我国农村土地金融发展的路径探析

耿传辉

（1.长春金融高等专科学校 科研处，吉林 长春 130028；2.吉林省农村金融改革研究中心，吉林 长春 130028）

随着我国经济进入新常态，在经济增速放缓的大背景下，如何克服农业生产成本快速上升，保持农民增收、农业发展，城乡资源要素加速流动，实现城乡联动发展是我们面临的必须破解的重要问题。随着全国农村土地承包经营权确权颁证工作的完成和国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等文件的出台，困扰农村土地金融开展缺少合格抵押品的问题有望得到解决。实现农村承包土地的经营权和农民住房财产权可抵押，发挥农村土地金融在“三农”发展中的重要支持作用，面临着前所未有的机遇与挑战。

一、我国农村土地金融发展的理论依据

第一，马克思主义的农村土地金融相关理论是我国农村土地金融理论的基础。马克思的地租与收益资本化理论是马克思主义农村土地金融理论的核心，马克思指出：“任何一定的货币收入都可以资本化，都可以看成一个想象资本的利息”。所谓资本化，是指任何把资产凭其收益转换成资产的现期市场交换价值的过程。也即，当一项能够带来收益的权利进入市场流通并进行自由交易的时候，这种权利就被资本化了。土地资本化实际上是地租的资本化，本质上是土地所有权的资本化。在中国社会主义市场经济体制中，特别是现代产权结构及其权能条件下，农村土地资本化是通过农村土地使用权资本化实现的。土地资本化可以用不同的路径去实现，对土地进行产权界定后，可以用土地进行租赁、入股、抵押、担保等。[1]恩格斯与列宁指出小农的社会主义改造应该先从流通领域着手，依据农民合作制理论，走合作化道路。布哈林认为合作社的核心价值是解决了利益关系问题，使国家与农民间的利益联系在了一起，进而促进了农业发展，让农民生活水平得以提升。关于农村合作制的形式，布哈林认为应该成立采购、销售、信贷合作社，选举合作社理事会，缴纳股金，并通过合作社统一组织生产消费等活动。[1]在马克思主义理论家中，考茨基最先对土地金融制度进行详细的论述，是马克思主义土地金融理论的真正先驱者。考茨基认为，土地的所有权和经营权的分离是资本主义农业模式的典型形态。[1]土地抵押贷款债务增加的直接作用是制造农业资本家的过程（经营者并不因此成为无产者）。土地抵押贷款债务的增加并不一定意味着农村经济的尴尬，因为起因可以源于改良土地和提高生产的要求（但不是唯一原因），其结果不仅导致资本投入农业的增加，而且也由于地租的增加使农业信用有进一步扩大的可能，这一切都能极大地促进农村经济的进步与繁荣。[1]中国特色的农村土地金融理论与政策是伴随着改革开放以及我国农村经济社会翻天覆地的变化而产生的，这些政策理论是以邓小平理论为指导的，贯穿着“两个飞跃”思想，促进了我国农村土地金融的发展，也为推动农村经济社会进步提供了强大的金融动力。[1]中国特色的农村土地金融理论集中体现在改革开放以来中共中央发布的21个一号文件中，是以马克思主义的农村土地金融理论为核心，以西方农村土地金融的主要理论为补充，参考金融结构理论的思想，政府积极进行农业信贷补贴，逐步打破金融抑制，实现金融深化，根本目标是使广大农民实现土地财产权，农民的根本利益得到保障。

第二，西方农村土地金融的主要理论是我国农村土地金融理论的重要补充。金融结构理论认为只有一条主要的金融发展路径，目标不会不同，不同的只是达到目标的时间。金融抑制与金融深化理论认为，发展中国家因为自然经济所占份额较多，而经济商品化和货币化水平差，普遍存在金融抑制状况，也就是政府过多干预了金融体系与金融活动，导致金融发展备受阻碍，使经济发展也受到阻碍，最终产生了经济落后与金融抑制的反复不良循环。具体的金融抑制手段包括政府所采取的使金融价格发生扭曲的利率、汇率等在内的金融政策和金融工具。[2]这种金融抑制，会产生明显的负面效应。针对金融抑制，麦金农和肖认为，要推动经济发展，应当先处理好金融抑制问题，实现金融深化。这就要求政府必须减少对金融体系与金融市场的干预，对汇率与利率的严格管制也要放松，有效发挥出国家原有的功能，如调节外汇供求与资金等。

二、我国农村土地金融发展的实践借鉴

其一是农村土地金融的国际借鉴。农村土地金融制度是农村金融制度与农村土地制度的有机结合，最早起源于欧洲，是发达国家支持农业发展的重要手段，对促进农业现代化起到了很大的作用。在不同的背景下，各发达国家立足本国国情开展了不同模式、各具特点的农村土地金融制度改革。德国农村土地金融制度是以合作金融为引导、以政府信用为保障的。美国农村土地金融制度是以金融市场为主导，商业性金融与政策性金融并重。[3]印度农村土地金融是合作金融、商业金融和政策性金融并重的格局。我国台湾地区在借鉴欧美发达国家土地金融改革经验后建立了以台湾土地银行为主导的农村土地金融体系，极大地促进了农业发展。通过比较研究，国外发达国家、发展中国家和我国台湾地区的农村土地金融制度，能给我国大陆地区完善农村土地金融体系提供借鉴与启发，制定出与我国国情相适应的农村土地金融制度。

