政府与社会资本合作（PPP）模式研究综述

任春玲

（1.长春金融高等专科学校 科研处，吉林 长春 130028；2.吉林省农村金融改革研究中心，吉林 长春 130028）

政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称PPP）模式是指公共部门和私人部门之间就提供公共产品而建立的各种合作关系。PPP模式通过有效发挥公共部门和社会资本的各自优势来合理安排和解决公共产品与服务供给中所存在的问题，包括资金、技术、管理等方面。自产生以来，PPP模式已经被广泛应用于诸多行业：如城镇综合开发、教育、交通运输、市政工程、生态建设和环境保护、养老等，极大地推进了公共产品的供给速度和效率。政府与社会资本合作模式研究是一项理论课题，也是一项实践课题，是该模式能否规范发展及促进公共服务提质增效的关键。关于政府与社会资本合作模式，目前，以之为题的专著还很少，但其相关问题，如政府与社会资本合作模式的内涵、风险分担、推广路径、资产证券化以及在行业领域中的具体运用等，学界不乏相关研究。对这些研究进行梳理，无疑有利于政府与社会资本合作模式研究的深入开展及其在实践领域中的有效运用。

一、国外研究动态与现状

PPP模式最早起源于英国，之后迅速在全球公共产品领域得到了大范围的应用和推广。伴随PPP模式的推广，国外学者也纷纷从不同角度对PPP模式展开了研究。主要包括以下几个方面：

（一）PPP模式内涵研究

关于PPP模式，目前世界上还没有形成一个公认的解释。Public-Private-Partnership的译法有很多种，包括公私伙伴关系、民间开放公共服务、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、公共民营合作制等。皮乐逊和麦克彼德（1996）认为，PPP模式是指公共部门与私营部门之间订立长期合同，约定私营部门实体代表公共部门实体建设或管理公共部门的基础设施，并通过该基础设施向社会提供各种服务。联合国发展计划署（1998）认为，PPP模式是指基于某个基础设施或公共服务项目，政府、营利性企业和非营利性组织之间形成了一种相互合作的关系。美国PPP国家委员会（2002）认为，PPP模式是一种介于外包和私有化之间的方式，用私人资源对公共基础设施进行设计、建设、投资、经营和维护，并以此向社会公众提供公共服务，满足社会需求。欧盟委员会（2003）认为，PPP模式是公共部门和私人部门之间通过建立合作关系，共同向社会公众提供公共项目或服务的一种形式。Sami Ullah Bajwa等（2018）则从当代组织理论视角出发，提出将PPP模式的公私合作伙伴关系理解为相互依存型（I-form）组织，确定了基于PPP的I-form组织所面临的三种相互依赖关系。

虽然这些机构和学者分别从不同角度对PPP模式的内涵进行了阐释，没有达成一致共识，但对其阐释进行分析，我们不难发现，PPP模式存在如下几个共同的特征：其一，PPP模式中公共部门与私营部门之间要进行多方面的合作，每个阐释中都包含了合作，也就是说合作是PPP项目开展的前提；其二，公共部门与私营部门之间合作的目的是为了建设基础设施或提供公共服务，满足社会公众对公共产品的需求；其三，公共部门与私营部门在提供公共产品的合作中，要利益共享、风险共担。

