省级教育财政项目支出绩效评价研究

●余 彪

教育兴则国兴、教育强则国强。投资教育就是投资未来，投资教育才能赢得未来。近年来，国家财政性教育经费占GDP比例连续保持在4%以上，立项和支持建设一大批教育项目，改善了各级各类学校基本办学条件，扩大了学校优质教育资源覆盖面，提升了人才培养的规模和质量，有力地推动了教育事业的发展。西方各国家高度重视财政项目绩效评价工作，美国奥巴马政府在2008年改革联邦政府绩效管理系统，重点开展项目评价。英国新工党政府强调绩效评价是政府政策制定的证据。澳大利亚将绩效评价结果作为政策咨询和预算决策的重要依据。学者林毅夫指出，开展评价研究有利于确保过程每个环节的力度，帮助政策制定者做出正确的发展决策。本文拟对目前省级教育财政项目支出绩效评价的特点、现状进行研究，基于投入—产出理论对省级教育财政项目进行评价，以强化财政项目建设效果，优化教育资源配置。

一、概述

（一）概念界定

1、省级教育财政项目。项目是在某一时间段内，通过资源配置实现既定目标的活动，通常是政策的载体和实现形式。省级教育财政项目是指根据省级教育部门预算，按照规划目标和各级各类教育发展的实际需求，由省级财政资金安排的支持教育事业发展的各类项目。

2、绩效评价。 绩效包括“绩”和“效”，原意为“业绩和成果”，涵盖成绩、效益和效率。美国著名评估专家埃贡.G.古贝提出“评价是对人民和进步的投资”。评价在西方国家是一门独立的学科，是基于对“事实”的探究，按照一定的方法和原则对某一对象进行评估。我国学者陈振明指出“评价是有效提高政府绩效的动力工具”。2008年财政部国际司在对金融项目进行评价时，指出绩效评价为“评价项目或政策的相关性、效率、效果、影响和可持续性（有学者总结为5C定义）”。财政部文件《财政支出绩效评价管理暂行办法》定义绩效评价为“根据绩效目标，对财政支出的经济性、效率性、效益性进行评价（简称3E定义）”，后来有学者在“3E”的基础上增加了“公平性”，扩充到“经济性、效率性、效果性、公平性（简称4E定义）”，比较“5C”和“3E/4E”定义可以看出，绩效评价的核心是追求资金投入和项目建设的效率与效果。

3、省级教育财政项目支出绩效评价。财政支出绩效评价是对财政支出政策及其实施程度进行评价，其根本意义是以财政支出效果为目标，分析和评估政策或计划的实施效果。省级教育财政项目支出绩效评价是指按照设定的项目建设绩效目标，根据有关评价标准和评价方法对省级教育财政项目资金执行的总体情况和项目管理部门开展的工作进行评价，包括省级教育财政项目资金使用效率，项目建设效果，以及采取哪些措施来推进绩效目标的实现。其中项目建设相关数据信息是基础，核心是分析项目绩效建设情况，目的是为了加强评价结果应用，使提出的政策建议得到落实。

（二）核心要素

1、评价的主体。绩效评价的主体是指评价对象内部或者外部的组织或个人，所以评价有内部评价和外部评价两种。绩效评价对象一般是执行的项目、计划或政策。评价主体主要明确“谁来评”，评价对象则是回答“评价谁”，只有明确了评价主体和评价对象，整个评价工作才更有针对性和有效性。在省级教育财政项目绩效评价中，究竟谁来评，评价谁，要有明确的要求。

2、评价的主要内容。省级教育财政项目绩效评价的主要内容围绕绩效目标建立，以项目支出为重点，评价的基本内容包括：教育财政项目的绩效目标，相关人力、物力和财力的投入使用情况，项目实施过程中制定的规章办法和采取的举措，绩效目标实现的效率和效果。目前绩效评价内容的界定主要依据绩效工作流程，对于评价结果、预算部门的行为和信息反馈等方面涉及不多。

3、评价指标。评价指标是一种衡量和反映绩效目标状况的变量，有定量和定性两种。评价指标是财政项目绩效评价的核心，决定着绩效评价质量的高低，事关整个评价的全面性和科学性。绩效评价指标要考虑明确性，含义不能太笼统，尽可能的量化。此外，绩效评价指标要全面的反映绩效目标，有正向评价和反向评价相关的内容，确保有较高的信度和效度。财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，共性指标分为二级，一级指标有“投入、过程、产出、效果”，二级指标有项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益等6项。一级指标、二级指标细化下的的三级指标、四级指标则为个性指标，个性指标对共性指标进行解释和补充。

4、评价结果。评价是手段，不是目的，绩效评价结果的应用是绩效评价工作的重要一环。财政部门、预算部门要把绩效评价结果作为预算管理和预算安排的重要依据，强化预算绩效管理的落实。经济合作与发展组织OECD指出评价结果运用在反馈和应用两个方面，反馈项目或计划的实施情况，并建立绩效信息应用机制。绩效评价结果的应用表现在：一是促进政府有关部门问责；二是完善相关决策与管理。

