协作共治视角下公共安全治理模式构建

宋慧宇

（吉林省社会科学院法学研究所，吉林长春 130033）

对公共安全治理模式的反思是由社会现实中层出不穷的公共安全危机所促生。在风险社会和转型社会的双重冲击下，由政府垄断提供的公共安全产品和服务已经远远不能满足当前公共安全需求的多样性、高效性和持续性；社会发展也使越来越多的信息和资源分散在社会组织和公民个人手中，风险、权力和责任在政府与市场和社会之间分享与分担将不可避免。治理变革的基本性质不再是政府与市场的二选一，而是更为复杂的结构性网络，体现为政府、市场、社会三者关系的改变——主体地位从自上而下的控制转向平等分享与分担权力和责任。政府只是治理的众多参与者之一，治理是三者的互动管理过程，回应、分权、合作、协调、激励、信任等成为公共管理者关注的新焦点。党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的理念为政府、市场和社会协作共治模式的构建提供了强有力的支撑。理念、制度、运行都需要同步更新，融合多元社会主体和资源参与形成协作共治的公共安全治理新格局将是未来的发展趋势。

一、协作共治理念下公共安全治理的构成

协作共治模式是对传统政府单中心治理模式的改革创新，它将单纯依赖政府单一主体供给转变为以相互依存关系为基础的多元主体合作，是符合当前风险社会和社会力量蓬勃发展两大社会背景和形势的顺势而为，这不仅是政府自身治理能力局限性的内在要求，还是整个社会和市场力量逐渐增强的外在要求。在协作共治模式下，主体、相互关系和运行方式是三个关键要素，强调参与主体的多元性和多样性，建立所有参与者相互依赖信任的关系，以及运用柔性协商而非单纯依靠强制手段达成治理网络决策与行动的一致。

（一）多元主体的共同参与

政府治理与传统政府管理的一个重要差别在于政府会格外关注处于公共组织之外却又对组织产生影响的环境和事务。在当前瞬息万变的社会形势下，信息的掌握成为维护公共安全的决定性因素之一，距离公共安全威胁最近的基层社会对风险的反应比公权力机关更为敏感迅速，行业组织、民间团体、领域专家甚至于公民个人都可能为政府决策提供更为全面和专业的意见，以完善政府公共安全治理决策和行动的理性选择。这就要求政府的思考方式不能再局限于传统自上而下等级制的单向度，而应当呈现出结构性关系及网络化散发态势。对于政府机构来说，外部行动者的重要性不断增强意味着政府与社会横向合作关系的形成日益迫切，单中心治理必须让位于多元治理互补机制，政府的凌驾地位不复存在，政府只是作为众多影响治理系统的行动者之一，“所有的有关方面都与国家机构联合起来，在共同分担责任的基础上形成新的行为联合体，集中使用它们共同的资源、专门知识、技能和计划而共同受益。这就无异于从由政府‘自上而下的'统治过程向相互影响的过程转变。低姿态国家是政治体制惟一可能的未来”[1]。

协作共治模式一个很大的转变就是政府与市场和社会之间不再是对立关系，而是合作伙伴，共同承担公共安全治理的责任。这给传统公共安全治理结构和关系带来了冲击：由政府向社会的垂直纵向流动转变为政府与社会之间的水平横向流动，由政府单向命令控制的结构转向政府、市场、社会之间相互制约和制衡的结构，同时，寻求建立一个由各种类型的组织和公民个人横向联结所构成的网络状伙伴关系，“在此网络中，控制是松散的，权力是分散的，决策中心是多元的”[2]57，核心就是允许公民享有更多参与政府治理的权利，是对政府单中心治理结构的优化，是政府与公民的关系从集权走向分权、从管制走向合作。

在这个治理结构中，政府与社会乃至个人的主体地位是平等的，平等是协作的基础，只有主体地位平等才能保证对话、沟通、合作的可能性。这种平等地位意味着任何参与主体都对公共安全治理具有一定的影响力，而不只是单纯地接受信息和命令。当然，我们不能否认，在政府主导型社会，政府在公共安全治理过程中的主导地位是其他社会组织所无法替代的；但是，这种主导地位不再通过权力自上而下强制实施来体现，而是以合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式来充当“同辈中的长者”。即使在治理过程中所发挥的作用和影响力不同，但对平等地位的承认相当于共同享有对公共安全事务的管理权力，以及相互之间监督和制约的权力，这是双方能够协商合作的前提和基础。