（二）PPP模式应用研究

PPP模式从产生以来，被广泛应用到交通运输等多种行业，无论是发达国家还是发展中国家，都有效提升了这些行业公共产品的供给能力，但同时也产生了一些问题。为此，学者们针对PPP模式在实践中运用的相关问题也进行了研究。Brooks、Liebman、Schelling（1984）探索了跨国公司如何以私营方式参与发展中国家公共基础设施建设项目问题，并研究了在这种公私合作中，公共部门与私营部门应具有的权利和应履行的职责与义务。Koppenjan（2005）分析了PPP模式在荷兰基础设施建设与公共服务提供实施过程中存在的问题。Duran和Bernadette（2006）提出PPP模式对于城市轨道交通、市政工程等方面的公共基础设施建设具有良好的应用效果。Garvin（2010）结合英国、西班牙、葡萄牙以及澳大利亚等国家利用PPP模式的先进经验，分析了北美地区利用PPP模式推进基础设施建设的优势。Jahn和Abdul（2010）研究了PPP模式在马来西亚基础设施项目中的应用，深入剖析了PPP模式在实际应用中所暴露的问题，探究了项目成功和失败的原因。Papajohn、Cui和Bayraktar（2010）指出不同国家和地区，应因地制宜，根据项目地的法律、经济等基本情况制定PPP项目具体实施方案。Sounman Hong（2016）研究了公私合作对韩国城市轨道交通运营成本效率的影响，发现与完全由公共部门运营的项目相比，没有证据表明私人经营能导致公众成本明显下降。Laura Garrido、Thais Rangel等（2017）选择西班牙公路PPP项目案例进行了实证分析，发现欧盟的财政支持对PPP项目的经济绩效具有积极影响。Marlies Hueskes等（2017）对25个弗兰德基础设施PPP项目进行了研究，发现可持续性因素在这些项目中的作用有限，可持续性被忽视的原因是难以制定衡量社会可持续性的标准，他们还基于案例研究提出了有利于激发可持续性考虑的治理工具。[1]Huanming Wang等（2019）利用2002—2015年138个发展中国家的4 560个PPP项目，运用Tobit回归模型，研究了私人合作伙伴对私人投资所承担的治理环境责任和风险的互动效应。[2]

（三）PPP模式风险管理研究

PPP模式复杂，涉及多方利益，且项目周期长，其风险既存在于项目设计和建设环节，也存在于运营管理全过程，既有显性的，也有隐性的，需要密切关注。国外学者针对这方面的研究颇多。Rutgers和Haley（1996）提出PPP项目中的风险应由项目实施中掌控力强的一方承担。Hartman和Snelgrove（1997）认为PPP项目的风险会随着项目的外界条件和参与方的变动而改变，风险分担机制要随之进行动态调整。Claude和Antonio（1997）的研究则表明参与方的风险偏好在一定程度上也会对其风险分担产生影响。Jonathan和Ramamurti（2003）列举了PPP模式常见的风险，并结合项目特点分别阐述了PPP项目参与方所面临的主要风险。Akbiyikli和Eaton（2004）指出，PPP项目中的系统性风险是可以提前预判的，各参与方应该尽量识别和分析风险，并对风险进行量化，在此基础上采取相应措施防范风险，建立风险分担机制。Li、Akintoye和Edwards等（2005）研究发现，导致PPP项目失败的关键因素是私人资本能力是否充足以及风险分担机制是否公平，提出PPP项目中的宏观和微观风险应该由公共部门承担或公私共担，中观风险由私人部门承担。Lam、Wang和Lee等（2007）认为应该根据参与方相关的各类标准和规则建立PPP项目风险量化标准，评价项目风险，并据此设计了量化指标，构建了分析模型。Hakeem Adedayo Owolabi、Lukumon Oyedele等（2019）采用混合方法评估了新兴市场国家利用PPP模式建设基础设施所面临的政治、发起人、特许权和法律等方面的风险，提出了“风险和银行能力框架”模型，为新兴市场国家PPP项目申请贷款时能获得外国资金青睐提供了关键参数。[3]Yinglin Wang、Huaizhu Oliver Gao和Jicai Liu（2019）建立了一个博弈模型，研究鼓励投资者对政府合作采取积极态度的机制，降低PPP模式中私人资本的道德风险，发现盲目增加奖罚金额并不是指导投资者行为的有效途径，在项目的不同阶段采用灵活的激励机制，既能有效地影响投资者与政府合作的意愿，又能最大限度地提高投资者从项目中获得的利益。[4]