其二是农村土地金融的国内试验。我国在农村土地金融实践领域进行了一系列有益的探索和试验，主要模式包括农村土地信托模式、农村土地承包权证券化模式、地票交易模式以及土地收益保证贷款模式等，既有成功的经验，也有失败的教训。我国在农村土地金融实践中的积极探索，旨在充分发挥农村土地资产的效用和融资功能，进一步拓宽农业经营主体的融资渠道，因此，必须以我国城镇化建设为契机、以加快农村土地经营权流转为依托、以农村土地金融产品创新为载体，推进土地规模化、专业化、集约化进程，助力我国现代农业发展。对我国农村土地金融发展实践中的制约因素，很多学者已经进行了大量的分析，提出了很多解释。事实上，农村土地金融供给不足的原因是多方面的，这与我国农村小规模经营模式及农民的金融观念和行为习惯有关，但更深层次的原因在于农业自身的弱质性，尤其是转型时期我国农村金融面临的一系列体制和制度性障碍，制约着农村金融的发展。

我国农村土地金融发展实践的制约因素主要有四个方面：一是农业的弱质性制约。农业的弱质性表现在农业生产比较收益低，农村金融缺乏竞争力，农业分散经营，农村金融服务成本高及农业抗风险能力差，农村金融服务风险大等方面。二是市场体制异化的制约。在市场条件下，金融机构的“嫌贫爱富”、商业金融机构的“离农”倾向、农村信用社商业文化加速和政策性金融的异化与缺位都制约了农村土地金融的发展。三是风险控制机制滞后的阻碍。金融机构主要是基于成本和风险的考量，对拓展农村金融市场望而却步。同时，农村金融监管体制对农村非正式的金融持“排斥”甚至“打击”的态度，造成农村土地金融发展受到抑制。四是城乡二元体制的束缚。城乡二元体制制约了农村生产方式的转变、阻碍了农业比较效益的提高、降低了资本投入回报率、削弱了农村金融竞争力，抑制了农村土地金融的发展。

三、我国农村土地金融发展的路径探析

我国农村土地金融未来的改革与发展一定要以服务“三农”为根本出发点和最终归宿，应实施体制和机制再造，不断加大农村土地金融的支农力度，从而更好地满足“三农”对金融服务的需求。我国农村土地金融发展的路径主要有以下五个方面。

一要完善农村土地金融组织机构。应培育适度竞争的农村土地金融市场主体，完善金融服务机构，扩大服务范围，建立正规金融和非正规金融相结合的多元化农村金融组织体系，使其真正担负起支持“三农”发展的历史责任。具体是要发挥商业银行的支农主体作用，健全政策性银行的金融支农机制，发展多种形式的新型农村金融机构，成立政策性的中国土地银行，重建基层农村合作金融体系。

二要强化农村土地金融风险控制。农村土地金融风险控制体系是一个多元的、复杂的系统。农村土地金融的快速发展要通过探索多元化风险补偿形式、健全农村土地金融财政补贴体制、强化中介组织的风险防范意识等措施来加强风险控制体系建设。主要应探索多元风险补偿形式，健全农村土地金融财政补贴体制，利用信息技术降低金融机构面临的风险等。

三要加强农村土地金融政策支持。当前，不管是根据涉农金融机构的发展布局来分析，还是根据涉农金融单位的发展前景来分析，各大商业性金融机构均为农村土地金融业务的供给主体。若要确保涉农金融机构可以自愿提供高质量的金融服务，最关键的是通过外部环境构建相配套的一系列政策支持体系，对开办农村土地金融业务的机构给予政策倾斜。要强化“多予少取”的财政政策，运用倾斜的货币政策，以及针对涉农金融机构进行相对比较宽松的监督管理。

四要加快农村土地金融产品创新。农村土地金融产品创新是加快推进农村土地金融发展进程的关键。历年中央一号文件的大多数方针政策直接切中要害，但实际执行效果却不尽人意。落实农村土地金融理论政策的关键是推出一系列创新的、供需双方都乐于接受的金融产品。[4]农村土地金融产品创新是打破金融垄断、改善金融服务、抑制资金价格过高的捷径。当前，应在考虑农村金融机构可持续发展和市场容量的基础上，逐步放宽市场准入，允许多种所有制金融机构提供农村金融服务，鼓励适应农村土地金融需求，具有多元特点的金融产品和服务方式创新，逐步形成适度竞争、有序发展的农村土地金融市场，从根本上改变农村金融服务落后的局面。金融产品创新是一个复杂的系统，本文主要针对为“三农”提供资金支持的互联网类、商业类、政策类金融产品和金融抵押品等创新进行论述。

五要健全农村土地金融法律制度。在法律方面，对农村土地金融的外在环境及内在运行等方面进行严格的规范是农村土地金融健康发展的重要法律保障。从国际上很多农村土地金融创新的实例来看，基本上是在改革前构建相关法律支持体系，改革中不断修正完善，确保法律制度与农村土地金融可以匹配发展。对市场和法律而言，它们之间具有明显的正相关，若要让市场化程度增加，那么就要确保相对应的法律制度更完善。

中国农村土地金融改革与发展的根本目的是构建一个完善、高效的农村土地金融市场体系，必须融入“互联网+”的思维，还必须靠改革添动力，以法治促发展。[5]