在三大类参与治理的主体中，最活跃的社会力量无疑有效放大了很多特定群体的声音。由于中国历史上行政权力高度发达的传统，社会组织发展缓慢，非政府主体在参与公共治理过程中存在先天不足的问题，其所能发挥的作用和功能都十分有限，但经过四十多年社会主义市场经济的发展以及政府不断“简政放权”的推行，中国的社会组织有了蓬勃发展的空间与实践，可以在很大程度上填补由于政府公权力退出市场和社会的部分领域而产生的空白，也为多元主体共同参与公共安全治理提供了基础和契机，只有社会组织不断发展壮大才能使政府和社会平等协作共治成为可能，否则单方面的依附和从属仍然无可避免。2008年汶川地震后，政府已经对社会组织的作用有了新的认识，社会组织在社会救助方面开始与政府有了实质性的合作。[3]相对于一个更为分散化的原子社会，组织良好、能力较强、理性参与的社会能更好地配合政府的治理行动，并增强政府的治理效果。

（二）共同利益与信任关系

“国家与市民社会的对立统一是政府治理的逻辑前提，而国家与市民社会共同蕴含的公共性，就是合作的基石。”[4]公共利益正是共同参与和集体行动的出发点和落脚点，也是连接政府与社会协作的纽带。公共安全是人类社会最重要的需求，对此我们会有一种普遍的公共利益意识，至少在基本的人身、生命和健康安全层面上，相互之间有一种集体责任感和危机感，这些都促使社会公众的角色从被动、僵化、机械的接受和服从状态调整为积极、灵活、快速的参与补充状态，因为“公共既是一种理念也是一种能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共的利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。在很多情况下，这样的行动都是通过政府而进行的，但并不是所有的行动都要通过政府的。志愿者协会、非营利组织、公司都是公共的表现形式”[2]35。

但是，公共利益的存在并不能避免集体行动的难题，这源于公共的集团利益的非排他性，无法排除集团成员的“搭便车”行为，像公共安全这样的公共物品，每个人都能从维护公共安全中获益，不论谁为此付出过贡献。因此，如果不是公共安全事件涉及到自身个体利益，一般情况下没有人有动力主动付出成本去维护公共安全，或自愿采取行动来强化共同利益。也就是说，公共利益的客观存在并不必然导致社会主体间的合作和参与。但埃莉诺·奥斯特罗姆假定个人是力求尽可能有效解决问题的，只是解决问题的能力有限，并反复用案例证明了理性行动者通过谈判、妥协、达成一致能够达成合作来解决公共问题，而自主治理的关键是行动者必须认识到共同目标，建立起沟通能力和信任关系。[5]32罗伯特·帕特南也认为，信任的网络使得公民共同体更容易克服经济学家所说的“机会主义”，因为普遍互惠的规范和公民参与网络鼓励了社会信任与合作，减少了背叛的动力，减少了不确定性，为未来的合作提供了模式。[6]104，228因此，可以说治理网络参与者之间的信任关系是共同行动的保证，或者说，主体间的信任度越高，其参与合作的意愿就越强烈，合作成功的可能性就越高。

中国传统的政府信任关系是建立在民众对政府权威和政治权力的依附和顺从基础上的，是基于被法律授权的政府职能和政府自身所拥有的信息优势和垄断地位所产生的，是一种被动和被迫的外在“信任”，社会公众想当然地认为政府应当提供令人满意的公共安全产品。但恰恰在社会转型期，中国社会陷入了一种“信任危机”或者说“信任风险”，没有效率的公共安全治理效果和政府高高在上的管理者姿态加剧了社会公众越来越严重的不满、质疑、疏离以及冷嘲热讽，也就是离心力。协作共治理念的可取之处就在于充分动员一切社会力量共同构筑起应对危机、抵御风险的网络联系和信任关系，以谋求“资源的协同增效作用，或者说由于众伙伴共享资源而非单干而得以‘增加的价值'”[7]；而且，共同面对风险和共同抵御危机能够反过来促进相互信任关系的建立，此时合作不再仅仅是工具和手段，而是更为稳定的社会关系。这种相互促进使治理真正进入良性状态，政府的信任关系也转变为在平等地位和合作共赢基础上主动的内在“信任”，是基于相互尊重和共同行动过程中发自内心的认同。