（四）PPP项目监管研究

开展项目监管是保持PPP项目规范实施、高效有序推进的重要手段，是防范化解PPP项目现实和潜在风险的必然要求，有效的项目监管能促进PPP项目顺利运作。国外学者关于PPP项目监管的研究主要集中在监管主体、监管方式和监管机制构建等方面。Robinson B（2001）提出制定PPP项目收入分配方案的有效方式是进行公众投票，但需要完善的监管机制相配合。Lohmann Christian和Rötzel Peter G（2014）对德国的PPP项目进行了实证研究，发现防范私人机会主义行为的有效途径是政府对项目实施有效监管。Mota J和Moreira A C（2015）对欧洲的PPP项目进行了分析，发现影响项目成功的主要因素之一是监管依据，包括政府的监管水平、法律法规的完善程度以及市场竞争水平等。Dong Z、Wang M和Yang X（2016）对美国和中国的交通运输PPP项目进行了比较，发现政府监管在PPP项目实施过程中发挥着重要作用。Sanni A O（2016）研究了尼日利亚的PPP项目，发现在决定项目成功的因素中政府的监管力度作用明显。

二、国内研究动态与现状

国内关于政府与社会资本合作（PPP）模式的研究尚处于起步阶段，相关研究成果近几年来虽然较多，但研究尚处于浅层阶段，深度还远远不够。关于期刊论文，截至2019年6月17日，在CNKI上以PPP模式为篇名进行中文文献精确检索，检索到的文章数量为3 858篇；以PPP项目为篇名进行精确检索，检索到的文章数量为4 785篇。最早的PPP文章出现在2002年，只有1篇，绝大部分文章都是2014年以后的，这与当年我国开始大力推广PPP模式高度吻合。国内关于政府与社会资本合作（PPP）模式的研究主要集中于以下几个方面：

（一）PPP模式应用研究

国内学者关于PPP模式应用的研究非常多，成果显著，涉及PPP项目的各个领域。白雪华等（2003）介绍了PPP模式的定义、发展过程、机构层次和运作特点，并分析了PPP模式应用于土地整理的优缺点和应注意的问题。[5]王全新（2005）探讨了PPP模式的理论背景及其在国外的应用，并阐述了适合我国基础设施的PPP模式的具体合约形式、参与方和运作程序。唐祥来（2005）认为我国应对高等教育基础设施建设进行PPP项目试点，政府为此要营造良好的法制环境，同时还要协调参与方之间的利益，充分发挥服务功能。赵丕（2008）对PPP模式在铁路建设融资中的应用进行了研究，认为PPP模式可以破解铁路建设融资难题，降低铁路营运风险。周阳（2010）构建了包括政府/政府公共管理部门、政府授权投资机构、PPP项目公司、外国投资者、公共产品消费者、相关利益体六方参与主体在内的城市水务业外商投资PPP运作模式及相应的运作流程、实现路径。宋逢明和冷慧卿（2010）对PPP模式在我国森林保险经营模式中的应用进行了探索。王晖（2014）在论证养老机构引入PPP模式的必要性和可行性的基础上，剖析了云南省养老机构引入PPP模式需要解决的关键问题。唐大鹏等（2016）从大健康产业的重要性和PPP模式的有效性入手，提出大健康产业需要借助PPP模式实现融资模式根本性创新，构建具有大健康产业特色的绿色发展金融服务体系。何海英等（2016）对PPP模式在生活垃圾治理项目中的应用进行了研究，提出政府应加大与社会资本间合作，通过完善合作相关法律制度等为生活垃圾的治理提供科学的理论指导。余治青和李硕（2016）就目前PPP模式在村庄公共物品供给中的应用进行了研究，提出了建设社会监督系统等优化PPP模式运行的建议。汪岚（2017）结合国内外应用PPP模式发展图书馆建设经验，分析了应用PPP模式推动公共图书馆创新发展存在的问题，并提出了相应的对策建议。解定骏（2018）阐述了采用PPP模式建设智慧城市项目的必要性和可行性，对智慧城市建设项目与PPP模式结合过程中的相关问题进行了深入探讨研究，并提出相应的解决方式。余新龙（2018）对PPP模式在湖南省绿色农业领域的应用进行了研究，认为PPP模式能有效弥补湖南省绿色农业发展的短板。潘华和刘江娥（2019）分析了我国湿地生态补偿中引入PPP模式的必要性和可行性。[6]黄文杰（2019）探讨了PPP融资模式在磁浮工程建设中的运作思路及应用流程。

