险的化解农业风险、稳定农民收入作用，通过农业保险来稳定贷款农户的农业收入，降低小额信贷扶贫的风险。第二，健全农村信用体系，增强农户的信用观念。在农村树立守信用的模范作用，加强对贷款贫困户的引导，增强其守信用的自觉性，提高诚实守信的意识，同时，应组织村委会或者专业人员对小额信贷政策的宣传，破除只贷不还的观念，保障小额信贷扶贫款的还款率。第三，加强对贷款农户创业指导和技能的培训，提高其工作能力，增强农户应对市场变化和收集市场信息的能力，使其减少因市场的变化而导致的农产品收入减少的情况，提高贷款农户的还款能力。另外还需加强对其他风险的控制管理，降低小额信贷扶贫的风险。