（三）平等协商的运行方式

多元主体协作治理模式的成功实质不在于硬性规定治理的合法性，而是基于治理结构中所有主体对治理目标、治理方式以及相互关系的认同、尊重、依赖和共识。这种基本的相互信赖及共识是共同行动的基础，显然，这种相互信任关系的达成不能依靠单方的强制行为去压迫，平等协商才是社会公众参与公共安全治理的最佳途径，系统内部各主体间特别是政府与非政府主体间通过沟通与协商，来表达意愿、消除分歧、融合利益，以解决共同关注的公共安全问题。

当然，这种平等协商方式很不容易也不可能很快做出决策，“但参与的这种民主优势以及解决政策问题所产生的创新理念，使得额外花费时间和资源具有了正当性”[8]69。从政府的角度来看，平等协商能够促使权力从封闭走向开放，弥补政府自身治理在公共安全知识、信息、能力上的局限，提高决策的科学性；加强与社会公众之间的双向沟通和解释，减少隔阂和冲突，增强决策的合法性、可接受性和执行力；了解社会公众的声音并进行回应和反馈，生成政府与社会之间的信任关系。从社会公众的角度来看，平等协商能够使参与公共安全治理的成员表达出自身的偏好和诉求，即使最终结果未能完全符合某些成员的利益，也能够因其诉求曾被考虑而愿意服从，同时，这种“参与和包容的方法是建立公民意识、责任意识和信任的最好方法，而且，它们可以促进公共利益中服务的价值”[9]121。

多元主体平等协商可以选择两种方式：整体式协商和分散式协商[10]52-57。整体式协商首先由政府为公共安全治理的整个参与程序做出安排，然后政府、利益相关者和专业人员参与讨论和协商，提供相关信息，充分表达意见，所有观点都得到体现，最终共同形成对某一问题的决定。分散式协商是在参与公共安全治理的主体间特别是政府与非政府主体间存在比较严重的目标分歧时，为了使冲突的目标更好地相互协调，政府放弃与目标分歧主体直接接触，而是区分不同利益群体进行分别协商，达成相互都能够接受的协议，促使公共安全问题得到解决。很多时候公共安全问题十分复杂多变、利益相关主体也较多，这样问题的解决可以采用多样化的协商方式。在问题出现之初，可以采用整体式协商，大体了解各参与主体的偏好和诉求；如分歧较大无法达成一致时就可以转入分散式协商，以更加深入和有针对性的方式解决问题。以2007年厦门以及之后各地一系列PX 事件为例，PX 项目能否产生环境和健康的安全风险是争议焦点，政府和环评专家认为PX 项目风险并不高且可控，社会公众却持相反意见，而社会公众也区分为一般利益相关人（对PX 项目中企业的安全管理水平以及能否严格遵从安全生产和环保相关要求表示怀疑的群体）和直接利益相关人（因PX 项目受到不利影响的周边居民和房地产市场）[11]，在这一系列事件中，政府没有在项目公布之前充分公开信息，听取并适当考虑利害关系者各类言论以及其中包含的不同观点，更没有针对不同群体进行沟通协商并做出合理安排，这才引发了市民的集体抵制行为。虽然事后厦门市政府与市民的博弈和妥协使事件得以解决，但却无法挽回已经产生的本可以事前通过协商避免的资源损失和浪费。

二、公共安全服务供给的协作方式

尽管合作网络关系、平等协调机制、权力责任共享等理论颠覆了传统政府在公共安全领域中的绝对权威和统治地位，但必须明确多元主体的参与并不是要减轻政府公共安全治理的责任，而是政府要将视野和眼光扩展到市场和社会中来，采用共同参与、伙伴关系、市场化与社会化等多种多样的形式和手段，重新考虑政府的地位和建立政府与其他治理主体之间的协作关系。

（一）市场式协作方式

新公共管理是20 世纪70年代开始以自由化和市场化为核心的政府变革运动， 将公共政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开，其中一项内容就是公共服务市场化改革，通过民营化、承包制、内部市场开发等方式充分利用私营部门来提供公共服务，将服务购买者和提供者分离，而政府自己生产只是可供选择的手段之一，以此来提高公共服务效率。[12]5-18严格说，新公共管理理论没有突破政府与市场的二元桎梏——这种分析仍然没有脱离主导者与职能单位的关系， 也就是说移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的转移——但它还是带给我们一个新的范式，即吸收社会组织加入政府治理。