（二）PPP模式风险管理研究

在PPP模式的研究发展过程中，风险问题一直都是研究热点。国内学者从不同角度对PPP模式的风险管理进行了深入研究。李永强和苏振民（2005）从政府部门、私营企业等角度分析了PPP项目风险，并通过实例对PPP的实施进行了有益的分析。彭华和向俊宇（2006）分析了影响PPP项目私营企业风险分配的因素，提出了更为合理的风险分配原则。汪文雄和李启明（2008）从私营方角度出发，运用模糊群决策理论与物元理论，将基础设施PPP项目的风险分为政治与法律风险、经济风险、信用风险、建设风险和运营管理风险5个方面，构建了风险预警模型。徐建平等（2008）以江西南昌首批PPP项目为例，分析了商业银行在PPP模式下面临的风险，并提出应尽早介入融资磋商、强化担保措施等控制商业银行风险的应对措施。王程和王大为（2010）采用马科维茨模型对廉租房项目PPP模式的风险分担进行了量化分析，构建了廉租房项目PPP模式风险分担模型。陈通等（2011）运用因子分析法确定出影响PPP项目成败的关键性风险因素，提出防范项目风险应对这些因素进行重点监控。杜亚灵和闫鹏（2013）认为，PPP项目履约中再谈判的根源在于投资人关系专用性投资所引发的缔约风险，提出信任对PPP项目缔约风险防范至关重要，应依据PPP项目缔约过程中信任的动态演化规律来制定风险控制策略。和军和吕京京（2014）分析了我国水务PPP项目的风险分担问题，提出防范风险要在公共部门和私营部门之间合理确定风险分担方式和比例，同时还要不断提高公私双方应用PPP的能力。温来成等（2015）认为大规模推进PPP项目容易产生财政风险，应建立科学、全面的PPP项目财政风险监管机制，制定有效的监管制度、流程和技术方法，并提出了加强我国PPP模式财政风险监管的政策建议。王海鑫等（2015）将模糊层次分析法与DEMATEL法相结合分析了PPP项目各风险因素的综合影响程度，结果表明参与方要重点关注政策持续风险、融资风险、法律变更风险、合同文件冲突风险和不可抗力风险。林凯（2016）构建了PPP项目动态集成化风险管理模式。李娟芳（2017）引入层次分析法（AHP），构建了PPP项目层次结构模型，并通过具体案例说明了该方法的有效性。陈少强（2018）认为PPP现行财政风险流量管理模式存在缺陷，应在流量管理基础上引入存量管理，将二者有机结合起来。胡忆楠等（2019）采用风险核对表法对“一带一路”沿线国家的基础设施PPP项目进行研究，分析项目中所存在的各种风险，提出加强政治合作、健全共同监督管理机制、推进地区间国际合作等应对措施。[7]