二、省级教育财政项目绩效评价的特点

（一）教育性

教育项目在教育事业发展中体现基础性、先导性和引领性的地位和作用，表现出教育性。开展省级教育项目绩效评价工作，不仅遵循财政绩效评价工作的基本原则和基本要求，还要遵循教育规律和教育方法，推进教育项目在人才培养、科学研究、服务发展、文化传承和对外交流等方面更好的发挥效果。

（二）主体性

省级教育财政项目评价的主体有省级财政部门、各预算部门（单位）和项目建设单位。开展外部评价时，评价的主体则还有人大、政协部门或者独立的第三方机构。美国行政学之父威尔逊提出的“威尔逊第一、第二法则”表明由于差异化的政策出发点，不同的评价主体会带来不同的评价结果，因此开展绩效评价应是多元化的主体，并保持相对独立，以提高绩效评价工作的专业性。

（三）工具性

省级教育财政项目绩效评价的工具性表现为两重：一是围绕绩效目标开展绩效评价，运用绩效评价结果，完善和改进相关实施政策，体现了评价的工具属性。二是围绕绩效评价指标建立逻辑模型，运用一定的数学方法，表征出绩效评价投入和产出之间的关系，这些评价的手段和方式表现出工具属性。

（四）动态性

绩效评价从某种程度上来说，是宏观政策下的中观操作，当宏观政策调整时，绩效评价工作也要对应的改变。通常情况下绩效目标是一个常量，但是由于教育是一种民生，随着经济社会发展不断变化，相对应的绩效评价目标也在动态调整。绩效指标是一种变量，基础信息来源于政府部门年度统计和教育发展年鉴等。因此绩效指标具有时间上的阶段性，也在动态的修正和改进。

（五）滞后性

目前开展的省级教育财政项目绩效评价，从时间段上来看，有短期评价和长期评价两种。教育类项目有其特殊性，项目绩效大多在项目建成后才能逐渐显现出来，但项目建设需要较长的周期，有的需要数年或数十年才能体现出来。一些教育类的项目如人才培养质量，服务经济社会发展能力则需要一个较长的时期才能显现，这也导致开展评价时，项目建设成效存在滞后性。

三、问题的提出

目前，绩效评价越来越受到重视，国家和地方出台了很多文件指导开展绩效评价工作，规范引导财政项目支出绩效评价行为。2011年财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》指出，要规范财政支出绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系。2014年9月，有“经济宪法”之称的《预算法》完成修订，在法律方面明确了财政支出绩效评价的要求，强化了财政支出绩效评价结果是编制各级预算的重要依据之一。党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年国务院办公厅印发 《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，强调要全面提高使用绩效，建立健全体现教育行业特点的绩效管理体系。目前，各省级财政部门、教育部门每年组织大量的人力和物力开展教育项目绩效评价，撰写绩效评价报告，取得了不少经验，并建立了常态化的绩效评价机制。但还有一些问题需要明确和解决：

（一）评价主体的功能定位

省级教育财政项目绩效评价涉及到多个主体，有评价内部的，也有外部的，跨越多个单位和部门，类似“矩阵结构”。财政项目绩效评价应包括对整个绩效项目的评价，涵盖财政部门支出、预算部门执行、项目建设单位运行情况。省级教育财政项目绩效评价的各方角色定位存在交叉，需要进一步厘清各评价实体的角色和功能，避免各自为政，不能全部反映整个项目建设的结果。

（二）评价指标权重的确定

评价指标要反映出项目的建设效果和效益，体现出财政部门、预算部门的职能。评价指标的内容要求具体、准确、便于量化，每个指标的内涵与外延界定必须清晰，便于分解和实际操作，确保指标数据的可获得性。每一个评价指标在评价体系中占据不同的位置，体现相对重要程度，反映在评价指标的权重上。对指标权重赋值一般采取层次分析法、平衡记分卡法、综合评价法、专家直观判断法、关键绩效指标法、投入产出法等多种方法。目前开展评价实践中，绩效指标权重的确定和自评表打分，很多时候上都依靠经验凭主观印象打分或评级，缺少事实和数据的支撑，科学性不够。怎么样科学合理的确定评价指标的权重是绩效评价一个非常重要的工作。

（三）绩效评价报告的撰写

绩效评价结果很大程度体现在绩效评价报告上，评价报告质量的高低影响评价结果的应用和实施。绩效评价报告是对项目绩效进行归纳、总结和提炼。省级教育财政项目绩效评价是一种实证性评价，完整的绩效评价应有绩效报告和绩效评价报告两部分组成。财政部门和预算部门开展的是“绩效评价报告”，属于目标性评价，主要对财政资金的使用进行监督，看投入与产出是否达到期望的目标。项目建设单位开展“绩效报告”，是整个绩效评价工作的基础，主要回答“做了什么”，包括项目资金额度、使用结构、项目进度、过程管理、年度目标、项目亮点、存在问题和下一步整改的措施等。