市场供给协作方式就是通过契约付费的方式雇佣非政府部门来生产公共产品，目的在于提高公共安全服务效率，降低由政府独家提供的巨大行政成本，包括政府直接购买或招标。政府可以直接向企业、第三部门或其他组织购买不必由政府生产的公共安全产品，如安全教育培训，安全设备和设施与工程的维护、检测、认证，对灾害的预测和对其易损性影响的评估，抢险救灾中物资和器材的运输甚至临时雇佣私人救援队来弥补公共力量的不足等。例如，根据《吉林省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》中的“社会管理服务事项”，社区矫正心理咨询和服刑人员职业技能培训、考核鉴定等涉及公共安全治理的服务事项可以向社会力量购买。招标是政府机构确定公共产品的种类、数量和质量标准，以公开竞争招标的形式组织多家企业参与竞争以确定合作对象，并与之签订承包合同，由该企业按合同生产公共产品，合同履行完成，由政府购买后提供给社会公众。比如，深圳市南山区就在街道办事处和市区某地段安保服务、公安分局大运安保专业装备和移动式模块化消防执勤保障设备、食品药品安全协管服务等项目的采购中采用了公开招标的方式，并且在企业中标履约过程中进行现场抽检。2017年南山区政府采购及招标中心委托第三方对北大附中深圳南山分校校园安全监控设备采购及安装采购项目履约情况进行现场抽检， 结果显示部分不符合合同文件技术规格要求。①无论直接购买还是招标，本质上都是按照市场规律以竞争的方式让政府能够在企业间进行价格和质量比较，使公共安全服务质量处于可能达到的最高水平。但是，在市场化过程中必须注意界限，政府不能借此将本应由自身承担的职责转移给私营企业，政府对由私营企业承担的公共产品的生产必须建立监督和评价机制，保证公共产品的生产符合既定标准。

（二）激励式协作方式

维护公共安全是符合所有治理参与者利益的共同目标，但具体到公民个人或每个团体或组织却都有自己的个体利益和价值偏好，即使集团成员采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，有理性的、寻求自我利益的个人仍然不会自动采取行动实现共同的利益或集团的利益，除非施以激励或强制。[13]1-3欲推动和协调分散并且工作目标交叉的社会力量参与公共安全治理，柔性激励的方法往往比单纯的命令更为有效，根据参与治理主体的实际需要而采取权变激励，将受激励对象与他人加以区别对待，这是驱动协作治理有效运行的动力基础。这种激励机制更接近于市场手段或理性经济人假设，市场式政府治理模式的提倡者就认为，“政府干预的手段越接近于市场模式，那么就越有可能得到更好的结果。正因为如此，政府部门所使用的传统的命令式干预机制便常常被描述为一种无效率的‘工具'。相反，更多的以市场为基础的机制如合同、激励、税收支出等就成了更可取的手段”[8]28。但这种激励机制与市场供给方式不同之处在于其并不完全遵循市场等价交换的规律，而是通过其他的方式来补偿参与者的损失。

公共安全治理的激励机制关键在利益导向，通过政府的授益行为从根本上激发私营企业和社会公众的趋利避害性，从而促使其实施符合政府治理目标的参与行为。对于特定生产经营企业来说，政府可以通过行政指导或行政合同的方式向企业传递有关激励机制的相关信息，如向食品和煤炭生产企业推荐成本相对高昂但安全性更高的新型生产技术和标准，或者约定若干提高生产安全的期限、标准或建议，对主动接受指导或达到合同标准要求的企业提供各项优惠政策、技术服务和市场信息等；对没有完成安全风险合同约定的企业，将按照合同约定课以负向激励，比如支付费用、剥夺荣誉称号、可得利益损失等。这种由政府与生产企业协商确定，并以相对人是否同意作为发生效力的条件的做法能够最大限度地尊重相对人的意见，由生产经营企业根据自身能力做出选择，可以吸引其共同参与完成公共行政目标，同时又能使生产安全达到比法律规定的僵化标准更加严格的高度，因为一旦企业选择同意或接受行政指导或行政合同的内容就会潜移默化地提高生产安全程度而减少违法行为的概率。对于不特定的社会公众来说，政府可以设置行政奖励给予主动参与提供公共安全产品和服务的个人、企业或第三部门一定的补贴或奖励，如为弥补现役消防警力不足的问题，对于企业专职消防队扑救外单位火灾的行为按照有关规定给予补偿②；对公共安全危机应对中做出突出贡献的组织和个人进行奖励，以激励更多的人主动参与其中；通过食品安全信用等级制度标识企业高信誉以获得消费者更多认同的方式激励企业提高产品质量。同时，针对个人、企业或第三部门做出法律虽不限制却不利于公共安全的行为征收一定的费用或致可得利益损失，如在环境保护领域利用税收或可交易权利治理企业排污，比如，江苏省宿迁市自2015年1月1日起，北京市自2015年3月1日起在全市范围内征收建设工程施工工地扬尘排污费，以经济杠杆的作用促进治污减排③，减少危害公共安全行为的发生。