（三）PPP项目监管研究

在运用PPP模式提升公共福利质量和供给效率的过程中，如果政府不能实施有效监管，极有可能导致各种矛盾和利益冲突。国内学者分别针对PPP项目监管立法、监管内容、监管机制构建和监管信息化等方面展开了研究。曾莹莹和成虎（2008）分析了PPP项目私营部门的财务监管问题，针对PPP项目的建设阶段和运营阶段提出了具体的监管手段。方周妮（2010）将博弈论的声誉模型引入到PPP项目政府监管的研究中，构建了监管模型，并针对建立政府监管机制提出了合理化的建议。申宽宽（2012）引入治理、不完全契约等理论研究了PPP项目，从市场准入与退出、项目实施、产品或服务的定价等几个方面设计了PPP项目监管机制。孙建强和沈浩（2013）提出通过政府部门的经济性监管与社会性监管可以规制城市基础设施建设PPP项目中私营部门的“败德行为”。陈红等（2014）构建了PPP项目监管和寻租博弈模型，从信息披露、法律环境、竞争机制和事后惩罚等方面提出了监管对策。陈婉玲（2015）认为在基础设施PPP模式中，应该引入独立的专业化的监管机构，执行市场监管职能，政府则负责政策制定和项目实施。温来成等（2015）研究了PPP模式的财政风险监管问题，提出了专设PPP管理机构和人员、建立监管业务流程、管理制度、技术和方法等管控政府财政风险的政策建议。温来成（2016）认为地方政府诚信是PPP项目成败的关键，应从明确信用监管主体、提高诚信监管技术和规范合同管理等方面加强地方政府诚信监管。何雪锋和王秀霞（2017）基于不完全信息下的PPP项目运营与政府监管构建了非对称博弈模型，分析出博弈一方会随着对方策略选择的不同而改进自身策略选择。赵金煜等（2019）采用KMRW声誉模型构建了养老PPP项目监管博弈模型，发现社会资本方会根据博弈阶段的特征决定是否继续合作，提出了针对社会资本方行为的具体监管措施。[8]

三、研究前景与展望

PPP模式的研究已经取得了一定的成果，为后续研究奠定了基础，但总体而言，PPP模式的研究内容还呈零散状态，没有形成一个完整的体系。由于PPP模式具有涉及领域广、参与人众多、项目周期长等特点，因此，未来PPP模式的研究应随PPP项目实践的推进进一步完善和深化，主要应从以下三个方面着手：

（一）关于PPP项目资本金的研究应进一步深入

2017年末以来，资本金问题成为制约PPP项目落地的主要因素。在此之前，市场主体普遍采用明股实债、小股大债的模式来满足项目资本金的要求。PPP项目整改之后，所有项目均需要严格执行法定资本金比例，且提出要对项目资本金进行穿透式审查，这不仅给参与PPP的企业造成重大损失，也限制了社会资本和金融机构之间以市场化的方式协商解决资本金比例这一中国国情之下的创新实践。如何解决PPP项目的资本金问题成为PPP模式发展中至关重要的一环，今后学界应该对此展开广泛的研究，不断探寻合法合规的项目资本金来源途径。

（二）关于PPP项目绩效考核机制的研究应不断加强

绩效考核是PPP项目中政府向社会资本付费的主要依据。不论是政府付费还是可行性缺口补助项目，绩效考核都被要求作为付费或对PPP合同约定的价格进行调整的机制，同时也是评价社会资本提供公共服务质量及效率的依据，是PPP项目中利益和风险分配的核心。[9]目前，学界关于PPP项目绩效考核的研究还很少，截至2019年6月25日，在CNKI上以“PPP绩效考核”为篇名进行精确搜索，搜索到的文献数量只有14篇，因此应不断加强此方面的研究，为PPP模式的有效推进提供理论支撑。

（三）关于PPP模式规范发展的研究应成为新热点

2017年以来，财政部、国资委等部门相继发布了一系列文件，严格规范PPP项目管理。尤其是财办金[2017]92号文、国资发财管[2017]192号文及资管新规的接连出台，给PPP市场带来了巨大震动。不言而喻，未来PPP项目运作必然回归合法合规和理性的通道上，PPP模式必然由重规模转向重质量发展。截至2019年6月25日，在CNKI上以“PPP规范发展”为篇名进行精确搜索，搜索到的文献数量仅为60篇，系统深入的研究还没有，因此，未来规范推进我国PPP模式发展问题必然会成为PPP模式学界新的研究热点。