（四）评价的周期性

省级教育财政项目绩效评价的周期关系到评价工作的延续性和稳定性。在绩效评价操作过程中，财政项目的资金投入要求专款专用，有时会造成资金不能及时投入到项目建设中。但是项目绩效评价则每年都要进行，要避免评价周期和资金效果错位，导致描绘绩效的现象。

四、省级教育财政项目投入-产出评价研究

对省级教育财政项目评价存在的问题进行研究，结合目前开展的项目评价现状分析，拟基于投入-产出理论对省级教育财政项目开展绩效评价研究。

（一）可行性分析

省级教育财政项目绩效评价指标体系设置大多参考财政部 《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）文件，文件中三个共性指标框架有一个共同特点是关注项目建设的合规性，从“投入、过程、产出、效果”四个方面来看，投入和过程类的指标超过了六成，评价关注项目的建设效果，重心是财政资金的投入和使用情况以及相关的制度管理情况。目前，开展的省级教育财政项目绩效评价，对不同发展条件、不同投入的项目建设单位，采用绝对结果评价相同的标准线，对项目投入与产出的发展绩效重视不够。省级教育财政项目有成本和效益，基于投入—产出理论用“产出/投入”指标值之比测算投入和产出的关系值，形象直观，方便操作。

（二）理论基础

美国经济学家里昂惕夫在1936年创立了投入—产出分析法，用来反映系统内部各部分之间的投入和产出之间的数量关系，步骤为编制投入产出表，建立投人产出模型，分析投入与产出之间的函数关系。教育经济学认为，教育投资是一种生产性投资，可以计算投入成本和产出效益之间关系。美国学者舒尔茨提出人力资本理论，指出教育是提升人力资本的最主要方式，人力资本可以通过教育投资来实现，通过经济学理论来测算，教育投资的收益率高于其他物力资本的收益率。2009年中国教育科学研究院发布《高等学校绩效评价报告》，该报告将投入向量与产出向量组成二维结构，构建体现绩效的投入—产出数学模型。投入—产出分析法主要是从资源利用率方面来考察项目的投入产出关系，在投入绝对量和产出绝对量之间进行效益值的转化，对一定时间段内的投入与产出进行评价，可以反映一个时期内教育财政项目绩效变化情况。

（三）研究过程

1、设计绩效指标。绩效指标的设置要遵循三条：一是全面性，评价指标要尽可能全面，有侧重点，能反映出项目投入和产出的水平；二是相关性，投入指标和产出指标要建立统计意义上的相关性，便于用数学模型计算；三是动态性，绩效指标要根据项目建设情况和评价结果反馈，不断优化和动态调整。从“投入和产出”两个维度构建省级教育财政项目绩效指标体系，投入指标划分为人力、物力、财力三大类，产出指标划分为教育事业发展、人才培养、社会服务三大类。

2、筛选指标。初始设计的指标有定量指标和定性指标，在内容上可能存在重叠、包含关系，不能直接用投入—产出数学模型直接计算，需要对这些指标进行量化和筛选，步骤为：（1）综合评价法。根据省级教育财政项目绩效评价对象的特点，选择问卷调查、专家学者打分、座谈相关项目建设单位等方式，消除信息上的重叠指标，减少数据冗余，增加投入、产出指标之间的相关性。（2）层次分析法。为了将定性的指标定量化，便于用数学模型计算，采用层次分析法来综合计算权重系数。用标度方法对层次的元素构建判断矩阵，计算矩阵的最大特征值和特征向量。对于定性的指标采取综合分析法、问卷调查、专家打分来计算权重。

3、绩效分数计算。用最大特征值和特征向量，计算方差贡献率，得出绩效分数。（1）主成分分析法。经过前期筛选的指标，利用已经计算出各个产出主成分与投入主成分的特征值，生成投入指标和产出指标的方差矩阵，根据数学公式得出方差贡献率。方差贡献率表征了原始指标的信息，用方差贡献率作为权重，可以得到产出综合指标得分和投入综合指标得分。（2）计算绩效得分。将产出综合指标得分（M）和投入综合指标得分（N）代入“产出/投入”模型，计算绩效得分=M/N，测算出项目绩效评价结果得分。

五、思考与建议

第一，用投入—产出法进行绩效评价分析，避免人为主观判断和靠经验来设置指标，将所有的评价对象置于一个公平的绩效平台上进行评价和比较，计算出项目的绩效得分，关注被评价对象取得产出绝对量时所获得的条件差异性，淡化了绝对存量的影响，具有相对公平性。下一步，需选取多个项目单位作为样本，开展实证研究，验证投入—产出的评价思想和方法。

第二，提高利益相关者参与水平。绩效评价的结果与应用，反映了利益相关者的参与性需求，让主要的利益相关者参与绩效评价的全过程，包括评价的前期、实施过程和评价后期，帮助与利益相关者就项目或政策目标达成共识。

第三，加强评价的法治保障。根据发达国家开展绩效评价经验，开展绩效评价必须有法律和制度作保障。法律和制度可以规范绩效评价的流程和标准，监督绩效评价结果的运用，使绩效评价工作有法可依、有据可循，使评价工作具有延续性。■