（三）志愿式协作方式

相对于市场式和激励式协作方式更为关注通过一定手段刺激非政府主体的行为来配合政府以提高治理效率，志愿式协作方式更为重视民主、公民参与和公共利益等传统公共行政的精神或价值观，更为重视保持提高绩效和民主责任之间的平衡。也就是说，政府治理不仅仅需要为达成目标或提高效率而行动，而且还应当关注治理过程中对社会公共利益目标或者说公共性的可持续追求，效率必须与公共利益、个人利益、平等自由等价值目标结合起来才有意义。这也弥补了由于过分关注管理市场化的效率和生产率所产生的缺乏价值和文化理性的缺陷。在斯托克区分的互动过程治理的几种伙伴关系中，类似这种“各个组织互相了解、结合为一，有着共同的想法，通力合作，从而建立起一种自我管理的网络”[14]是伙伴关系的最高层次。

主动性和责任性是志愿式协作方式与其他方式最大的区别所在。虽然都是强调公民与政府联合起来共同参与公共服务的生产和供给，新公共管理更多的是借助市场化的方式来吸纳公民和社会团体的加入，此时共同生产更多的只是一种提高效率的方式。而从新公共服务的观点来看，共同生产这样的机制不是源于市场的概念，而是源于社区的概念，一个社区中的共同生产依赖于相互信任、合作以及共同的责任。[9]84此时，共同生产更为强调社会公众参与时的共同责任和主人翁意识，合作关系对于政府和公众都是必不可少的。不同于传统官僚制层级节制的治理结构，也不同于新公共管理将市场机制作为公共领导的替代品，新公共服务的治理结构是共同的领导，或者说领导权是所有主体共享的，政府通过减少等级和授权给外围的消费者、社区和社会组织去做决定并实施。政府和公民、社会组织联合起来共同生产公共安全产品，并以多种形式表现出来，如由公安机关、基层社区、社区内志愿者组织共同组建安全服务网络；以个体或团体的形式协助或参与维护公共安全的行动，其中高级形式是组织或团体承担政府指定或委托的重要责任。需要注意的是，一些社会组织志愿维护公共安全的自助行为应当纳入公共安全志愿协作参与体系，因为公共安全涉及社会公众的人身自由、生命健康，应当处于政府和公安部门的引导和指导之下甚至要进行必要的知识和业务技能培训，而不能各行其是，如各类消防志愿者、反扒志愿者、居民义务巡逻队等。

近年来中国社会组织的发展呈现出积极繁荣的景象， 很多已经开始实现对公共安全治理的积极参与，承担起公共事务管理的责任，如创建于2003年的杭州公羊会作为具有独立社团法人资格的民间公益社团组织曾参与执行过抗震、抗台防涝等救援行动，深入一线救助救治受灾群众④；南京公益组织“天下公”先后参与了《食品安全法》《食品药品监督抽检管理办法》等多部法律法规的立法修订工作，是中国为数不多的主动参与食品药品安全公共政策制订的民间公益机构。[15]但是，就总体来说，我国目前承接政府职能的服务类社会组织要比单纯倡导类社会组织更受重视，有组织的行业协会、商会等要比公益类的维权组织对政府治理参与的广度和深度要更高。而且，不可否认，志愿式协作同样存在着局限性，由于公民往往缺乏足够的专业技能，在专业性很强的领域内共同生产受到很大的限制。但是，大多数时候这些合作治理的主要参与者作为社会公益或志愿组织为参与公共安全治理贡献自己的时间和力量，却不是产出服务的主要或直接受益者，这种不依靠政府资源而为解决集体或公共问题所做出的贡献应当得到正式的肯定和承认。

三、结论与进一步的讨论

首先，社会和公民与政府之间的关系不是单一的，可以是多样性的：他们可以是被管理者，必须服从于政府的权威管制；他们可以是顾客或消费者，期望从政府那获得某些服务或利益；他们也可以是合作伙伴，在许多政府治理的决策和执行过程中发表意见，并亲自参与到公共管理的过程之中。如何选择不仅仅是政府的态度，而且也是社会和公民的态度和努力方向。相对于其他公共事务，公共安全风险的危害更大也更为复杂，政府对公共安全治理的效果受外部影响程度更深，政府与外部社会之间的联系更为紧密和敏感。风险社会和转型社会双重叠加产生的剧烈变迁必然对政府公共安全治理提出更高的要求：更高质量的创新性和创造力，更为强大的亲和力和影响力，更加灵活和高效的集体行动力。不得不承认，在具有高度复杂性和异常性的公共安全危机面前，政府已经丧失了独自解决问题的能力，因此，不能将与公共安全相关的政策制定和项目执行留给政府独自去做，而要激发一种公民自豪感、责任感和参与意愿，将社会各方联合起来，增加社会资源和力量的参与，同时，减少因政府权力下放和分享所产生的负外部性。风险和权力在政府与市场和社会之间分散与分享将是大势所趋。限权分权就是权力向社会的回归，高效服务就需要全社会的参与，归根结底都是政府需要给社会让出位置，结成伙伴，共同分享治理权力，同时，社会和市场力量的蓬勃发展使其在承接部分政府职能、凝聚社会共识、促进政策执行等方面具备了一定的与政府协作共治的能力。虽然当前政府、市场和社会协作共治的治理模式只是初现端倪，但其仍然代表了未来的发展趋势。

其次，选择何种方式实现治理目标或者说治理效果如何，很大程度上取决于所选择的方式是否能够与治理目标之间相匹配。不可否认，传统政府强制手段在公共安全危机应对中能起到迅捷激烈、立竿见影、威慑性强的效果，但事后的危机应对毕竟是非常态情况，这并不妨碍或者说更加需要在日常公共安全治理中联合其他治理主体运用温和柔性的手段进行充分的风险预防、准备和控制，即便在公共安全危机爆发过程中同样可以整合社会力量共同应对，只是我们囿于传统的惯性思维并不愿意“冒险”去尝试。一种工具或方式的选择并不影响或排斥其他方式的运用，综合运用各种工具并使其相互作用、优势互补才能达到最佳效果。虽然在关注政府治理模式变革的同时不能模糊政府强制性行为的作用，但必须理顺治理方式上的次序问题。也就是说，重塑政府与其他治理主体之间的协作关系和协作方式并不是要否认传统强制性治理方式的作用，而是建立一种强制与柔性相结合的层进式治理方式：实现先柔性后强制、先自治后他治、先市场后社会再政府的顺序，通过企业自我约束、行业自律、非强制行政行为，直至以强制性处罚作为最终保障。

最后，更新公共安全服务供给的协作方式是与精简政府、培育市场和社会相联系的。在缺少市场运作和社会组织发展经验的中国，市场经济和社会组织本身并没有发达到相应程度是内在原因，外在则相对缺乏对强大行政权力制约的传统，即欠缺制度保障，这些都可能导致运用柔性协作方式很难产生预期的治理效果。也就是说，在市场经济和社会组织逐步完善的背景下，我们欲运用柔性方式来提供公共安全服务必须要同时完善组织变革中的法治环境因素，比如，为防止政府将本应由自身承担的职责转移给私营企业和社会组织，在授权的同时必须建立责任机制，以一种正规的方式说明各级主体的责任内容，包括政府、企业和社会组织，而不是等到出现问题后再来讨论由谁来负责；政府对私营企业承担公共产品的生产必须建立监督和评价机制，保证公共产品的生产符合既定标准；对运用柔性协作方式提供公共安全服务的治理效果建立评估机制，设定“基准线”，严格测量改革前的各方面情况，在实施一段时间后，再对应测量相同参数，并提供改革前后的对比数据，虽然不能说明结果完全是由该方式实施所产生的，但尝试确认、跟踪和测量政策带来的收益还是非常有必要的[16]；尽管激励式协作方式的初衷是维护公共利益，但是否接受仍然要视参与者或潜在参与者的意愿而定，必须规范政府行为以保证治理参与者的自愿性，政府不能采取任何强制措施迫使其服从或对不服从的企业或人员施以行政处罚或变相惩罚等。

注释：

①以上资料来自深圳市南山区政府采购及招标中心网站，http://www.szns.gov.cn/cgzx/cgzx_page_key/index.html。

②参见：《企业事业单位专职消防队组织条例》和《新疆维吾尔自治区专职消防队伍管理办法》。

③参见：余荣华.北京开征施工扬尘排污费按扬尘管理等级差别化收费[N].人民日报，2015-03-02（14）；《宿迁市城市施工工地扬尘排污费征收管理试行办法》。

④参见：公羊会，http://www.ramunion.org/facts。